Các luật, qui chế và kế hoạch quốc gia và cấp tỉnh có ảnh hưởng đến quản lý tài nguyên đầm phá tỉnh Thừa Thiên Huế

CÁC LUẬT, QUY ĐỊNH, VÀ KẾ HOẠCH CẤP QUỐC GIA VÀ CẤP T ỈNH CÓ ẢNH HƯỞNG ĐẾN VIỆC QUẢN LÝ TÀI NGUYÊN HỆ THỐNG ĐẦM PHÁ T ỈNH THỪA THIÊN HUẾ Stefano Albisinni CẤU TRÚC NGHIÊN CỨU Đề tài nghiên cứu này nhằm thảo luận một số vấn đề pháp luật chính có thể gặp phải khi phân tích khung pháp lý về quản lý tài nguyên trên hệ thống đầm phá. Phạm vi của nó còn nhằm cung cấp cơ sở thống kê về các quy định và kế hoạch cấp quốc gia và cấp tỉnh, phạm vi điều chỉnh, và ảnh hưởng của nó đến vấn đề quản lý tài nguyên; và để xác định các cơ quan đơn vị ở cấp quốc gia, miền, và địa phương chị trách nhiệm việc quản lý. Ngoài ra, đề tài nghiên cứu còn nhằm thảo luận bước đầu một số mô hình đồng quản lý vùng đầm phá. Chương 1 thảo luận một số vấn đề pháp luật cơ bản trong việc quản lý tài nguyên trên một khu vực đầm phá. Những điều này bao gồm việc định nghĩa và phân định ranh giới vùng (đầm phá và diện tích mặt nước của nó, diện tích đất và diện tích mặt nước đặc dụng), và tình trạng pháp lý dành cho nó trong vấn đề lập pháp ở cấp quốc gia. Chương này còn tập trung vào những kết quả phát sinh từ định nghĩa khái niệm rộng được thiết lập của vùng, và xem xét những trùng lặp về thể chế theo chiều ngang và chiều dọc. Chương 2 đầu tiên tập trung vào các khái niệm mang tính pháp lý về quyền sở hữu, quyền sở hữu toàn dân và quyền sử dụng, như đã nêu trong Hiến pháp và Bộ Luật dân sự Việt Nam. Tiếp đến, nó tập trung vào vấn đề những khái niệm này được tiếp nhận như thế nào trong các Bộ luật ở cấp quốc gia và các Nghị định liên quan đến mỗi vùng trên hệ thống đầm phá. Đặc biệt, nó tập trung vào các quyền của người sử dụng diện tích mặt nước trong phạm vi khả năng tiếp cận đến đầm phá; các quyền của người sử dụng diện tích đất trong phạm vi chế độ sở hữu đất đai của Việt Nam (cấp và cho thuê đất, và giấy chứng nhận quyền sử dụng đất); và các quyền áp dụng trên vùng diện tích mặt nước đặc dụng. Chương 3 phân tích các luật ở cấp quốc gia, và các Nghị định thực hiện quản lý một số hoạt động được tiến hành trên vùng đầm phá: đánh bắt và nuôi trồng thuỷ sản. Tiếp đến, nó tập trung vào vấn đề lập pháp ở cấp tỉnh nằm bên dưới phạm vi, những khoảng cách và đóng góp vào việc quản lý tổng hợp tài nguyên vùng ven bờ. Cuối cùng, việc thảo luận tập trung vào các hình thức đồng quản lý như đã được quy định rõ ở tỉnh Thừa Thiên Huế: các hội nghề cá. Cuối cùng, đề tài nghiên cứu được bổ sung bởi hệ thống lập pháp tỉnh Thừa Thiên Huế đã được phân tích (Các phụ lục 1,2 và 3). MỤC LỤC CHƯƠNG 1 ............................................................................................................1 ĐỊNH NGHĨA VÙNG: ĐẦM PHÁ THỪA THIÊN HUẾ ...................................................1 1. GIỚI THIỆU ......................................................................................................1 2. DIỆN TÍCH MẶT NƯỚC........................................................................................1 3. DIỆN TÍCH MẶT NƯỚC ĐẶC DỤNG........................................................................2 4. DIỆN TÍCH ĐẤT .................................................................................................2 5. VẤN ĐỀ LẬP PHÁP TƯƠNG ỨNG Ở CẤP QUỐC GIA...................................................3 6. CÁC KẾT QUẢ ...................................................................................................3 CHƯƠNG 2 ............................................................................................................5 CÁC QUYỀN SỞ HỮU VÀ SỬ DỤNG TRONG VÙNG ĐẦM PHÁ.....................................5 1. qUYỀN SỞ HỮU .................................................................................................5 Sở hữu toàn dân..............................................................................................5 2. CÁC QUYỀN VỀ TÀI SẢN DƯỚI QUYỀN SỞ HỮU TOÀN DÂN ......................................6 3. CÁC QUYỀN ĐỐI VỚI DIỆN TÍCH MẶT NƯỚC..........................................................6 4. CÁC QUYỀN ĐỐI VỚI DIỆN TÍCH ĐẤT ...................................................................8 4.1. CẤP ĐẤT.....................................................................................................9 4.2. CHO THUÊ ĐẤT............................................................................................9 4.3. THỜI HẠN SỬ DỤNG ĐẤT ..............................................................................9 4.4. CHUYỂN ĐỔI MỤC ĐÍCH SỬ DỤNG ĐẤT ......................................................... 10 4.5. GIẤY CHỨNG NHẬN QUYỀN SỬ DỤNG ĐẤT..................................................... 10 5. CÁC QUYỀN VỚI DIỆN TÍCH MẶT NƯỚC ĐẶC DỤNG .............................................. 11 CHƯƠNG 3 ..........................................................................................................12 CÁC HOẠT ĐỘNG ĐƯỢC QUY ĐỊNH TRÊN ĐẦM PHÁ ..............................................12 1. các hOẠT ĐỘNG THUỶ SẢN, NHƯ ĐÃ QUY ĐỊNH Ở CẤP QUỐC GIA .......................... 12 1.1. Khai thác tài nguyên thuỷ sản ................................................................... 13 1.2. Giấy phép đánh bắt ................................................................................. 13 1.3. Nuôi trồng thuỷ sản................................................................................. 14 1.3.1. Đất nuôi trồng thuỷ sản ...................................................................... 15 1.3.2 Các vùng biển dành cho nuôi trồng thuỷ sản........................................... 15 2. QUY ĐỊNH VỀ CÁC HOẠT ĐỘNG ĐÁNH BẮT VÀ NUÔI TRỒNG THUỶ SẢN Ở TỈNH THỪA THIÊN HUẾ......................................................................................................... 16 2.1. Quy hoạch tổng thể ................................................................................. 16 2.2. Các quy định về quản lý thuỷ sản đầm phá ................................................. 17 2.2.1. Các Hội nghề cá và các tổ chức xã hội chuyên nghiệp.............................. 18 2.2.2. Tư cách thành viên............................................................................. 19 2.2.3. Uỷ nhiệm quyền quản lý .................................................................... 19 2.2.4. Quyền khai thác thuỷ sản.................................................................... 19 2.2.5. Các hoạt động bị cấm......................................................................... 20 2.3. Quy định về vùng nuôi tôm tập trung ......................................................... 21 PHỤ LỤC 1 ......................................................................................................... 23 PHỤ LỤC 2 ......................................................................................................... 27 PHỤ LỤC 3 ......................................................................................................... 34 1 CHƯƠNG 1 Đ ỊN H N G H ĨA V Ù N G : ĐẦM P H Á T HỪA T H I Ê N H U Ế 1. GIỚI THIỆU Mặc dù có những phương pháp khác nhau được sử dụng để đưa ra định nghĩa về một vùng cụ thể, định nghĩa “đầm phá” trong cách tiếp cận về lập pháp ở Việt Nam có thể dựa trên nhiều triển vọng và phương pháp tiếp cận khác nhau. Chương này sẽ xem xét đến diện tích mặt nước, diện tích đất, và vùng trung gian giữa diện tích mặt nước và đất được xem là “diện tích mặt nước đặc dụng”. Chương này còn nhằm cung cấp một cái nhìn tổng quan về pháp luật của những chủ đề này và đề xuất vấn đề lập pháp phù hợp và có thể áp dụng được ở cấp quốc gia. 2. DIỆN TÍCH MẶT NƯỚC Ngành lập pháp Việt Nam không cung cấp một khái niệm cụ thể về đầm phá. Một số văn bản pháp lý phân loại đầm phá theo nhiều cách, với nhiều định nghĩa khác nhau. Nhưng mỗi văn bản pháp lý. Nhưng mỗi văn bản pháp lý sử dụng các từ ngữ được cung cấp trong các văn bản lập pháp khác, với phạm vi và khách thể quy định khác. Có thể nhận thấy rằng tất cả những văn bản này, cùng với nội dung cụ thể của nó, được xem là phù hợp đối với việc quy định vùng đầm phá. Tham chiếu các thuộc tính vật lý, Thông tư số 18/2004/TT-BTNMT ngày 23/8/2004 hướng dẫn thực hiện Nghị định Chính phủ 109/2003/ND-CP ngày 23/9/2003 về vấn đề bảo tồn và phát triển bền vững vùng ngập trong nước1 định nghĩa đầm phá là một “vùng đất ngập nước nội địa”2, phải được xem như một “vùng đất ngập nước, có thể là nước ngọt hoặc lợ”, bao gồm trong định nghĩa đó thậm chí là “sông, suối, kênh, mương, diện tích mặt nước đặc dụng, hồ và ao”3. Một định nghĩa khác về “đầm phá” được nhắc đến trong Điều 3 của Luật về Tài nguyên nước (Số 8/1998/QH10 ngày 20/5/1998) như là “nguồn nước”, được diễn giải như một “hình thức tích luỹ nước tự nhiên hoặc nhân tạo để có thể khai thác hay sử dụng”, bao gồm cả “sông, 1 Ban hành theo Luật tổ chức Chính Phủ ngày 25/12/2001; Luật Bảo vệ Môi trường ngày 27/12/2003; Luật Đất đai ngày 14/7/1993; Luật Đất đai sửa đổi, bổ sung ngày 2/12/1998; Luật Đất đai sửa đổi bổ sung ngày 29/6/2001; Luật Tài nguyên nước ngày 20/5/1998; Luật Bảo vệ và Phát triển rừng ngày 19/8/1991; và Pháp lệnh về Bảo vệ và Phát triển các Tài nguyên thuỷ sản ngày 25/4/1989. 2 Trong phần I, các điều khoản quy định chung, Chương II, “Phân loại đất ngập nước”. 3 Lưu ý rằng Bộ luật dựa trên hệ thống phân loại theo Công ước Ramsar về đất ngập nước (Công ước quốc tế Ramsar về đất ngập nước, Iran, 1971) phân biệt giữa “đất ngập nước vùng biển/ven bờ” và “đất ngập nước nội địa”, và trái lại nó bao gồm “đầm phá nước lợ/mặn ven biển” trong phần trước. 2 suối, ao hồ”. Theo Luật này, đầm phá cũng có thể bao hàm trong thuật ngữ “nước trên bề mặt”, nghĩa là “nước tồn tại trên bề mặt lục địa”, như đã giải thích rõ. Luật Đất đai (Luật số 13/2003/QH11), ở Điều 78, xem “hồ” là “mặt nước phía bên trong”, và thuật ngữ “đầm phá” xuất hiện trong phạm vi “đất với diện tích mặt nước trong nội địa” trong Lệnh của Chủ tịch nước số 23/2003/L-CTN, Điều 78 (thực hiện Luật Đất đai). Ngoài ra, đầm phá có thể được phân loại như là “vùng nước nằm bên trong” như được sử dụng trong Luật Thuỷ sản (số 17/2003/QH 11) nhằm định nghĩa một trong những vùng chủ yếu trong đó quy định các “hoạt động thuỷ sản”, (Điều 2, điểm 4). Theo Luật này, và đề cập đến hoạt động nuôi trồng thuỷ sản, ngay cả “đất nuôi trồng thuỷ sản” cũng bao gồm cả “đầm phá” (Điều 2, điểm 6). 3. DIỆN TÍCH MẶT NƯỚC ĐẶC DỤNG Trong thực tế, khi đề cập đến hệ thống đầm phá Thừa Thiên Huế, “diện tích mặt nước đặc dụng” được xem như khu vực nằm giữa phần ngập nước và phần khô của đầm phá4, trong đó các ao nuôi trồng thuỷ sản (với bờ bằng đất) được xây dựng. Luật Đất đai (Luật số 13/2003/QH 11) và Nghị định 181/2004/ND-CP ngày 29/10/2004 về vấn đề thực hiện Luật Đất đai phân loại các loại đất, và nó bao gồm “diện tích mặt nước đặc dụng” trong “nhóm đất phi nông nghiệp”5, bao gồm cả “sông, lạch, kênh, mương và suối”. Tuy nhiên, những văn bản này lại bỏ sót định nghĩa cụ thể về vùng này. Nhưng những vùng đất ngập nước do con người tạo nên này6, bao gồm các ao nuôi trồng thuỷ sản, có thể được xem như “đất nuôi trồng thuỷ sản” như đã nêu rõ trong Điều 2 của Luật Thuỷ sản: “Đất nuôi trồng thuỷ sản bao gồm... đất phi nông nghiệp với diện tích mặt nước”7. Ngoài ra, do thiếu sự rõ ràng về vị trí và định nghĩa pháp lý của vùng này, nó thậm chí còn có thể được xem như “đất có diện tích mặt nước vùng ven bờ”, như được nêu trong Lệnh của Chủ tịch nước số 23/2003/L-CTN về vấn đề thực hiện Luật Đất đai. 4. DIỆN TÍCH ĐẤT Xét đến diện tích đất bị ảnh hưởng bởi khoảng cách không gian của nó với mặt nước đầm phá, các loại đất được xác định trên nhiều bề mặt khác nhau và có thể được phân loại thành đất nông nghiệp, đất phi nông nghiệp hay đấ chưa được sử dụng, như đã nêu trong Luật Đất đai. (xem Chương 2, Khổ 4). 4 Theo phân loại Ramsar những vùng đó có thể được bao gồm trong loại “đầm lầy/hồ nước ngọt vĩnh cửu; ao (dưới 8 ha), đầm lầy trên đất vô cơ”. 5 Các nhóm đất khác là “nhóm đất nông nghiệp” và “nhóm đất chưa sử dụng”. 6 Như được nêu trong Luật dựa trên hệ thống phân loại Ramsar dành cho loại hình đất ngập nước. 7 Lưu ý rằng Luật Đất đai trái lại bao gồm “đất nuôi trồng thuỷ sản” trong “đất nông nghiệp” (xem ghi chú 2 ở trên). 3 5. VẤN ĐỀ LẬP PHÁP TƯƠNG ỨNG Ở CẤP QUỐC GIA Từ việc phân tích đầu tiên này, bằng cách tập trung vào khu vực cụ thể là “đầm phá”, có thể nhận thấy rằng một số Luật, Nghị định ở cấp quốc gia và các văn bản hướng dẫn thực hiện tiếp theo sau đó với mỗi phạm vi và chủ thể áp dụng khác nhau, có tác động đến vấn đề quản lý hệ thống đầm phá và có khả năng áp dụng được trong vùng ven bờ: Luật về Tài nguyên nước (số 8/1998/QH10 ngày 20/5/1998); • Nghị định Chính phủ số 179/1999/ND-CP quy định việc thực hiện Luật về Tài nguyên nước; Luật Thuỷ sản (số 17/2003/QH 11); • Nghị định Chính phủ số 27/2005/ND-CP ngày 8/3/2005 về việc thực hiện một số điều trong Luật Thuỷ sản; Luật Đất đai ( số 13/2003/QH11); • Nghị định số 181/2004/ND-CP ngày 29/10/2004 về việc thực hiện Luật Đất đai; • Lệnh Chủ tịch nước số 23/2003/L-CTN về việc thực hiện Luật Đất đai; • Chỉ thị số 05/2004/CT-TTg về tổ chức thực hiện Luật Đất đai; Nghị định Chính phủ số 109/2003/ND-CP ngày 23/9/2003 về vấn đề bảo tồn và phát triển bền vững các cùng ngập nước; • Thông tư số 18/2004/TT-BTNMT ngày 23/8/2004 hướng dẫn việc thực hiện Nghị định số 109/2003/ND-CP ngày 23/9/2003 về vấn đề bảo tồn và phát triển bền vững các vùng ngập nước. 6. CÁC KẾT QUẢ Kết quả đầu tiên là một khung pháp lý rộng như vậy không cung cấp một định nghĩa chính xác về vùng đầm phá (được hiểu như bao gồm diện tích mặt nước, diện tích đất, và vùng nằm ở giữa); thay vào đó, nó đưa ra một sự mô tả linh hoạt và trên mức cần thiết những thực tế của vùng bờ biển. Một định nghĩa khái niệm rộng có thể phù hợp cho các mục đích quản lý và chính sách. Thực ra việc xác định tính chất mang tính tương đối của một vùng cho phép quản lý các hoạt động của con người có ảnh hưởng tiêu cực đến, ví dụ, hệ sinh thái vùng ven bờ, bất cứ nơi nào những hoạt động này diễn ra. Mặc khác, một điều quan trọng cần lưu ý rằng một mức độ chính xác cao hơn được đòi hỏi nơi nào quyền lợi và nghĩa vụ bị ảnh hưởng, dù có hay không có điều gì đang ở trong tình thế hay một sự kiện xảy ra, ở trong hay ngoài một vụ cụ thể được xác định. Khung thể chế Một số Luật và Nghị định Chính phủ (có phạm vi quốc gia) thiết lập các nhiệm vụ, trách nhiệm cho các Bộ ngành cụ thể để hướng dẫn việc thực hiện cùng một Luật hay Nghị định; cùng lúc, những Luật và Nghị định này quy định rằng những Bộ ngành và Uỷ ban Nhân dân các cấp (cấp tỉnh, huyện, hoặc xã) chỉ đạo tổ chức thực hiện; trong cùng ý nghĩa đó, các Vụ thuộc các Bộ ngành chịu trách nhiệm hỗ trợ việc thực hiện chức năng quản lý nhà nước. Một ví dụ cụ thể để chúng ta có thể hiểu rõ hơn. 4 Nghị định Chính phủ số 109/2003 về vấn đề bảo tồn và phát triển bền vững những vùng ngập nước đưa ra những nguyên tắc dành cho việc bảo tồn và phát triển bền vững những vùng ngập nước. Đồng thời nó còn thiết lập nội dung quản lý nhà nước đối với vấn đề này: tiến hành khảo sát và nghiên cứu về những vùng ngập nước; xây dựng các cơ chế, chính sách và luật cho việc bảo tồn và phát triển bền vững; tăng cường lập quy hoạch và kế hoạch sử dụng; quản lý các hoạt động trong việc khai thác tài nguyên và tiềm năng của các vùng ngập nước trong lĩnh vực nông nghiệp, nuôi trồng thuỷ sản, du lịch và giao thông; kiểm tra, giám sát, xử lý vi phạm... Nghị định quy định rằng Bộ trưởng Bộ Tài nguyên và Môi trường sẽ thực hiện chức năng quản lý nhà nước và hướng dẫn thực hiện Nghị định. Thông tư số 18/2004 hướng dẫn việc thực hiện Nghị định trên, và quy định: - “Bộ Nông nghiệp và Phát triển Nông thôn, Bộ Thuỷ sản, và UBND các tỉnh và thành phố trực thuộc trung ương nơi có đất ngập nước sẽ hướng dẫn việc tổ chức bảo tồn và phát triển bền vững các vùng đất ngập nước theo các quy định trong Nghị định 109/2003/ND-CP và Thông tư này”; - “Vụ Môi trường, Vụ Đánh giá Tác động Môi trường; Cục Bảo vệ Môi trường, Cục Quản lý Nguồn nước, Thanh tra Bộ Tài nguyên Môi trường sẽ, tuỳ theo chức năng của mình, giúp việc cho Bộ trưởng trong việc thực hiện chức năng quản lý nhà nước về bảo tồn và phát triển bền vững các cùng đất ngập nước trên toàn quốc”; “Các sở Tài nguyên Môi trường ở các tỉnh/thành phố nơi có đất ngập nước sẽ có trách nhiệm giúp UBND tỉnh/thành phố đó thực hiện chức năng quản lý nhà nước đối với đất ngập nước theo những quy định tại Nghị định 109/2003/ND-CP và Thông tư này.” Một hệ thống như vậy không những tạo nên sự chồng chéo trong việc xác định chức năng, quyền hạn và trách nhiệm của các Bộ, ngành mà còn không thể làm rõ và giới hạn phạm vi quyền hạn của họ trong vấn đề thực hiện quản lý nhà nước đối với vùng ven bờ. Các giới hạn được xác định không rõ ràng về phạm vi trách nhiệm của mỗi cơ quan nhà nước (?) trước hết làm hỏng mối liên hệ cơ bản theo ngành dọc (?) trong mỗi cơ quan tổ chức; thứ hai nó góp phần làm phát sinh những mâu thuẫn giữa nhiều cấp chính quyền khác nhau (?) cùng cho rằng mình có trách nhiệm trong cùng một vấn đề (“trùng lặp chiều dọc”) và giữa những ban ngành khác nhau đang hoạt động trên vùng đầm phá (“trùng lặp theo chiều ngang”). Và, khung thể chế không cung cấp một phương thức nào để giải quyết những mâu thuẫn pháp lý giữa các cơ quan, ban ngành. Chỉ có một cơ sở để tham chiếu cho vấn đề này có thể được tìm thấy ở Điều 112 của Hiến pháp Việt Nam (1992) đề cập đến việc Chính phủ “Lãnh đạo công tác của các Bộ, các cơ quan ngang Bộ và các cơ quan thuộc Chính phủ, Uỷ ban nhân dân các cấp, xây dựng và kiện toàn hệ thống thống nhất bộ máy hành chính Nhà nước từ trung ương đến cơ sở; hướng dẫn, kiểm tra Hội đồng nhân dân thực hiện các văn bản của cơ quan Nhà nước cấp trên; tạo điều kiện để Hội đồng nhân dân thực hiện nhiệm vụ và quyền hạn theo luật định”. Từ việc những trùng lặp là không tránh khỏi giữa trách nhiệm và quyền hạn của các cơ quan ban ngành khác nhau trong vùng ven bờ, một hệ thống như vậy có thể không đảm bảo được rằng các chương trình quản lý, chính sách và kế hoạch ở mỗi cấp nhất quán với những cấp khác, để đạt được sự nhất quán về chính sách theo chiều dọc (?). Và có thể không phù hợp để giảm thiểu sự thiếu hiệu quả và trùng lặp về hành chính đến mức tối thiểu. Nói chung, điều này có thể gây nên những tác động tiêu cực với nỗ lực thực hiện chính sách phi tập trung quyền hạn, nghĩa vụ, và trách nhiệm trong hệ thống thể chế Việt Nam. 5 CHƯƠNG 2 C Á C Q U YỀN SỞ HỮU V À SỬ DỤN G T R O N G V Ù N G ĐẦM P H Á 1. QUYỀN SỞ HỮU Ở nước Cộng hoà Xã hội Chủ nghĩa Việt Nam, khái niệm quyền sở hữu và các quyền phát sinh từ nó được nêu trong Bộ Luật dân sự và trong Hiến pháp. Quyền sở hữu được hiểu như một thành phần chứa những quyền liên quan đến tài sản. Cụ thể, những quyền này được quy định trong Điều 173 của Bộ Luật dân sự: “ Quyền sở hữu bao gồm quyền của chủ sở hữu được chiếm hữu8, quyền sử dụng9, và quyền định đoạt 10 tài sản theo quy định pháp luật”; trong khi đó người chủ sở hữu “là những cá nhân, và những pháp nhân hoặc chủ thể khác có đầy đủ 3 quyền này.” Như đã quy định tại Điều 172 của Bộ Luật dân sự, tài sản mà người chủ sở hữu có quyền chiếm hữu, sử dụng và định đoạt “bao gồm những vật thể cụ thể11, tiền hoặc giấy tờ có giá trị như tiền và các quyền về tài sản”, do vậy định nghĩa mối quan hệ giữa một người (một cá nhân hoặc một pháp nhân) và một vật thể. Sở hữu toàn dân Bộ Luật dân sự (Điều 295) và Hiến pháp (Điều 17) cùng xác định rằng “đất đai, đồi núi và rừng, sông suối, và các tài nguyên thiên nhiên trong lòng đất và trên biển... thuộc quyền sở hữu toàn dân.” Diễn dịch theo nghĩa rộng12 về những vật thể được liệt kê “hồ” và/ho