Luận án Nguyên tắc người gây ô nhiễm phải trả tiền theo pháp luật môi trường Việt Nam

BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO TRƯỜNG ĐẠI HỌC LUẬT TP. HỒ CHÍ MINH _______________________ VÕ TRUNG TÍN NGUYÊN TẮC NGƯỜI GÂY Ô NHIỄM PHẢI TRẢ TIỀN THEO PHÁP LUẬT MÔI TRƯỜNG VIỆT NAM LUẬN ÁN TIẾN SĨ LUẬT HỌC THÀNH PHỐ HỒ CHÍ MINH, NĂM 2018 BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO TRƯỜNG ĐẠI HỌC LUẬT TP. HỒ CHÍ MINH _______________________ VÕ TRUNG TÍN NGUYÊN TẮC NGƯỜI GÂY Ô NHIỄM PHẢI TRẢ TIỀN THEO PHÁP LUẬT MÔI TRƯỜNG VIỆT NAM Chuyên ngành: Luật kinh tế Mã số: 9.38.01.07 LUẬN ÁN TIẾN SĨ LUẬT HỌC Người hướng dẫn khoa học: PGS.TS. PHẠM HỮU NGHỊ THÀNH PHỐ HỒ CHÍ MINH, NĂM 2018 LỜI CAM ĐOAN Tôi cam đoan đây là công trình nghiên cứu của riêng tôi. Các số liệu, kết quả nghiên cứu trong Luận án là trung thực, có trích dẫn rõ ràng. Nếu có sự gian dối, tôi xin chịu hoàn toàn trách nhiệm. Tác giả luận án Võ Trung Tín MỤC LỤC DANH MỤC CHỮ VIẾT TẮT MỞ ĐẦU .................................................................................................................... 1 Chương 1 TỔNG QUAN TÌNH HÌNH NGHIÊN CỨU VÀ CƠ SỞ LÝ THUYẾT CỦA ĐỀ TÀI ....................................................................................................................... 8 1.1. Tổng quan về tình hình nghiên cứu ................................................................ 8 1.1.1. Tình hình nghiên cứu ở Việt Nam ............................................................... 8 1.1.2. Tình hình nghiên cứu ở nước ngoài ........................................................... 18 1.1.3. Đánh giá tổng quan tình hình nghiên cứu .................................................. 23 1.2. Cơ sở lý thuyết và phương pháp tiếp cận đề tài ........................................... 25 1.2.1. Cơ sở lý thuyết ........................................................................................... 25 1.2.2. Câu hỏi nghiên cứu .................................................................................... 26 1.2.3. Giả thuyết nghiên cứu ................................................................................ 26 1.2.4. Phương pháp tiếp cận đề tài ...................................................................... 27 Kết luận Chương 1 .................................................................................................. 28 Chương 2 NHỮNG VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VỀ NGUYÊN TẮC NGƯỜI GÂY Ô NHIỄM PHẢI TRẢ TIỀN ..................................................................................................... 29 2.1. Cơ sở hình thành và quá trình phát triển của nguyên tắc người gây ô nhiễm phải trả tiền .......................................................................................... 29 2.2. Nội dung của nguyên tắc người gây ô nhiễm phải trả tiền ......................... 40 2.3. Mục đích và yêu cầu của nguyên tắc người gây ô nhiễm phải trả tiền ...... 49 2.4. Mối liên hệ giữa nguyên tắc người gây ô nhiễm phải trả tiền với các nguyên tắc khác của luật môi trường............................................................ 56 Kết luận Chương 2 .................................................................................................. 70 Chương 3 THỰC HIỆN NGUYÊN TẮC NGƯỜI GÂY Ô NHIỄM PHẢI TRẢ TIỀN THEO PHÁP LUẬT VIỆT NAM .......................................................................... 71 3.1. Thực hiện nguyên tắc người gây ô nhiễm phải trả tiền thông qua pháp luật về thuế bảo vệ môi trường ...................................................................... 71 3.1.1. Khái niệm về thuế bảo vệ môi trường ...................................................... 71 3.1.2. Nội dung pháp luật về thuế bảo vệ môi trường ....................................... 75 3.1.3. Những vấn đề đặt ra từ thực tiễn thực hiện pháp luật về thuế bảo vệ môi trường ....................................................................................................... 80 3.2. Thực hiện nguyên tắc người gây ô nhiễm phải trả tiền thông qua pháp luật về thuế tài nguyên .................................................................................... 85 3.2.1. Khái niệm về thuế tài nguyên ................................................................... 85 3.2.2. Nội dung pháp luật về thuế tài nguyên ..................................................... 89 3.2.3. Những vấn đề đặt ra từ thực tiễn thực hiện pháp luật về thuế tài nguyên .. 92 3.3. Thực hiện nguyên tắc người gây ô nhiễm phải trả tiền thông qua pháp luật về phí bảo vệ môi trường đối với nước thải .......................................... 97 3.3.1. Khái niệm về phí bảo vệ môi trường đối với nước thải ........................ 97 3.3.2. Nội dung pháp luật về phí bảo vệ môi trường đối với nước thải ............. 99 3.3.3. Những vấn đề đặt ra từ thực tiễn thực hiện pháp luật về phí bảo vệ môi trường đối với nước thải ......................................................................... 102 3.4. Thực hiện nguyên tắc người gây ô nhiễm phải trả tiền thông qua pháp luật về bồi thường thiệt hại do ô nhiễm môi trường gây ra ..................... 109 3.4.1. Khái niệm về bồi thường thiệt hại do ô nhiễm môi trường gây ra ......... 109 3.4.2. Nội dung pháp luật về bồi thường thiệt hại do ô nhiễm môi trường gây ra ............................................................................................................. 114 3.4.3. Những vấn đề đặt ra từ thực tiễn thực hiện pháp luật về bồi thường thiệt hại do ô nhiễm môi trường gây ra .................................................. 120 3.5. Bảo đảm thực hiện nguyên tắc người gây ô nhiễm phải trả tiền thông qua các quy định pháp luật có liên quan và thông qua hoạt động tuyên truyền, giáo dục ............................................................................................ 127 3.5.1. Bảo đảm thực hiện nguyên tắc người gây ô nhiễm phải trả tiền thông qua pháp luật về xử phạt vi phạm hành chính đối với hành vi gây ô nhiễm môi trường .................................................................................. 127 3.5.2. Bảo đảm thực hiện nguyên tắc người gây ô nhiễm phải trả tiền thông qua pháp luật về xử lý hình sự đối với các tội phạm liên quan đến ô nhiễm môi trường .................................................................................. 133 3.5.3. Bảo đảm thực hiện nguyên tắc người gây ô nhiễm phải trả tiền thông qua hoạt động tuyên truyền, giáo dục ..................................................... 136 Kết luận Chương 3 ................................................................................................ 143 Chương 4 NHU CẦU, ĐỊNH HƯỚNG VÀ GIẢI PHÁP HOÀN THIỆN PHÁP LUẬT MÔI TRƯỜNG VIỆT NAM NHẰM ĐẢM BẢO THỰC HIỆN NGUYÊN TẮC NGƯỜI GÂY Ô NHIỄM PHẢI TRẢ TIỀN ............................................. 144 4.1. Nhu cầu và định hướng hoàn thiện pháp luật môi trường Việt Nam nhằm đảm bảo thực hiện nguyên tắc người gây ô nhiễm phải trả tiền ... 144 4.1.1. Nhu cầu hoàn thiện pháp luật môi trường Việt Nam nhằm đảm bảo thực hiện nguyên tắc người gây ô nhiễm phải trả tiền ........................... 144 4.1.2. Định hướng hoàn thiện pháp luật môi trường Việt Nam nhằm đảm bảo thực hiện nguyên tắc người gây ô nhiễm phải trả tiền ........................... 147 4.2. Giải pháp hoàn thiện pháp luật môi trường Việt Nam nhằm đảm bảo thực hiện hiệu quả nguyên tắc người gây ô nhiễm phải trả tiền .............. 149 4.2.1. Sửa đổi các quy định pháp luật về thuế bảo vệ môi trường ................... 149 4.2.2. Sửa đổi các quy định pháp luật về thuế tài nguyên ................................ 153 4.2.3. Sửa đổi các quy định pháp luật về phí bảo vệ môi trường đối với nước thải .......................................................................................................... 155 4.2.4. Sửa đổi các quy định pháp luật về bồi thường thiệt hại do ô nhiễm môi trường ....................................................................................................... 157 4.2.5. Các giải pháp khác ................................................................................... 160 Kết luận Chương 4 ................................................................................................ 167 KẾT LUẬN ........................................................................................................... 168 DANH MỤC CÁC CÔNG TRÌNH CÔNG BỐ LIÊN QUAN ĐẾN KẾT QUẢ NGHIÊN CỨU CỦA LUẬN ÁN DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO PHỤ LỤC DANH MỤC TỪ VIẾT TẮT CHỮ VIẾT TẮT CHỮ VIẾT ĐẦY ĐỦ BTTH Bồi thường thiệt hại BVMT Bảo vệ môi trường CCKT Công cụ kinh tế CERCLA The Comprehensive Environmental Response, Compensation and Liability Act (Đạo luật về Trách nhiệm pháp lý, Bồi Thường và Phản ứng toàn diện về môi trường) LMT Luật môi trường OECD Organisation for Economic Co-operation and Development (Tổ chức hợp tác và phát triển kinh tế) ÔNMT Ô nhiễm môi trường PPP Polluter Pays Principle (Nguyên tắc người gây ô nhiễm phải trả tiền) TN&MT Tài nguyên và Môi trường VPHC Vi phạm hành chính 1 MỞ ĐẦU 1. Tính cấp thiết của đề tài Cũng như ở nhiều quốc gia đang phát triển khác, ở Việt Nam, luật môi trường xuất hiện muộn. Vấn đề bảo vệ môi trường thực sự được quan tâm bắt đầu từ những năm 90 của thế kỷ XX, đánh dấu bằng việc ghi nhận một cách chính thức trong Hiến pháp năm 1992. Sự ra đời của Luật Bảo vệ môi trường năm 1993 với tư cách là một đạo luật độc lập về môi trường tiếp tục khẳng định sự quan tâm của Nhà nước Việt Nam đối với việc bảo vệ môi trường 1. So với một số lĩnh vực pháp luật khác, pháp luật môi trường được coi là lĩnh vực pháp luật còn mang nhiều tính hình thức. Một số quy định không khả thi và khó triển khai trên thực tế do thiếu các thiết chế đảm bảo thực thi, cơ chế giải quyết bồi thường thiệt hại do ô nhiễm môi trường gây ra chưa phù hợp, các biện pháp xử lý vi phạm pháp luật về môi trường còn chưa thực sự hiệu quả Trong giai đoạn gần đây - giai đoạn 2011- 2015, công tác bảo vệ môi trường có nhiều khởi sắc theo chiều hướng tích cực. Tuy nhiên, sức ép từ quá trình phát triển kinh tế - xã hội cùng với những tác động của biến đổi khí hậu và thiên tai đã và đang tiếp tục làm gia tăng nhiều áp lực đối với môi trường, gây ra không ít vấn đề bức xúc về môi trường, tác động tới sức khỏe cộng đồng, ảnh hưởng và làm thiệt hại đến kinh tế, làm gia tăng các xung đột liên quan đến môi trường trong xã hội.Trong vài năm trở lại đây, vấn đề ô nhiễm bụi và tiếng ồn tại các đô thị lớn, các trục giao thông trọng điểm tiếp tục có những diễn biến phức tạp2. Nhiều “điểm nóng môi trường” cần được xử lý3, tiêu biểu là sự cố môi trường biển miền Trung do nước thải công nghiệp của Công ty TNHH gang thép Hưng Nghiệp Formosa Hà Tĩnh (công ty Formosa) gây ra 1 Võ Trung Tín (2017), “Một số đánh giá về pháp luật môi trường Việt Nam”, Tạp chí Nghiên cứu lập pháp, số 08 (336), tr.15. 2 Bộ TN&MT (2015), Báo cáo môi trường quốc gia giai đoạn 2011-2015, tr.235. 3 Như hiện tượng cá nuôi lồng bè chết hàng loạt tại khu vực biển thuộc xã Nghi Sơn, Tĩnh Gia, Thanh Hóa; Công ty TNHH Chin Well Fasteners Việt Nam tại tỉnh Đồng Nai chôn lấp bùn thải trái phép; Công ty Cổ phần DAP Đình Vũ, Hải Phòng thải chất thải rắn thạch cao chứa photpho cực độc với khối lượng lớn, tiềm ẩn nguy cơ gây ô nhiễm môi trường; Công ty TNHH Gạch men Hoàng Gia tại KCN Mỹ Xuân A, xã Mỹ Xuân, huyện Tân Thành có hành vi thải khói, bụi gây ô nhiễm môi trường không khí kéo dài, làm ảnh hưởng nghiêm trọng đến sức khỏe người dân trong khu vực; cơ sở tái chế nhựa trái phép tại huyện Tiên Lãng, thành phố Hải Phòng gây ô nhiễm môi trường; Công ty TNHH Nhà nước một thành viên xử lý và chế biến chất thải Phú Thọ gây ô nhiễm môi trường nghiêm trọng; tình trạng ô nhiễm môi trường do các trang trại chăn nuôi trong khuôn viên đất Tiểu đoàn 26 và Trung đoàn 916 tại huyện Thạch Thất, thành phố Hà Nội; Công ty TNHH MTV Dịch vụ Môi trường Ánh Dương (Đà Nẵng) chôn lấp chất thải trái phép. (Bộ TN&MT (2017), Báo cáo tổng kết công tác tình hình thực hiện nhiệm vụ năm 2016 và kế hoạch công tác năm 2017 của ngành TN&MT). 2 vào tháng 4 năm 2016. Vụ gây ô nhiễm môi trường biển do công ty Formosa “lộ ra” từ hiện tượng các chết ngày 6 tháng 4 năm 2016 trên vùng biển cảng Vũng Áng thuộc địa phận thị xã Kỳ Anh, Hà Tĩnh. Hiện tượng thủy sản chết lan trên diện rộng, bắt đầu từ vùng ven biển Hà Tĩnh, lan tiếp dọc ven biển các tỉnh Quảng Bình, Quảng Trị và Thừa Thiên-Huế. Sự cố này đã gây thiệt hại nặng nề về kinh tế, xã hội và môi trưởng, trong đó chịu ảnh hưởng nặng nhất là ngành thủy sản, tiếp đến là hoạt động kinh doanh, dịch vụ, du lịch và đời sống sinh hoạt của ngư dân. Nguyên nhân được xác định do công ty Formosa gây ra trong quá trình vận hành thử nghiệm tổ hợp nhà máy, đã có những vi phạm và để xảy ra sự cố, dẫn tới nước thải có chứa độc tố phenol, xyanua chưa được xử lý đạt chuẩn xả ra môi trường. Công ty Formosa đã nhận trách nhiệm, xin lỗi Chính phủ, nhân dân và bồi thường 500 triệu USD4. Pháp luật môi trường Việt Nam hiện nay chưa ghi nhận đầy đủ và chính xác các chủ thể gây ra ô nhiễm môi trường (tác nhân chính dẫn đến thực trạng môi trường đáng báo động hiện nay), cũng như chưa ràng buộc đầy đủ nghĩa vụ của các chủ thể này; dẫn đến việc xem nhẹ các quy định pháp luật môi trường hoặc sẵn sàng đánh đổi theo quan điểm “phát triển bằng mọi giá”, kể cả hy sinh những lợi ích về môi trường cho các hoạt động phát triển kinh tế. Điều này đặt ra nhu cầu cần xây dựng các quy định pháp luật môi trường theo hướng tác động tương xứng vào lợi ích kinh tế của các chủ thể, từ đó định hướng hành vi xử sự của họ theo hướng có lợi cho môi trường. Nguyên tắc “người gây ô nhiễm phải trả tiền” (hoặc “người gây ô nhiễm phải trả giá”, “người gây ô nhiễm phải trả” – Polluter Pays Principle), đã trở nên phổ biến tại nhiều nước trên thế giới trong những năm gần đây, khi vấn đề môi trường đang ngày càng trở thành mối quan tâm hàng đầu đối với sự phát triển bền vững của hầu hết các quốc gia. Khi con người nhận thức được rõ hơn rằng hoạt động sản xuất của nền kinh tế thế giới đang ngày càng gây ô nhiễm môi trường nghiêm trọng, tác động tiêu cực đến điều kiện sống của toàn nhân loại, thì nguyên tắc người gây ô nhiễm phải trả tiền được xem như là một nguyên tắc thể hiện việc áp dụng công cụ kinh tế để quản lý và giải quyết các vấn đề môi trường. Trong tổng thể sự phát triển bền vững của một quốc gia, chính sách môi trường và chính sách kinh tế có mối quan hệ chặt chẽ. Ở các nước, nguyên tắc người gây ô nhiễm phải trả tiền được sử dụng là một công cụ chính thức để kiểm soát các hoạt 4“Formosa đúng đầu các vụ gây ô nhiễm năm 2016”, https://tuoitre.vn/formosa-dung-dau-cac-vu-gay-o-nhiem- nam-2016-1351267.htm (truy cập ngày 26/12/2017). 3 động ảnh hưởng tới môi trường của các chủ thể. Ở Việt Nam, nguyên tắc người gây ô nhiễm phải trả tiền cũng được xem xét và áp dụng trong việc quản lý môi trường nhằm hạn chế các tác động tiêu cực của các chủ thể vào môi trường. Trong bối cảnh hiện nay, việc nghiên cứu một cách khoa học và có hệ thống các vấn đề lý luận của nguyên tắc người gây ô nhiễm phải trả tiền, các quy định pháp luật thể hiện và thực hiện nguyên tắc, từ đó tìm ra giải pháp nhằm hoàn thiện các quy định pháp luật môi trường và cơ chế triển khai thực hiện có hiệu quả nguyên tắc này ở Việt Nam là rất cần thiết. Vì thế, tác giả chọn đề tài “Nguyên tắc người gây ô nhiễm phải trả tiền theo pháp luật môi trường Việt Nam” làm Luận án tiến sĩ luật học trong chương trình đào tạo nghiên cứu sinh của mình. 2. Mục đích và nhiệm vụ nghiên cứu của đề tài 2.1. Mục đích nghiên cứu Mục đích của việc nghiên cứu đề tài luận án là luận giải và làm sáng tỏ những vấn đề lý luận và thực tiễn của nguyên tắc người gây ô nhiễm phải trả tiền. Từ đó, đề xuất các giải pháp hoàn thiện pháp luật để bảo đảm thực hiện có hiệu quả nguyên tắc người gây ô nhiễm phải trả tiền, đáp ứng yêu cầu phát triển bền vững và hội nhập quốc tế của quốc gia Việt Nam. 2.2. Nhiệm vụ nghiên cứu Để thực hiện mục đích nghiên cứu, tác giả đặt ra các nhiệm vụ nghiên cứu sau: Thứ nhất, làm sáng tỏ những vấn đề lý luận của nguyên tắc người gây ô nhiễm phải trả tiền; phân tích mối quan hệ giữa nguyên tắc người gây ô nhiễm phải trả tiền với các nguyên tắc khác của luật môi trường. Thứ hai, phân tích, đánh giá các quy định pháp luật thể hiện và thực hiện nguyên tắc người gây ô nhiễm phải trả tiền; phân tích, đánh giá thực tiễn thực hiện nguyên tắc người gây ô nhiễm phải trả tiền ở Việt Nam. Thứ ba, đề xuất định hướng và giải pháp hoàn thiện pháp luật nhằm bảo đảm thực hiện nguyên tắc người gây ô nhiễm phải trả tiền ở Việt Nam. 3. Đối tượng nghiên cứu và phạm vi nghiên cứu 3.1. Đối tượng nghiên cứu Nguyên tắc người gây ô nhiễm phải trả tiền có thể được tiếp cận ở nhiều góc độ. 4 Trong khuôn khổ Luận án thuộc ngành luật học, tác giả tập trung nghiên cứu khía cạnh pháp lý của nguyên tắc này. Với cách tiếp cận này, đối tượng nghiên cứu của Luận án là những vấn đề lý luận của nguyên tắc người gây ô nhiễm phải trả tiền, các văn bản quy phạm pháp luật của Việt Nam về môi trường liên quan đến nguyên tắc người gây ô nhiễm phải trả tiền và thực tiễn áp dụng. 3.2. Phạm vi nghiên cứu Các văn bản pháp luật của Việt Nam về môi trường hiện nay rất rộng, liên quan đến nhiều vấn đề khác nhau. Trong khuôn khổ Luận án, tác giả khai thác các văn bản nguồn của luật môi trường từ cách tiếp cận về đối tượng điều chỉnh của luật môi trường (là những quan hệ phát sinh trực tiếp trong việc khai thác, quản lý và bảo vệ môi trường). Do vậy, các văn bản nguồn này bao gồm các văn bản về bảo vệ môi trường và các văn bản về khai thác, quản lý các yếu tố môi trường 5, bắt đầu từ Luật Bảo vệ môi trường năm 19936. Trong một số nội dung, tác giả có so sánh với quy định pháp luật một số nước. Nội dung cơ bản của nguyên tắc người gây ô nhiễm phải trả tiền là các hình thức thực hiện nguyên tắc này, nói cách khác, đó là tiền phải trả của chủ thể gây ô nhiễm. Các nước trên thế giới áp dụng nhiều hình thức thực hiện nguyên tắc người gây ô nhiễm phải trả tiền. Trong luận án này, tác giả chọn các hình thức: thuế bảo vệ môi trường, thuế tài nguyên, phí bảo vệ môi trường đối với nước thải, bồi thường thiệt hại do ô nhiễm môi trường để phân tích. Đây cũng chính là những hình thức thực hiện nguyên tắc người gây ô nhiễm phải trả tiền mà Việt Nam đã và đang áp dụng. Nhiều nước trên thế giới cũng đã có nhiều kinh nghiệm thực hiện các hình thức này. Do đó, tác giả có thể liên hệ với việc thực hiện ở một số nước để có sự so sánh. Bên cạnh đó, tác giả cũng đề cập một số quy định nhằm đảm bảo thực hiện có hiệu quả nguyên tắc người gây ô nhiễm phải trả tiền như các quy định về tuyên truyền, giáo dục; chế tài hành chính; chế tài hình sự. 5 Bao gồm “các yếu tố vật chất tự nhiên và nhân tạo có tác động đến sự tồn tại và phát triển của con người và sinh vật”. Đó là các yếu tố “đất, nước, không khí, âm thanh, ánh sáng, sinh vật và các hình thái vật chất khác” (khoản 1, khoản 2 Điều 3 Luật BVMT năm 2014). Các yếu tố tinh thần không được đề cập trong phạm vi Luận án này. 6 Đây là đạo luật đầu tiên của Việt Nam về BVMT. Luật này sau đó được thay thế bằng Luật BVMT năm 2005 và Luật BVMT năm 2014. 5 4. Phương pháp nghiên cứu Luận án được thực hiện trên cơ sở vận dụng phương pháp luận của chủ nghĩa Mác - Lênin với chủ nghĩa duy vật biện chứng và chủ nghĩa duy vật lịch sử để giải quyết các vấn đề về mối quan hệ giữa phát triển kinh tế và bảo vệ môi trường, đảm bảo tiến bộ xã hội, giữa kiến trúc thượng tầng và cơ sở hạ tầng; mối quan hệ giữa nguyên tắc người gây ô nhiễm phải trả tiền với các nguyên tắc khác của pháp luật môi trường; sự ra đời và phát triển của nguyên tắc người gây ô nhiễm phải trả tiền; vai trò của pháp luật môi trường tro