Luận án Thủ tục phá sản các tổ chức tín dụng theo pháp luật Việt Nam

BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO TRƢỜNG ĐẠI HỌC LUẬT TP. HỒ CHÍ MINH DƢƠNG KIM THẾ NGUYÊN THỦ TỤC PHÁ SẢN CÁC TỔ CHỨC TÍN DỤNG THEO PHÁP LUẬT VIỆT NAM LUẬN ÁN TIẾN SĨ LUẬT HỌC Chuyên ngành: LUẬT KINH TẾ Mã số 62.38.50.01 Ngƣời hƣớng dẫn khoa học: PGS TS PHẠM DUY NGHĨA TP. HỒ CHÍ MINH, NĂM 2015 LỜI CAM ĐOAN Tôi xin cam đoan đây là công trình nghiên cứu của riêng tôi. Các số liệu, kết quả nghiên cứu nêu trong Luận án là trung thực và tôi xin chịu trách nhiệm về tất cả những số liệu và kết quả nghiên cứu đó. Luận án này chƣa từng đƣợc công bố trong bất kỳ công trình nào khác. Ngày 08 tháng 10 năm 2015 Dƣơng Kim Thế Nguyên GIẢI THÍCH CHỮ VIẾT TẮT ACB Ngân hàng Thƣơng mại Cổ phần Á Châu Agribank Ngân hàng Nông nghiệp Phát triển Nông thôn Việt Nam BHTG Bảo hiểm tiền gửi DNNN Doanh nghiệp Nhà nƣớc Luật PS Luật Phá sản của nƣớc CHXHCN Việt Nam năm 2014 NHNN Ngân hàng Nhà nƣớc NHTW Ngân hàng trung ƣơng PSDN Phá sản doanh nghiệp TCTD Tổ chức tín dụng TNHH Trách nhiệm hữu hạn UBND Ủy ban nhân dân TMCP Thƣơng mại Cổ phần VAMC Công ty trách nhiệm hữu hạn một thành viên quản lý tài sản của các tổ chức tín dụng Việt Nam (VIETNAM ASSET MANAGEMENT COMPANY) MỤC LỤC PHẦN MỞ ĐẦU ......................................................................................................... 1 1. Tính cấp thiết của đề tài nghiên cứu ................................................................. 1 2. Mục đích và nhiệm vụ nghiên cứu ................................................................... 4 3. Đối tƣợng và phạm vi nghiên cứu .................................................................... 5 4. Ý nghĩa khoa học và thực tiễn của Luận án ..................................................... 7 5. Tính mới của Luận án ....................................................................................... 7 6. Kết cấu của Luận án ......................................................................................... 8 CHƢƠNG 1 TỔNG QUAN VỀ NHỮNG VẤN ĐỀ NGHIÊN CỨU CỦA LUẬN ÁN ............................................................................................................................... 9 1.1. TỔNG QUAN T NH H NH NGHIÊN CỨU ................................................... 9 1.1.1. Tình hình nghiên cứu ở nƣớc ngoài ........................................................... 9 1.1.2. Tình hình nghiên cứu ở Việt Nam ............................................................ 15 1.1.3. Đánh giá tổng quan tình hình nghiên cứu ................................................ 17 1.2. CƠ SỞ LÝ THUYẾT V PHƢƠNG PHÁP NGHIÊN CỨU ....................... 18 1.2.1. Cơ sở lý thuyết ......................................................................................... 18 1.2.2. Phƣơng pháp nghiên cứu .......................................................................... 21 Kết luận Chƣơng 1 .................................................................................................... 23 CHƢƠNG 2: NHỮNG VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VỀ PHÁP LUẬT PHÁ SẢN TỔ CHỨC TÍN DỤNG V KINH NGHIỆM LẬP PHÁP VỀ PHÁ SẢN TỔ CHỨC TÍN DỤNG Ở MỘT SỐ NƢỚC ............................................................................... 24 2.1. TỔ CHỨC TÍN DỤNG VỚI TÍNH CHẤT L DOANH NGHIỆP KINH DOANH TRONG NG NH ĐẶC BIỆT ............................................................... 24 2.1.1. Khái niệm tổ chức tín dụng ...................................................................... 24 2.1.2. Các đặc trƣng của tổ chức tín dụng .......................................................... 27 2.1.3. Các loại tổ chức tín dụng .......................................................................... 32 2.2 KHÁI NIỆM CHUNG VỀ PHÁ SẢN V PHÁ SẢN CÁC TCTD ............... 36 2.2.1. Khái niệm phá sản và thủ tục phá sản ...................................................... 36 2.2.2. Khái niệm phá sản các TCTD và triết lý để thiết lập các quy định đặc thù về phá sản các tổ chức tín dụng .......................................................................... 48 2.2.3. Những nội dung có tính đặc thù cần đƣợc quy định trong pháp luật phá sản tổ chức tín dụng ............................................................................................ 59 2.3 KINH NGHIỆM PHÁP LUẬT VỀ THỦ TỤC PHÁ SẢN TỔ CHỨC TÍN DỤNG Ở MỘT SỐ QUỐC GIA ........................................................................... 66 2.3.1 Thủ tục phá sản ngân hàng theo pháp luật Hoa Kỳ ................................... 68 2.3.2 Thủ tục phá sản ngân hàng theo pháp luật Anh ........................................ 72 2.3.3 Thủ tục phá sản các TCTD theo pháp luật Liên bang Nga ....................... 77 2.3.4 Một số nhận xét về thủ tục phá sản các TCTD tại Hoa Kỳ, Anh và Nga . 82 Kết luận Chƣơng 2 .................................................................................................... 83 Chƣơng 3 THỰC TRẠNG QUY ĐỊNH CỦA PHÁP LUẬT VIỆT NAM VỀ THỦ TỤC PHÁ SẢN TỔ CHỨC TÍN DỤNG .................................................................. 86 3.1 KIỂM SOÁT ĐẶC BIỆT VỚI TÍNH CHẤT L THỦ TỤC PHỤC HỒI ĐỐI VỚI TỔ CHỨC TÍN DỤNG MẤT KHẢ NĂNG THANH TOÁN, MẤT KHẢ NĂNG CHI TRẢ ................................................................................................... 87 3.1.1 Thủ tục kiểm soát đặc biệt đối với TCTD có nguy cơ mất khả năng thanh toán, mất khả năng chi trả .................................................................................. 89 3.1.2 Các biện pháp phục hồi tổ chức tín dụng khả năng thanh toán, mất khả năng chi trả khác ................................................................................................. 99 3.2 CÁC QUY ĐỊNH ĐẶC THÙ TRONG THỦ TỤC PHÁ SẢN TỔ CHỨC TÍN DỤNG TẠI TÒA ÁN Ở VIỆT NAM HIỆN NAY ............................................. 107 3.2.1 Quy định đặc thù về nộp đơn và thụ lý đơn yêu cầu giải quyết phá sản các TCTD tại tòa án. ............................................................................................... 110 3.2.2 Quy định đặc thù về một số loại chủ thể có quyền và nghĩa vụ nộp đơn yêu cầu mở thủ tục phá sản đối với TCTD ...................................................... 118 3.2.3 Quy định đặc thù về thủ tục rút gọn cho phá sản TCTD ......................... 123 3.2.4 Quy định đặc thù về quản lý tài sản phá sản, bảo toàn tài sản và thứ tự thanh toán tài sản của TCTD ............................................................................ 127 Kết luận Chƣơng 3 .................................................................................................. 132 Chƣơng 4 HO N THIỆN PHÁP LUẬT VIỆT NAM VỀ THỦ TỤC PHÁ SẢN TỔ CHỨC TÍN DỤNG ................................................................................................. 134 4.1. NHỮNG YÊU CẦU CỦA VIỆC HO N THIỆN PHÁP LUẬT VỀ THỦ TỤC PHÁ SẢN TỔ CHỨC TÍN DỤNG TẠI VIỆT NAM ................................ 134 4.1.1 Pháp luật về thủ tục phá sản TCTD phải thể hiện chủ trƣơng, đƣờng lối của Đảng Cộng sản Việt Nam về phát triển thị trƣờng tiền tệ ......................... 134 4.1.2 Hoàn thiện pháp luật về thủ tục phá sản các TCTD phải gắn với việc thực hiện Đề án “Cơ cấu lại hệ thống các TCTD giai đoạn 2011-2015” ................. 135 4.1.3 Pháp luật về xử lý phá sản các TCTD phải đồng bộ với các pháp luật có liên quan ........................................................................................................... 136 4.2 KIẾN NGHỊ HO N THIỆN PHÁP LUẬT VỀ THỦ TỤC PHÁ SẢN TỔ CHỨC TÍN DỤNG Ở VIỆT NAM ..................................................................... 137 4.2.1 Hoàn thiện mô hình và cấu trúc của pháp luật về thủ tục phá sản TCTD .......................................................................................................................... 137 4.2.2 Hoàn thiện các quy định liên quan đến thủ tục áp dụng các biện pháp can thiệp đối với TCTD mất khả năng thanh toán nhằm hạn chế phá sản. ............ 140 4.2.3 Hoàn thiện các quy định về thủ tục xử lý phá sản tại tòa án ................... 147 4.3 CÁC ĐIỀU KIỆN ĐỂ ĐẢM BẢO THỰC HIỆN PHÁP LUẬT VỀ THỦ TỤC PHÁ SẢN TỔ CHỨC TÍN DỤNG Ở VIỆT NAM ............................................. 157 4.3.1 Điều kiện về nhận thức của cộng đồng đối với pháp luật phá sản .......... 157 4.3.2 Năng lực giải quyết phá sản của đội ngũ cán bộ tham gia xử lý phá sản đƣợc bảo đảm ................................................................................................... 160 4.3.3 Đội ngũ quản tài viên và doanh nghiệp quản lý tài sản hình thành và phát triển ................................................................................................................... 162 4.3.4 Ngân hàng Nhà nƣớc Việt Nam, Bảo tiểm tiền gửi Việt Nam chủ động trong các hoạt động giám sát, hỗ trợ. ............................................................... 162 Kết luận Chƣơng 4 .................................................................................................. 164 KẾT LUẬN ............................................................................................................. 166 NHỮNG CÔNG TR NH LIÊN QUAN ĐẾN LUẬN ÁN ĐÃ ĐƢỢC CÔNG BỐ ... i PHỤ LỤC ................................................................................................................... ii DANH MỤC T I LIỆU THAM KHẢO .................................................................. xv 1 PHẦN MỞ ĐẦU 1. Tính cấp thiết của đề tài nghiên cứu Trong điều kiện của nền kinh tế thị trƣờng, dƣới tác động của cạnh tranh, phá sản doanh nghiệp xảy ra nhƣ một hiện tƣợng tất yếu. Qua các thời kỳ lịch sử khác nhau, thái độ ứng xử của công chúng lẫn Nhà nƣớc đối với hiện tƣợng phá sản các doanh nghiệp có nhiều sự khác biệt1: từ việc đứng về bảo vệ quyền lợi cho chủ nợ, xem thủ tục phá sản chỉ đơn thuần là một thủ tục thanh toán nợ đặc biệt kèm với việc trừng phạt chủ doanh nghiệp bị phá sản đến việc bảo vệ quyền lợi cho nhiều chủ thể khác nhau trong vụ việc phá sản, xem phá sản nhƣ là một thủ tục giải quyết tình trạng mất khả năng thanh toán và tìm những giải pháp phục hồi doanh nghiệp trƣớc khi quyết định tuyên bố phá sản doanh nghiệp. Ngày nay, ngƣời ta coi phá sản nhƣ là một hiện tƣợng cần đƣợc đối xử phù hợp hơn thay vì quay lƣng với nó2. Trong nền kinh tế thị trƣờng, các TCTD, với tƣ cách là các định chế tài chính trung gian, hoạt động nhƣ những doanh nghiệp cung cấp các dịch vụ đặc biệt. Là doanh nghiệp kinh doanh, các TCTD tất yếu cũng đối mặt với cạnh tranh, rủi ro, phá sản nhƣ bất kỳ doanh nghiệp nào khác. Tuy nhiên, những đặc thù trong ngành nghề kinh doanh tạo cho các TCTD không chỉ là các doanh nghiệp nhằm tìm kiếm lợi nhuận nhƣ doanh nghiệp thông thƣờng mà hơn thế, nó còn đảm nhận những vai trò đặc biệt cho nền kinh tế. TCTD là định chế tài chính trung gian, nhận tiền gửi để cho vay và cung cấp các dịch vụ thanh toán nên TCTD đƣợc biết đến nhƣ là những trung tâm trung chuyển vốn quan trọng bậc nhất cho nền kinh tế, thậm chí, nó đƣợc ví nhƣ những mạch máu giúp cho cơ thể - nền kinh tế vận hành một cách hiệu quả. Một TCTD có trục trặc có thể ảnh hƣởng tiêu cực đến hoạt động bình thƣờng của từng thành tố của nền kinh tế, từ doanh nghiệp lớn, nhỏ cho đến những ngƣời dân và tổ chức khác trong xã hội. Đồng thời, sự cộng hƣởng và lan truyền từ TCTD có trục trặc này đến các TCTD khác có thể tác động đến an ninh tài chính quốc gia và toàn bộ nền kinh tế. Thực tế ở nhiều nƣớc cho thấy khi TCTD mất khả năng thanh toán, Nhà nƣớc thƣờng sử dụng các biện pháp nhằm phục hồi, tái cơ cấu, hỗ trợ tài chính để khắc phục tình trạng mất khả năng thanh toán để ƣu tiên áp dụng trong giai đoạn tiền phá sản và vì thế thanh lý và đóng cửa TCTD, có thể là những tuyên bố công khai hay ngầm định tại nhiều nƣớc, là điều không thể hoặc rất hiếm xảy ra. 1 Tô Nguyễn Cẩm Anh (2002), Quan niệm về phá sản và luật phá sản qua các giai đoạn lịch sử, Tạp chí Tài chính số tháng 11, trang 34. 2 Jukka Kilpi (1998), The ethics of bankruptcy, Routledge, trang 9. 2 Tuy vậy, có thể trong thực tiễn hiếm có tuyên bố một TCTD phá sản nhƣ điều này không có nghĩa là TCTD mất khả năng thanh toán không bị thực hiện các thủ tục phá sản hoặc hay TCTD không bao giờ bị phá sản. Ngƣợc lại, khi một TCTD lâm vào tình trạng mất khả năng thanh toán thì đã đặt ra vấn đề giải quyết tình trạng mất khả năng thanh toán cho các TCTD đó. Tiếp cận thủ tục phá sản nhƣ là một thủ tục giải quyết tình trạng mất khả năng thanh toán thì TCTD mất khả năng thanh toán đã phải bắt đầu thủ tục phá sản. Chỉ có điều là thủ tục giải quyết tình trạng mất khả năng thanh toán (thủ tục phá sản) đối với TCTD cần phải có cơ chế pháp lý đặc thù đƣợc xây dựng trên cơ sở tính toán đến những điểm riêng của các tổ chức kinh doanh này. Tự do hóa tài chính trong nền kinh tế thị trƣờng ở Việt Nam hiện nay đã chứng kiến sự phát triển nhanh về số lƣợng, đa dạng về quy mô của các TCTD. Thị trƣờng tài chính phát triển tất yếu đặt TCTD vào môi trƣờng cạnh tranh gay gắt hơn. Đã có cạnh tranh thì sẽ có phá sản. Các TCTD hiện đã và đang bị đặt vào môi trƣờng cạnh tranh gay gắt thì sẽ không thể tránh đƣợc việc có những TCTD sẽ đi đến mất khả năng thanh toán, phá sản. Ở Việt Nam, vấn đề phá sản từ lâu đã đƣợc đề cập trong luật pháp của các chế độ cũ trƣớc đây3. Trong thời kỳ kinh tế kế hoạch hóa tập trung, cạnh tranh kinh doanh không đƣợc thừa nhận do vậy không có hiện tƣợng phá sản - “kinh tế bao cấp không cần tới luật phá sản”4. Khi Việt Nam thực hiện chuyển đổi cơ chế kinh tế từ nền kinh tế kế hoạch hóa tập trung sang nền kinh tế thị trƣờng, Luật Phá sản doanh nghiệp 1993 có thể đƣợc xem là văn bản pháp luật đầu tiên về phá sản đƣợc ban hành sau khi Việt Nam thực hiện chính sách “đổi mới”. Sau hơn 10 năm thi hành, Luật Phá sản doanh nghiệp 1993 đã đƣợc thay thế bằng Luật Phá sản 2004. Điều thống nhất là cả hai văn bản này đều xem TCTD là doanh nghiệp đặc biệt. Điều này cũng thể hiện đƣợc nhận thức của các nhà lập pháp là cần những quy định đặc thù khi áp dụng Luật Phá sản cho các TCTD. Vì vậy, cả hai đạo luật này đều quy định Chính phủ có thẩm quyền quy định riêng về phá sản các doanh nghiệp đặc biệt – trong đó có TCTD. Tuy nhiên, cho đến năm 2010, một Nghị định nhƣ thế mới đƣợc ban hành – Nghị định số 05/2010/NĐ-CP ngày 18/01/2010 của Chính phủ về áp dụng luật phá sản đối với các TCTD. Tuy vậy, trên thực tế chƣa có một vụ việc nào liên quan đến giải quyết phá sản TCTD theo cả hai đạo luật này. 3 Phạm Duy Nghĩa (2004), Chuyên khảo Luật kinh tế, NXB Đại học quốc gia Hà Nội, trang 701-705. 4 Phạm Duy Nghĩa (2003), Đi tìm triết lý của Luật Phá sản, Nghiên cứu Lập pháp số 11 (34), tháng 11 năm 2003, tr. 35 – 46 3 Năm 2014, Quốc hội đã thông qua một văn bản pháp luật mới thay thế cho Luật Phá sản 2004. Đặc biệt, với Luật Phá sản 2014, vấn đề phá sản TCTD đã đƣợc đƣa thành một chƣơng riêng. Mặc dù chỉ với 8 điều nhƣng các quy định của Luật Phá sản 2014 đã thể hiện quan điểm khá rõ về việc coi vấn đề phá sản các TCTD với tƣ cách là một doanh nghiệp đặc biệt cần có các quy định có tính cách đặc thù để xử lý phá sản đối với TCTD. Trong khi đó, dƣới tác động của khủng hoảng kinh tế thế giới, hoạt động trong hệ thống ngân hàng Việt Nam gần đây đối mặt với sự suy giảm nghiêm trọng. Một loạt vấn đề mà hệ thống ngân hàng Việt Nam phải giải quyết để duy trì sự ổn định và phát triển, trong đó có vấn đề nợ xấu, đƣợc coi nhƣ “cục máu đông” làm cản trở quá trình tái cơ cấu nền kinh tế. Tuy nhiên, trong quá trình xử lý tình trạng khó khăn của các TCTD, cơ quan quản lý Nhà nƣớc không ủng hộ áp dụng phá sản đối với các TCTD yếu kém. Đề án “Cơ cấu lại hệ thống các TCTD giai đoạn 2011-2015” khẳng định “không để xảy ra đổ vỡ và mất an toàn trong hoạt động ngân hàng ngoài tầm kiểm soát của Nhà nƣớc”. Trong phiên trả lời chất vấn của các đại biểu Quốc hội chiều 21/8/2012 về vấn đề kiểm soát rủi ro, xử lý nợ xấu hiệu quả Thống đốc NHNN Việt Nam, một lần nữa nhắc lại chủ trƣơng của Chính phủ là “không để ngân hàng nào bị phá sản trong giai đoạn này”. Việc Chính phủ Việt Nam có chính sách nhƣ vừa trình bày ở trên liệu có đi ngƣợc lại với quy luật thị trƣờng? Không để xảy ra phá sản ngân hàng thì phải có cơ chế giải quyết tình trạng mất khả năng thanh toán của các TCTD nhƣ thế nào để hạn chế những tác động tiêu cực đến doanh nghiệp, ngƣời dân, hệ thống tài chính và nền kinh tế. Đó là bối cảnh chính sách và pháp luật đã thúc đẩy tác giả lựa chọn đề tài “Thủ tục phá sản các TCTD theo pháp luật Việt Nam” để thực thực hiện đề tài Luận án tiến sĩ luật học. Từ bối cảnh nghiên cứu đó, Luận án tiến sĩ này của tác giả đƣợc thực hiện để trả lời những câu hỏi chính dƣới đây: 1. Các TCTD có những đặc điểm gì đặc biệt so với các doanh nghiệp kinh doanh thƣơng mại thông thƣờng? Phải chăng các điểm đặc biệt trong tổ chức và hoạt động của các TCTD đã làm cho việc phá sản TCTD là không thể thực hiện theo cách thức giải quyết phá sản các doanh nghiệp thông thƣờng? 2. Ở các nƣớc khác, việc giải quyết tình trạng mất khả năng thanh toán các TCTD đƣợc thực hiện nhƣ thế nào? Những điểm giống nhau và những khác biệt trong xử lý tình trạng mất khả năng thanh toán các TCTD ở các nƣớc là gì? Nếu có 4 sự khác biệt thì những hệ thống pháp luật khác nhau đó dựa trên những cơ sở lý luận gì để xây dựng các quy định về xử lý phá sản TCTD? 3. Pháp luật về giải quyết tình trạng mất khả năng thanh toán các TCTD ở Việt Nam hiện nhƣ thế nào, có hạn chế, bất cập gì? đáp ứng đƣợc nhu cầu phát triển ổn định, lành mạnh và bền vững của hệ thống các TCTD? Cần có những thay đổi gì để đáp ứng nhu cầu phát triển kinh tế ở Việt Nam? Sự thay đổi đó dựa trên cơ sở lý luận và thực tiễn nào? 2. Mục đích và nhiệm vụ nghiên cứu 2.1. Mục đích nghiên cứu Mục đích của Luận án là làm rõ cơ sở lý luận và cơ sở thực tiễn của tính đặc thù về thủ tục phá sản áp dụng đối với TCTD; hệ thống hóa và phân tích, đánh giá các quy định của pháp luật Việt Nam về thủ tục phá sản đối với các TCTD; từ đó đề xuất các giải pháp hoàn thiện pháp luật về thủ tục phá sản các TCTD ở Việt Nam. Luận án sẽ nghiên cứu các lý thuyết pháp luật áp dụng để xác định điều kiện TCTD lâm vào tình trạng mất khả năng thanh thanh toán, các thủ tục đặc thù và các biện pháp can thiệp đặc biệt để xử lý tình trạng mất khả năng thanh toán của các TCTD. Luận án khái quát hóa cơ sở lý luận và thực tiễn quy định của pháp luật Việt Nam về thủ tục phá sản đối với các TCTD, đánh giá và phân tích, từ đó chỉ ra các hạn chế để hoàn thiện cơ sở lý luận làm định hƣớng cho việc hoàn thiện pháp luật về thủ tục phá sản các TCTD ở Việt Nam. 2.2. Nhiệm vụ nghiên cứu Để thực hiện đƣợc mục tiêu nói trên, Luận án có các nhiệm vụ cụ thể sau đây: - Làm rõ cơ sở lý luận và cơ sở thực tiễn của các quy định có tính đặc thù trong thủ tục giải quyết tình trạng mất khả năng thanh toán (thủ tục phá sản) các TCTD so với với thủ tục phá sản các doanh nghiệp kinh doanh thông thƣờng. - Làm rõ kinh nghiệm của một số nƣớc có nền kinh tế thị trƣờng phát triển (Hoa Kỳ, Anh), nƣớc có nền kinh tế chuyển đổi (Nga) đã xây dựng và hoàn thiện pháp luật về thủ tục giải quyết tình trạng mất khả năng thanh toán áp dụng cho các 5 TCTD5 để tổng kết thông lệ, từ đó tham khảo cho việc hoàn thiện pháp luật Việt Nam về thủ tục phá sản. - Đánh giá sự hình thành, phát triển, những thành công và hạn chế, tính tƣơng thích và mức độ phù hợp của các quy định trong pháp luật Việt Nam về thủ tục giải quyết tình trạng mất khả năng thanh toán các TCTD. - Đề xuất định hƣớng và các giải pháp nhằm hoàn thiện pháp luật và cơ chế thi hành pháp luật về thủ tục giải quyết tình trạng mất khả năng thanh toán các TCTD tại Việt Nam. 3. Đối tƣợng và phạm vi nghiên cứu 3.1. i t ng nghiê