Luận án Vai trò của kiểm toán nhà nước trong việc quản lý nợ công ở Việt Nam

1 LỜI CAM ĐOAN Tôi xin cam đoan đây là công trình nghiên cứu khoa học độc lập của tôi. Các thông tin, số liệu trong luận án là trung thực, có nguồn gốc rõ ràng. Kết quả nghiên cứu trong luận án chưa từng được công bố. TÁC GIẢ LUẬN ÁN Nguyễn Đăng Hưng 2 LỜI CẢM ƠN Trong quá trình thực hiện luận án, tôi đã nhận được sự giúp đỡ nhiệt tình và tạo điều kiện thuận lợi của giáo viên hướng dẫn, đồng nghiệp, gia đình và bạn bè. Xin gửi lời cảm ơn sâu sắc tới PGS. TS. Mai Văn Bưu về sự hướng dẫn nhiệt tình và đầy tâm huyết trong suốt quá trình tôi thực hiện luận án. Xin chân thành cảm ơn quý thầy cô trong khoa Khoa học quản lý, Trường Đại học Kinh tế quốc dân đã giúp đỡ và có những góp ý để luận án được hoàn thành tốt hơn. Xin gửi lời cảm ơn tới các cán bộ Viện Đào tạo sau đại học, Trường Đại học kinh tế quốc dân đã tạo thuận lợi về thủ tục hành chính, hướng dẫn quy trình thực hiện trong suốt quá trình học tập, nghiên cứu. Xin cảm ơn các cán bộ, các chuyên gia và những nhà khoa học đã giúp đỡ tôi có những thông tin cần thiết cho việc phân tích, đánh giá và hoàn thiện luận án. TÁC GIẢ LUẬN ÁN Nguyễn Đăng Hưng 3 DANH MỤC CÁC TỪ VIẾT TẮT TT CỤM TỪ ĐẦY ĐỦ TỪ VIẾT TẮT 1 Asian Development Bank - Ngân hàng Phát triển châu Á ADB 2 Asian Organization of Supreme Audit Institutions - Hiệp hội các Cơ quan kiểm toán tối cao châu Á ASOSAI 3 Bảo hiểm xã hội BHXH 4 Chính phủ bảo lãnh CPBL 5 Chính quyền địa phương CQĐP 6 Hội đồng nhân dân HĐND 7 International Monetary Fund - Quỹ tiền tệ quốc tế IMF 8 International Organization of Supreme Audit Institutions - Hiệp hội các Cơ quan kiểm toán tối cao trên Thế giới INTOSAI 9 Kho bạc Nhà nước KBNN 10 Kiểm toán Nhà nước KTNN 11 Ngân hàng Nhà nước NHNN 12 Ngân sách nhà nước NSNN 13 Official Development Assistance - Vay theo điều kiện hỗ trợ phát triển chính thức ODA 14 Trái phiếu Chính phủ TPCP 15 United Nations Conference on Trade and Development - Diễn đàn của Liên Hiệp Quốc về Thương mại và Phát triển UNCTAD 16 Ủy ban nhân dân UBND 17 World Bank - Ngân hàng thế giới WB 18 World Trade Organization - Tổ chức Thương mại Thế giới WTO 19 Xây dựng cơ bản XDCB 4 DANH MỤC CÁC BẢNG, BIỂU, SƠ ĐỒ BẢNG BIỂU NỘI DUNG NGUỒN TRANG Bảng 2.1 Phân biệt phạm vi nợ công theo cách tính của WB, UNCTAD, INTOSAI và Việt Nam NCS tự tổng hợp 32 Bảng 2.2 Nội dung quản lý nợ công phân theo vai trò của các cơ quan tham gia ASOSAI (2009) Hội thảo Kiểm toán về nợ công 42 Bảng 2.3 Nội dung kiểm toán nợ công ASOSAI (2009) Hội thảo Kiểm toán về nợ công 50 Bảng 3.1 GDP và GDP bình quân giai đoạn 2006- 2013 World Bank 72 Bảng 3.2 Thống kê nợ công Việt Nam những năm qua NCS tự tổng hợp từ - Bản tin nợ công các số;Báo cáo của Bộ Tài chính trình Quốc hội; Thống kê dư nợ nước ngoài tại NHNN 73 Bảng 3.3 Cơ cấu nợ nước ngoài theo kỳ hạn nợ NCS tổng hợp từ: - Cục quản lý nợ công; Bộ Tài chính; WorldBank;Tổng cục Thống kê 75 Bảng 3.4 Đánh giá cơ cấu nợ nước ngoài của Việt Nam NCS tổng hợp từ: - Cục quản lý nợ công; Bộ Tài chính; WorldBank;Tổng cục Thống kê 85 Bảng 3.5 Thâm hụt NSNN qua các năm Niên giám thống kê 2006-2013- Tổng Cục Thống kê 77 Bảng 3.6 Tổng vốn đầu tư toàn xã hội qua các năm Tổng cục Thống kê 78 Bảng 3.7 Vốn đầu tư thực hiện của khu vực kinh tế Nhà nước phân theo nguồn vốn Tổng cục Thống kê 79 5 Biểu 3.1 Thống kê nợ công Việt Nam giai đoạn 2006- 2013 Bộ Tài chính 74 Biểu 3.2 Số liệu nợ công Việt Nam giai đoạn 2006- 2013 theo GDP Bộ Tài chính 74 Biểu 3.3 Chỉ số ICOR của Việt Nam năm 2001-2013 Báo cáo Cạnh tranh Việt Nam của Viện Cạnh tranh Châu Á 80 Sơ đồ 1.1 Khung lý thuyết về vai trò của KTNN trong quản lý nợ công NCS tự tổng hợp 15 Sơ đồ 2.1 Mô hình vị trí bên ngoài hệ thống Quản lý nợ công của KTNN INTOSAI (2009) Hướng dẫn kiểm toán nợ công 46 6 MỤC LỤC LỜI CAM ĐOAN ..................................................................................................... 1 LỜI CẢM ƠN ........................................................................................................... 2 DANH MỤC CÁC TỪ VIẾT TẮT ......................................................................... 3 DANH MỤC CÁC BẢNG, BIỂU, SƠ ĐỒ ............................................................. 4 Số liệu nợ công Việt Nam giai đoạn 2006-2013 theo GDP .................................... 5 Cơ cấu nợ nước ngoài theo kỳ hạn nợ .................................................................... 4 Đánh giá cơ cấu nợ nước ngoài của Việt Nam ....................................................... 4 Thâm hụt NSNN qua các năm ................................................................................. 4 Niên giám thống kê 2006-2013-Tổng Cục Thống kê ............................................. 4 Tổng vốn đầu tư toàn xã hội qua các năm ............................................................. 4 Tổng cục Thống kê ................................................................................................... 4 Vốn đầu tư thực hiện của khu vực kinh tế Nhà nước phân theo nguồn vốn ...... 4 Tổng cục Thống kê ................................................................................................... 4 PHẦN MỞ ĐẦU ..................................................................................................... 11 1. Sự cần thiết của luận án ................................................................................ 11 2. Mục đích nghiên cứu của luận án ................................................................ 12 3. Câu hỏi nghiên cứu ........................................................................................ 13 4. Đối tượng và phạm vi nghiên cứu của luận án ........................................... 13 5. Phương pháp nghiên cứu .............................................................................. 14 5.1. Khung lý thuyết .............................................................................................. 14 5.2. Quy trình nghiên cứu .................................................................................... 15 5.3. Các phương pháp nghiên cứu ....................................................................... 16 6. Những đóng góp mới của đề tài .................................................................... 18 7. Kết cấu của luận án ....................................................................................... 20 CHƯƠNG 1: TỔNG QUAN NGHIÊN CỨU ....................................................... 22 7 1.1. Tổng quan các công trình nghiên cứu trong nước liên quan đến đề tài luận án .......................................................................................................................... 22 1.2. Tổng quan các công trình nghiên cứu trên Thế giới liên quan đến đề tài luận án .......................................................................................................................... 24 1.3. Kết luận rút ra từ tổng quan nghiên cứu .................................................... 28 CHƯƠNG 2: CƠ SỞ LÝ LUẬN VỀ VAI TRÒ CỦA ......................................... 30 KIỂM TOÁN NHÀ NƯỚC TRONG QUẢN LÝ NỢ CÔNG ............................ 30 2.1. Nợ công và quản lý nợ công .......................................................................... 30 2.1.1. Nợ công ......................................................................................................... 30 2.1.2. Quản lý nợ công ............................................................................................ 36 2.2. KTNN trong quản lý nợ công ....................................................................... 44 2.2.1. Tổng quan về KTNN ..................................................................................... 44 2.2.2. Mục tiêu của KTNN trong quản lý nợ công ................................................ 44 2.2.3. Vị trí pháp lý của KTNN trong quản lý nợ công ......................................... 45 2.2.4. Chức năng của KTNN trong kiểm toán nợ công ........................................ 47 2.2.5. Vai trò của KTNN trong quản lý nợ công ................................................... 49 2.2.5.1. Tổ chức kiểm toán quản lý nợ công. .................................................... 49 2.2.5.2. Đánh giá, kiến nghị quản lý nợ công.................................................... 52 2.2.5.3. Công khai kết quả kiểm toán về quản lý và sử dụng nợ công ........... 54 2.2.6. Các tiêu chí đánh giá vai trò của KTNN trong quản lý nợ công ................ 55 2.2.7. Các yếu tố ảnh hưởng đến vai trò của KTNN trong quản lý nợ công ....... 56 2.2.7.1. Các yếu tố nội tại của KTNN ................................................................ 56 2.2.7.2. Các yếu tố ảnh hưởng từ bên ngoài ..................................................... 57 2.3. Kinh nghiệm nước ngoài về vai trò của KTNN trong quản lý nợ công .... 59 2.3.1. Kinh nghiệm của Hy Lạp ............................................................................. 59 2.3.2. Kinh nghiệm của Trung Quốc ..................................................................... 61 2.3.3. Kinh nghiệm của Mỹ .................................................................................... 65 8 2.3.4. Bài học kinh nghiệm rút ra .......................................................................... 69 CHƯƠNG 3: ............................................................................................................ 72 PHÂN TÍCH THỰC TRẠNG VAI TRÒ CỦA KIỂM TOÁN NHÀ NƯỚC TRONG QUẢN LÝ NỢ CÔNG Ở VIỆT NAM ................................................... 72 3.1. Quản lý nợ công ở Việt Nam ......................................................................... 72 3.1.1. Nợ công tại Việt Nam những năm qua ....................................................... 72 3.1.2. Quản lý nợ công ở Việt Nam giai đoạn 2009 đến nay ................................ 81 3.2. Vị trí pháp lý của KTNN trong quản lý nợ công ........................................ 85 3.3. Chức năng của KTNN trong quản lý nợ công thời gian qua ..................... 87 3.4. Kết quả thực hiện vai trò của KTNN trong quản lý nợ công thời gian qua88 3.4.1. Kết quả xử lý sai phạm trong lĩnh vực quản lý nợ công ............................. 90 3.4.2. Sai phạm phát hiện trong quản lý nợ công ................................................. 91 3.4.3. Kiến nghị chấn chỉnh quản lý nợ công ..................................................... 102 3.5. Đánh giá thực trạng vai trò của KTNN trong quản lý nợ công từ 2006 đến nay ........................................................................................................................ 107 3.5.1. Những thành tựu đạt được......................................................................... 107 3.5.2. Những hạn chế, yếu kém ............................................................................ 109 3.6. Nguyên nhân của những hạn chế ............................................................... 111 CHƯƠNG 4: QUAN ĐIỂM, ĐỊNH HƯỚNG VÀ GIẢI PHÁP NÂNG CAO VAI TRÒ CỦA KIỂM TOÁN NHÀ NƯỚC TRONG ............................................... 114 QUẢN LÝ NỢ CÔNG Ở VIỆT NAM ................................................................ 114 4.1. Quan điểm và định hướng nâng cao vai trò của KTNN trong quản lý nợ công ........................................................................................................................ 114 4.1.1. Quan điểm ................................................................................................... 114 4.1.1.1. Nâng cao vai trò của KTNN trong quản lý nợ công là nhằm nâng cao vai trò giám sát hoạt động quản lý nợ công. ...................................................... 114 4.1.1.2. Nâng cao vai trò của KTNN trong quản lý nợ công là phù hợp với đường lối, chủ trương của Đảng và phù hợp với các quy định của Luật KTNN và các bộ luật khác về vai trò, vị trí của KTNN trong hoạt động quản lý nợ công116 9 4.1.1.3. Nâng cao vai trò của KTNN trong quản lý nợ công trong quá trình hội nhập hiện nay phù hợp với các thực tiễn tốt của quốc tế và xu thế chung về xác lập vị trí pháp lý và bảo đảm nguyên tắc hoạt động độc lập của KTNN tại các nước có nền kinh tế thị trường trên thế giới ...................................................... 117 4.1.1.4. Nâng cao vai trò của KTNN trong quản lý nợ công trên cơ sở nâng cao nhận thức về mối quan hệ giữa đối tượng và khách thể kiểm toán trong hoạt động kiểm toán của KTNN ............................................................................................ 119 4.1.2. Định hướng ................................................................................................. 120 4.1.2.1. Định hướng phát triển KTNN ............................................................ 120 4.1.2.2. Định hướng nâng cao vị trí, vai trò của KTNN trong quản lý nợ công ............................................................................................................... 124 4.2. Các giải pháp nâng cao vai trò của KTNN trong quản lý nợ công ......... 125 4.2.1. Nhóm các giải pháp nâng cao vị trí pháp lý của KTNN trong quản lý nợ công ................................................................................................................. 125 4.2.1.1. Nâng cao nhận thức của xã hội về vị trí và vai trò của KTNN trong quản lý nợ công ..................................................................................................... 125 4.2.1.2. Nâng cao vị trí pháp lý, chức năng và vai trò của KTNN trong quản lý nợ công ............................................................................................................... 126 4.2.2. Nhóm các giải pháp nâng cao chất lượng và hiệu lực của KTNN. ......... 127 4.2.2.1. Nâng cao năng lực kiểm toán.............................................................. 127 4.2.2.2. Nâng cao hiệu lực kiểm toán ............................................................... 128 4.2.2.3. Nâng cao hiệu quả kiểm toán ............................................................. 128 4.2.3. Nhóm các giải pháp nhằm hoàn thiện bộ máy, tuyển dụng và đào tạo nhân lực ................................................................................................................. 130 4.2.3.1. Nhóm các giải pháp hoàn thiện bộ máy............................................. 130 4.2.3.2. Nhóm các giải pháp nâng cao chất lượng tuyển dụng và đào tạo nhân lực ............................................................................................................... 132 4.2.4. Nhóm các giải pháp phát triển cơ sở vật chất, thông tin tuyên truyền và phát triển khoa học-công nghệ thông tin...................................................................... 134 10 4.2.4.1. Giải pháp phát triển cơ sở vật chất và chế độ đãi ngộ đối với cán bộ, công chức, kiểm toán viên của KTNN ................................................................ 134 4.2.4.2. Giải pháp về thông tin tuyên truyền .................................................. 135 4.2.4.3. Giải pháp phát triển khoa học-công nghệ thông tin ......................... 135 4.2.5. Giải pháp hội nhập và hợp tác quốc tế về nợ công ................................... 136 4.3.Các kiến nghị nhằm nâng cao vai trò của KTNN trong quản lý nợ công . 137 4.3.1. Những kiến nghị đối với Nhà nước ........................................................... 137 4.3.2. Những kiến nghị đối với KTNN ................................................................. 138 4.3.3. Những kiến nghị đối với đối với các cơ quan quản lý nợ công ................ 138 4.3.4. Những kiến nghị đối với đơn vị sử dụng các khoản nợ công .................. 139 KẾT LUẬN ............................................................................................................ 141 TÀI LIỆU THAM KHẢO ...................................................................................... 143 Tài liệu tham khảo trong nước ............................................................................ 143 Tài liệu tham khảo nước ngoài ............................................................................ 145 11 PHẦN MỞ ĐẦU 1. Sự cần thiết của luận án Các khoản nợ công có xu hướng ngày càng tăng ở nhiều quốc gia đang phát triển và được xem như là nguồn tài chính quan trọng để bù đắp các khoản thâm hụt ngân sách và hỗ trợ phát triển cơ sở, hạ tầng, kinh tế xã hội. Tuy nhiên, việc lạm dụng các khoản nợ công cũng như những yếu kém trong quản lý, giám sát nợ công đã tạo ra những rủi ro tài chính vĩ mô theo diện rộng tại nhiều quốc gia trên thế giới. Trong thời gian qua, thế giới liên tục chứng kiến khủng hoảng nợ công tại Hy Lạp, Ai Len cũng như việc lan rộng sang các nước châu Âu khác như Tây Ban Nha, Bồ Đào Nha và Italia theo hiệu ứng đôminô. Các quốc gia ngoài khối "Eurozone" như Trung Quốc, Hoa kỳ, Ạnh, Nhật và các cường quốc khác cũng bị cuốn vào vòng xoáy và chịu ảnh hưởng trực tiếp hoặc gián tiếp bởi khủng hoảng nợ công Châu Âu khi có mối liên hệ mật thiết về tỷ giá hối đoái và các quan hệ đầu tư kinh tế tài chính vào thị trường Châu Âu. Quản lý nợ công trên thế giới đang là vấn đề nóng bỏng, ẩn chứa nhiều rủi ro và cần được nghiên cứu kỹ lưỡng. Cũng trong xu thế ấy, vay nợ của Chính phủ Việt Nam trong những năm gần đây tăng lên đáng kể do nhu cầu đầu tư phát triển và bù đắp bội chi ngân sách. Nhu cầu đầu tư của Chính phủ tăng mạnh trong khi nguồn thu từ thuế, từ khai thác tài nguyên và các nguồn thu khác tăng không đáng kể. Danh mục nợ của Chính phủ ngày càng lớn và phức tạp gây ra những thách thức, rủi ro lớn đối với sự quản lý, giám sát của cơ quan quản lý nợ công. Những yêu cầu đó trong thời điểm hiện nay càng ngày càng bức thiết, cần xác lập vai trò của một cơ quan chuyên môn có vị trí độc lập để giám sát chặt chẽ lĩnh vực quản lý nợ công và công khai thông tin về nợ công, đồng thời lại phải là cơ quan chuyên môn có chức năng về kiểm tra tài chính và được giao nhiệm vụ quản lý giám sát lĩnh vực quản lý nợ công như vậy mới có thể khắc phục những bất cập, những yếu kém tồn tại và đáp ứng nhu cầu đòi hỏi kiểm soát chặt chẽ để tránh những hậu quả bất lợi có thể xảy ra trong tương lai, đảm bảo tính bền vững của tài chính- ngân sách. KTNN, với tư cách là cơ quan chuyên môn độc lập về lĩnh vực kiểm tra tài chính cao nhất của nhà nước do Quốc hội thành lập, hàng năm thực hiện kiểm toán việc quản lý, sử dụng ngân sách, tiền và tài sản nhà nước đối với mọi cơ quan, tổ chức quản lý, sử dụng ngân sách. Hoạt động của KTNN sẽ đảm bảo tính minh bạch trong quản lý và sử dụng nợ công, giúp ngăn ngừa được các rủi ro phát sinh, từ đó có thể đề xuất với các cơ quan có thẩm quyền các biện pháp quản lý và sử dụng các khoản nợ một cách tốt hơn cũng như đảm bảo tính bền vững của NSNN. 12 Xác định vai trò của cơ quan KTNN trong quản lý nợ công là rất cần thiết, nhất là trong bối cảnh thế giới đã diễn ra những trường hợp khủng hoảng kinh tế do đổ vỡ nợ công. Trên thực tế ở Việt Nam, mặc dù hàng năm, KTNN vẫn thực hiện kiểm toán tổng quyết toán NSNN và các chương trình, dự án sử dung nợ công và đóng góp các ý kiến chuyên môn trong giai đoạn lập dự toán NSNN. Trong đó, có đóng góp ý kiến cũng như thực hiện kiểm toán việc vay và trả nợ Chính phủ. Tuy nhiên, vai trò của KTNN trong quản lý nợ công vẫn chưa được xác lập. Hàng năm, khi kiểm toán quyết toán NSNN có đề cập đến các khoản nợ công nhưng mới ở những nội dung hết sức đơn giản, chưa xem xét trong tính tổng thể, toàn diện của nó. Đồng thời, KTNN cũng chưa thực hiện một cuộc kiểm toán độc lập về lĩnh vực q