Luận án Viện trợ phát triển chính thức (ODA) trong bối cảnh Việt Nam trở thành nước có thu nhập trung bình (MIC)

Bé gi¸o dôc vµ ®µo t¹o Tr−êng ®¹i häc kinh tÕ quèc d©n -------------

------------- TRÇN THÞ HåNG THñY VIÖN TRî PH¸T TRIÓN CHÝNH THøC (ODA) TRONG BèI C¶NH VIÖT NAM TRë THµNH N¦íC Cã THU NHËP TRUNG B×NH (MIC) Chuyªn ngµnh: Kinh tÕ ph¸t triÓn M· sè: 62310105 Người hướng dẫn khoa học: 1: GS. TSKH Nguyễn Quang Thái 2: TS. Vũ Thị Tuyết Mai Hµ néi, n¨m 2015 i LỜI CAM ĐOAN Tôi xin cam đoan đây là công trình nghiên cứu của riêng tôi. Các số liệu và trích dẫn nêu trong luận án là hoàn toàn trung thực. Kết quả nghiên cứu của luận án chưa từng được công bố trong bất kỳ công trình nào khác. Hà Nội, ngày 20 tháng 1 năm 2016 Tác giả luận án Trần Thị Hồng Thủy ii MỤC LỤC LỜI CAM ĐOAN ....................................................................................................... i MỤC LỤC .................................................................................................................. ii DANH MỤC CÁC TỪ VIẾT TẮT ......................................................................... vi DANH MỤC CÁC BẢNG ...................................................................................... vii DANH MỤC CÁC HÌNH ...................................................................................... viii DANH MỤC CÁC HỘP ........................................................................................ viii DANH MỤC PHỤ LỤC ......................................................................................... viii PHẦN MỞ ĐẦU ........................................................................................................ 1 CHƯƠNG 1. TỔNG QUAN NGHIÊN CỨU ........................................................ 22 1.1. Viện trợ phát triển chính thức ODA ......................................................... 22 1.1.1. ODA - Đầu tư công .................................................................................. 22 1.1.2. Khái niệm viện trợ phát triển chính thức ODA ........................................ 23 1.2. Viện trợ tại nước thu nhập trung bình MIC ............................................ 28 1.2.1. Quan điểm về cung cấp viện trợ cho các nước MIC ................................ 28 1.2.2. Lĩnh vực ưu tiên viện trợ tại các nước MIC ............................................. 30 1.3. Các nhân tố ảnh hưởng đến viện trợ ......................................................... 31 1.3.1. Chính trị và viện trợ ................................................................................. 31 1.3.2. Môi trường chính sách và viện trợ ........................................................... 32 1.3.3. Mối quan hệ giữa chiến lược tài trợ, chiến lược nhận tài trợ và nguồn vốn viện trợ phát triển ............................................................................................... 33 1.4. Đánh giá hiệu quả viện trợ ......................................................................... 34 1.4.1. Viện trợ và tăng trưởng ............................................................................ 34 1.4.2. Nâng cao hiệu quả viện trợ ...................................................................... 36 1.5. Viện trợ phát triển chính thức tại Việt Nam ............................................ 37 1.5.1. Các nghiên cứu tổng quan ODA tại Việt Nam ........................................ 37 1.5.2. Các nghiên cứu ODA theo ngành và theo nhà tài trợ tại Việt Nam ........ 40 1.6. Tiểu kết chương 1 ........................................................................................ 42 iii CHƯƠNG 2. CƠ SỞ LÝ LUẬN VÀ THỰC TIỄN VỀ ODA TẠI QUỐC GIA TRONG ĐIỀU KIỆN CÓ MỨC THU NHẬP TRUNG BÌNH ........................... 44 2.1. Tính quy luật của ODA trong quá trình phát triển của một quốc gia ... 44 2.2. Đặc điểm của một nước thu nhập trung bình (MIC) ............................... 46 2.3. ODA tại một quốc gia có thu nhập trung bình- Kinh nghiệm quốc tế và bài học .................................................................................................................. 48 2.3.1. Đặc điểm của ODA .................................................................................. 48 2.3.2. Phân loại ODA ......................................................................................... 49 2.3.2.1. Phương thức cung cấp ........................................................................ 49 2.3.2.3. Nguồn cung cấp ODA ........................................................................ 51 2.3.2.4. Điều kiện cung cấp ODA ................................................................... 53 2.3.3. Kinh nghiệm quốc tế về ODA trong bối cảnh MIC ................................. 54 2.4. Khung phân tích của Luận án .................................................................... 58 2.4.1. Những thay đổi của ODA tại Việt Nam khi Việt Nam trở thành nước MIC ... 59 2.4.2. Đánh giá ODA tại Việt Nam trước và sau khi trở thành nước MIC ........ 65 2.4.3. Nhân tố ảnh hưởng ODA tại Việt Nam trong bối cảnh MIC ................... 66 2.5. Tiểu kết chương 2 ........................................................................................ 68 CHƯƠNG 3. THỰC TRẠNG ODA TẠI VIỆT NAM TRONG ĐIỀU KIỆN CÓ MỨC THU NHẬP TRUNG BÌNH ........................................................................ 70 3.1. Bối cảnh ........................................................................................................ 70 3.2. Đánh giá ODA tại Việt Nam trước và sau khi Việt Nam trở thành nước có thu nhập trung bình (MIC)........................................................................... 74 3.2.1. ODA – tăng trưởng kinh tế ...................................................................... 77 3.2.1.1. ODA và tổng sản phẩm quốc nội GDP .............................................. 77 3.2.1.2. ODA và đầu tư phát triển ................................................................... 80 3.2.1.3. ODA và vốn đầu tư trực tiếp nước ngoài FDI ................................... 86 3.2.2. ODA - phát triển xã hội ............................................................................ 90 3.2.2.1. ODA hỗ trợ phát triển khoa học, công nghệ và phát triển nguồn nhân lực ......................................................................................................................... 90 iv 3.2.2.2. ODA hỗ trợ xóa đói giảm nghèo ........................................................ 92 3.2.2.3. ODA góp phần cải thiện quản lý nhà nước ........................................ 93 3.2.3. ODA có hiệu quả chưa cao do năng lực hấp thu viện trợ của Việt Nam yếu 94 3.2.3.1. Tỷ lệ giải ngân thấp ............................................................................ 94 3.2.4.2. Tính bền vững của dự án ODA chưa cao ......................................... 100 3.2.4.3. Tình trạng thất thoát, lãng phí của các dự án ODA ......................... 102 3.2.4. ODA và nợ công .................................................................................... 106 3.2.4.1. ODA vốn vay cũng như viện trợ không phải là “thứ cho không”. .. 106 3.2.4.2. ODA chỉ có tính chất xúc tác ........................................................... 113 3.3. Các nhân tố tác động đến ODA tại Việt Nam khi trở thành nước có thu nhập trung bình ................................................................................................ 116 3.3.1. Các nhân tố từ phía cung cấp viện trợ .................................................... 116 3.3.1.1. Chiến lược, chính sách viện trợ của các nhà tài trợ ......................... 116 3.3.1.2. Tình hình kinh tế chính trị của các nước tài trợ ............................... 123 3.3.1.3. Quan hệ quốc tế và hợp tác phát triển .............................................. 127 3.3.2. Các nhân tố nội tại của Việt Nam .......................................................... 129 3.3.2.1. Môi trường kinh tế xã hội Việt Nam ................................................ 129 3.3.2.2. Chính sách ODA của Việt Nam ....................................................... 130 3.3.2.3. Năng lực hấp thu vốn ODA của Việt Nam ...................................... 135 3.4. Tiểu kết chương 3. Đánh giá chung về ODA tại Việt Nam khi trở thành nước MIC .......................................................................................................... 138 CHƯƠNG 4. QUAN ĐIỂM VÀ ĐỊNH HƯỚNG ODA TRONG THỜI GIAN TỚI.......................................................................................................................... 141 4.1. Một số quan điểm về ODA tại Việt Nam trong bối cảnh MIC ............. 141 4.2. Cơ sở đề xuất các giải pháp ...................................................................... 142 4.3. Định hướng và giải pháp viện trợ phát triển tại Việt Nam trong bối cảnh MIC ........................................................................................................... 144 4.3.1. Xây dựng lộ trình “tốt nghiệp” ODA để bước vào thời kỳ phát triển mới ... 144 v 4.3.2. Đảm bảo an toàn nợ công bền vững ....................................................... 152 4.3.3. Có tư duy mới về quan hệ đối tác .......................................................... 158 4.3.4. Xây dựng cơ chế tăng cường sự tham gia ODA của người dân ............ 160 4.3.4.1. Tăng cường sự giám sát của người dân đối với ODA ..................... 161 4.3.4.2. Khu vực tư nhân tiếp cận ODA ....................................................... 161 4.4. Tiểu kết chương 4 ...................................................................................... 165 KẾT LUẬN ............................................................................................................ 167 DANH MỤC CÔNG TRÌNH CÔNG BỐ ........................................................... 170 TÀI LIỆU THAM KHẢO .................................................................................... 171 PHỤ LỤC ............................................................................................................... 181 vi DANH MỤC CÁC TỪ VIẾT TẮT AAA Chương trình hành động Accra ADB Ngân hàng phát triển Châu Á BPD Văn kiện quan hệ đối tác Bu-san về hiệu quả viện trợ CPS Chiến lược đối tác quốc gia DAC/OECD Ủy ban hỗ trợ phát triển của Tổ chức Hợp tác và Phát triển Kinh tế GDP Tổng sản phẩm trong nước HCS Cam kết Hà Nội về hiệu quả viện trợ Hội nghị CG Hội nghị Nhóm tư vấn các nhà tài trợ dành cho Việt Nam IMF Quỹ tiền tệ quốc tế INGO Tổ chức phi Chính phủ nước ngoài JICA Cơ quan Hợp tác Quốc tế Nhật Bản LDC nước chậm phát triển thu nhập thấp LMIC Nước thu nhập trung bình thấp MDGs Mục tiêu phát triển Thiên niên kỷ ODA Viện trợ phát triển chính thức PD Tuyên bố Pa-ri về hiệu quả viện trợ USD Đồng đô la Mỹ VPD Văn kiện Quan hệ đối tác Việt Nam VND Việt Nam đồng WB Ngân hàng Thế giới XHCN Xã hội chủ nghĩa vii DANH MỤC CÁC BẢNG Bảng 2.1. Mô tả đối tượng tham gia phỏng vấn ................................................... 16 Bảng 2.2. Một số chỉ số so sánh LIC và MIC ........................................................ 55 Bảng 2.3. Điều kiện tài chính vốn vay ODA của ba nhà tài trợ có quy mô vốn vay lớn ...................................................................................................................... 61 Bảng 2.4. Tổng vốn vay ODA kém ưu đãi ký kết thời kỳ 2006-2014 ................. 62 Bảng 3.1. Những cột mốc phát triển kinh tế-xã hội 1990-2014 ........................... 71 Bảng 3.2. Cam kết, ký kết và giải ngân ODA qua các thời kỳ ............................ 75 Bảng 3.3. Quy mô trung bình của các chương trình dự án ODA ....................... 77 Bảng 3.4. ODA và GDP của Việt Nam .................................................................. 77 Bảng 3.5. ODA và Vốn đầu tư phát triển của Việt Nam ..................................... 81 Bảng 3.6. ODA và vốn FDI thực hiện .................................................................... 87 Bảng 3.7. Vốn ODA chưa giải ngân 1993-2015 (lũy kế) ...................................... 94 Bảng 3.8. Thời gian từ khi nhà tài trợ phê duyệt đến khi dự án có hiệu lực của một số nhà tài trợ .................................................................................................... 96 Bảng 3.9. Tỷ lệ các Dự án gia hạn của một số Ngân hàng phát triển ................. 97 Bảng 3.10. Số năm thực hiện dự án trung bình và thời gian gia hạn của .......... 98 các dự án của một số nhà tài trợ ............................................................................ 98 Bảng 3.11. Hủy khoản vay, viện trợ của một số nhà tài trợ .............................. 105 Bảng 3.12. Tình hình vay trả nợ nước ngoài của Việt Nam giai đoạn 2006-2013110 Bảng 3.13. Ưu tiên hỗ trợ trong ODA dành cho Việt Nam của một số đối tác phát triển ................................................................................................................ 117 Bảng 3.14. Vốn ODA thế giới giải ngân giai đoạn 2003-2014 ........................... 126 Bảng 4.1. So sánh ODA bình quân đầu người củaViệt Nam và một số nước thu nhập trung bình ..................................................................................................... 146 viii DANH MỤC CÁC HÌNH Hình 2.1. Mô hình các giai đoạn phát triển của Rostow ..................................... 45 Hình 2.2. Khung phân tích của Luận án ............................................................... 58 Hình 3.1. Tương quan giữa ODA và GDP ............................................................ 79 Hình 3.2. Tương quan giữa ODA và Tổng đầu tư phát triển toàn xã hội ......... 82 Hình 3.3. Tương quan giữa ODA và Đầu tư phát triển từ NSNN ...................... 83 Hình 3.4. Ý kiến khảo sát về “ODA hỗ trợ đầu tư phát triển” ........................... 83 Hình 3.5. Cơ cấu sử dụng vốn ODA cho các ngành và lĩnh vực ......................... 84 Hình 3.6. Tương quan ODA và FDI ...................................................................... 88 Hình 3.7. Đánh giá về tác động của ODA đến FDI .............................................. 88 Hình 3.8. Đánh giá về tỷ lệ giải ngân ODA bình quân ........................................ 95 DANH MỤC CÁC HỘP Hộp 1.1. Nội dung phiếu phỏng vấn sâu ............................................................... 18 Hộp 3.1. Dự án Thoát nước Hà Nội giai đoạn II .................................................. 85 Hộp 3.2. Dự án cải thiện môi trường Thành phố Hồ Chí Minh ......................... 96 Hộp 3.3. Dự án trồng ca cao ở Tây nguyên ......................................................... 101 Hộp 3.4. Dự án cải tạo, nâng cấp Cảng Hải Phòng ............................................ 103 Hộp 3.5. Kinh nghiệm quốc tế về xử lý nợ công tại Nhật Bản và Hy Lạp ....... 113 Hộp 3.6. Chính sách viện trợ của Nhật Bản dành cho Việt Nam ..................... 121 Hộp 3.7. Dự án Đại lộ Đông Tây Thành phố Hồ Chí Minh .............................. 136 DANH MỤC PHỤ LỤC Phụ lục 1: Thông tin chung về ODA và vốn vay ưu đãi tại Việt Nam Phụ lục 2: ODA tại Việt Nam theo ngành và lĩnh vực Phụ lục 3: ODA tại Việt Nam theo khu vực địa lý 1 PHẦN MỞ ĐẦU 1. Giới thiệu tóm tắt về nghiên cứu Sau 30 năm thực hiện công cuộc Đổi mới, Việt Nam đã đạt được những thành tựu to lớn về phát triển kinh tế và tiến bộ xã hội. Từ năm 2010, Việt Nam đạt mức thu nhập GNI bình quân đầu người khoảng 1.168 USD/người, trở thành quốc gia có mức thu nhập trung bình. Chính sách viện trợ cho Việt Nam đang thay đổi, theo đó, tính chất, quy mô, cơ cấu, điều kiện và phương thức cung cấp ODA cho Việt Nam của đối tác phát triển sẽ khác so với trước đây khi Việt Nam là nước chậm phát triển, thu nhập thấp. Để phù hợp với bối cảnh mới, Việt Nam cần có một chính sách và thể chế thu hút và sử dụng tài trợ nước ngoài phù hợp để tối đa hóa hiệu quả của nguồn vốn này, phục vụ sự nghiệp phát triển kinh tế và xã hội của đất nước. Luận án “Viện trợ phát triển chính thức (ODA) trong bối cảnh Việt Nam trở thành nước có thu nhập trung bình (MIC)” nhằm góp phần giải quyết một phần yêu cầu đặt ra đối với công tác quản lý, sử dụng nguồn vốn này trong giai đoạn phát triển mới của đất nước. Ngoài các phần Mở đầu, Kết luận, Phụ lục, Danh mục tài liệu tham khảo, Luận án được trình bày theo 4 chương: Chương 1-Tổng quan nghiên cứu (22 trang), Chương 2-Cơ sở lý luận và cơ sở thực tiễn về ODA của một quốc gia khi trở thành nước MIC (26 trang), Chương 3-Thực trạng ODA ở Việt Nam trong điều kiện MIC (70 trang) và Chương 4-Quan điểm và định hướng ODA trong thời gian tới (26 trang). Luận án sử dụng 19 bảng, 10 hình, 8 hộp và 3 phụ lục minh chứng cho những luận điểm trong luận án. Dựa trên kết quả những phân tích, nghiên cứu, luận án đề xuất 4 nhóm khuyến nghị chính sách cho Việt Nam như sau: (1) Xây dựng lộ trình “tốt nghiệp” ODA ưu đãi cho Việt Nam; (2) Đảm bảo an toàn nợ công bền vững; (3) Tư duy mới 2 về hợp tác phát triển dựa trên quan hệ đối tác và (4) Xây dựng cơ chế tăng cường sự tham gia của xã hội vào quá trình thu hút, quản lý và sử dụng ODA. 2. Lý do lựa chọn đề tài Sau 30 năm thực hiện công cuộc Đổi mới, Việt Nam đã đạt được những thành tựu to lớn về phát triển kinh tế và tiến bộ xã hội: Kinh tế tăng trưởng liên tục với tốc độ bình quân 7,5%/năm, tỷ lệ hộ nghèo giảm từ 58% năm 1993 xuống còn 9,45% vào năm 2010 và 4,5% năm 2015. Trong quá trình thực hiện các Chiến lược phát triển kinh tế xã hội 10 năm (SEDS) 1991-2000; 2001-2010 và 2011-2020 và các Kế hoạch 5 năm phát triển kinh tế - xã hội (SEDP) 2001-2005, 2006-2010 và 2011-2015, bên cạnh nỗ lực của mình, Việt Nam đã tranh thủ được sự hỗ trợ của quốc tế để phát huy nội lực, tận dụng thời cơ, vượt qua nhiều khó khăn, thách thức ở trong nước cũng như những tác động tiêu cực của khủng khoảng kinh tế toàn cầu để duy trì sự ổn định kinh tế vĩ mô, tiếp tục đà tăng trưởng tương đối khá và bảo đảm an sinh xã hội. Trong giai đoạn 1993-2015, nguồn vốn hỗ trợ phát triển chính thức bao gồm ODA không hoàn lại, vốn vay ưu đãi và vốn vay kém ưu đãi (sau đây gọi chung là viện trợ phát triển ODA) đã trở thành một nguồn vốn bổ sung quan trọng cho ngân sách trung ương và địa phương. Trong thời kỳ này, tổng nguồn vốn hỗ trợ phát triển cam kết đạt khoảng hơn 85 tỷ USD, vốn ký kết đạt hơn 72 tỷ USD và vốn giải ngân hơn 53 tỷ USD. Các điều kiện tài chính của vốn vay ODA rất ưu đãi (lãi suất vay thấp, giao động từ 0-3% năm, thời hạn trả nợ khoảng 30-40 năm, trong đó có 10 năm ân hạn) [3]. Vốn vay kém ưu đãi có các điều kiện tài chính kém ưu đãi hơn so với vốn vay ưu đãi ODA, song ưu đãi hơn so với vốn vay thương mại. Ngoài vốn vay, các nhà tài trợ còn cung cấp viện trợ không hoàn lại, chiếm bình quân khoảng 10% tổng vốn ODA giai đoạn 1993-2015 đã có tác động tích cực hỗ trợ nhiều chương trình, dự án thuộc nhiệm vụ chi của ngân sách nhà nước (y tế, giáo dục, xóa đói, giảm nghèo, cũng như phát triển thể chế và tăng cường năng lực con người, nâng cao chất lượng chuẩn bị các dự án...) [3]. Nguồn hỗ trợ phát triển ODA này đã 3 có vị trí quan trọng, đáp ứng một phần nhu cầu đầu tư phát triển cơ sở hạ tầng kinh tế và xã hội và trên thực tế trong nhiều năm đã chiếm tới hơn 40% tổng vốn đầu tư phát triển từ ngân sách nhà nước. Thông qua các chương trình, dự án ODA, công nghệ hiện đại, kinh nghiệm quản lý tiên tiến được chuyển giao, đội ngũ cán bộ khoa học kỹ thuật và quản lý được tăng cường năng lực. Việc sử dụng nguồn vốn này về cơ bản có hiệu quả, góp phần vào những thành tựu phát triển kinh tế và tiến bộ xã hội của Việt Nam trong giai đoạn phát triển vừa qua. Trong bối cảnh hiện nay, tình hình trong nước và quốc tế có nhiều thay đổi, Việt Nam có nhiều thuận lợi cho phát tri