Tiểu luận An ninh châu Á - Thái Bình Dương những năm đầu thế kỷ XXI

1 Tiểu luận An ninh châu Á-Thái Bình Dương những năm đầu thế kỷ XXI 2 Tại sao các cơ chế an ninh đa phương khu vực chưa có hiệu quả như mong đợi??? I. Thực trạng môi trường an ninh khu vực Sau hơn thập kỷ, kể từ khi chiến tranh lạnh kết thúc, quá trình vận động của QHQT tại châu Á-TBD đã tạo ra một môi trường an ninh khá đặc biệt: Ổn định trong lo lắng. 1. Tính ổn định Nhận định trên được hầu hết các học giả trong khu vực đồng tình. Sự điều chỉnh chính sách của các nước theo hướng “mở cửa”, tăng cường đối thoại, hợp tác đã tạo nên sự ổn định tương đối cho khu vực. Điều này thể hiện trên một số phương diện sau:  Quan hệ giữa các nước lớn dần đi vào ổn định và tạo ra sự “cân bằng quyền lực” tương đối  Những vấn đề gai góc nhất của khu vực đã được giải quyết như: vấn đề Cămpuchia, quan hệ Việt-Mỹ, quan hệ Việt-Trung, quan hệ Đông Dương, biên giới Nga-Trung, Việt-Trung, Việt-Cămpuchia, Trung Ấn …  Hầu hết những vấn đề có tính xung đột cao mà chưa thể giải quyết như vấn đề hạt nhân trên bán đảo Triều Tiên, eo biển Đài Loan hay tranh chấp trên Biển Đông thì dường như đều bị khoanh vùng khó có thể lan rộng  Đối thoại thực sự trở thành một thói quen hành xử của các nước trong khu vực khi xử lý các vấn đề quốc tế  Hợp tác kinh tế sâu rộng đã tạo ra cơ sở vật chất cho các hợp tác an ninh trên nhiều cấp độ Về cấp độ vĩ mô, một bầu không khí hòa bình, đối thoại, hợp tác chiếm ưu thế trong suốt thập kỷ qua. 2. Những bất trắc Khu vực sau cuộc khủng hoảng tài chính-tiền tệ bắt đầu trở nên bất ổn hơn dự đoán, điều này có thể thấy qua một số vấn đề sau:  Trong quan hệ giữa các nước lớn, mô hình “Đối tác chiến lược” đã không thể loại trừ được những xung đột, tuy ở cấp độ thấp, khiến cho an ninh khu vực luôn ẩn chứa sự bấp bênh  Các điểm nóng tuy không dữ dội, xong thỉnh thoảng vẫn bùng phát, đặc biệt là trên bán đảo Triều Tiên  Các nguy cơ phi truyền thống xuất hiện với tần xuất ngày càng cao, đặc biệt là thiên tai, dịch bệnh và khủng bố quốc tế  Cạnh tranh kinh tế-thương mại ngày một gia tăng cũng khiến cho quan hệ an ninh trở nên phức tạp 3  Xét cho cùng, khu vực chưa thực sự có một thiết chế rõ ràng có đủ năng lực giải quyết những nguy cơ an ninh, đặc biệt là những nguy cơ phi truyền thống 3. Các cơ chế an ninh đa phương Từ sau khi chiến tranh lạnh kết thúc, đứng trước rất nhiều những nguy cơ an ninh (truyền thống và phi truyền thống), các nhà lãnh đạo của các quốc gia trong khu vực đã có sự thay đổi lớn trong tư duy an ninh. An ninh toàn diện và An ninh hợp tác dần chiếm ưu thế trong quá trình định hình chính sách an ninh của các nước trong khu vực. Kết quả cuối cùng là sự ra đời một số các cơ chế đa phương, với số lượng thành viên đông hơn nhiều so với các cơ chế trong chiến tranh lạnh. Chúng ta có thể phân ra hai loại: Chuyên trách và không chuyên trách  ARF - Cơ chế chuyên trách tiêu biểu và duy nhất. Diễn đàn an ninh ASEAN ra đời năm 1994. Tính đến 2007, ARF đã có 12 cuộc họp. Theo lịch trình đặt ra, các thành viên của ARF đang cùng một lúc thực hiện 2 hoạt động: Xây dựng lòng tin (CBM) và Ngoại giao phòng ngừa (DP). ARF thực sự là một diễn đàn cần thiết để các nước trong và ngoài khu vực trao đổi quan điểm về các vấn đề an ninh. ARF đã góp phần không nhỏ trong việc thúc đẩy quá trình bình thường hóa quan hệ giữa các đối thủ trong chiến tranh lạnh, trong việc giải quyết các tranh chấp biên giới, lãnh thổ. Tuy nhiên, ARF đã tỏ ra không đủ năng lực, hoặc phản ứng quá chậm trước các vấn đề an ninh đòi hỏi phải nhanh nhạy, đặc biệt là những vấn đề an ninh phi truyền thống. Đứng trước thực trạng như vậy, thậm chí, một số chính khách còn đặt ra câu hỏi về số phận của ARF. Sau hơn 10 năm tồn tại, ARF đang phải đối mặt với ít nhất 2 câu hỏi: i/ Tiếp tục tồn tại hay không (to be or not to be)?; ii/ Nếu tiếp tục tồn tại, ARF đã đến lúc phải thể chế hóa chưa?  APEC – Cơ chế không chuyên trách tiêu biểu. Ra đời năm 1989, APEC thuần túy là diễn đàn hợp tác kinh tế. Tuy nhiên, có lẽ do số lượng thành viên quá lớn, cũng như đứng trước nhiều vấn đề an ninh là hệ quả tương tác của các vấn đề an ninh quân sự thuần túy với các vấn đề kinh tế, tiêu biểu như vấn đề khủng bố quốc tế hay đói nghèo, APEC dần can dự vào các vấn đề an ninh khu vực (như chống khủng bố quốc tế luôn có trong chương trình nghị sự của APEC kể từ sau năm 2003). Nhưng có lẽ do đây là một tổ chức kinh tế thuần túy nên những quyết định của APEC về an ninh, đương nhiên, có những hạn chế nhất định.  ASEAN + 1, ASEAN + 3, Thượng Hải 5 (SCO-nay đã có 6 thành viên). Các cơ chế này đã góp phần không nhỏ trong việc thúc đẩy hợp tác an ninh trong không gian hẹp là giữa các thành viên. Hạn chế lớn nhất của các cơ chế này chính là sự bó hẹp về không gian hoạt động.  Đàm phán 6 bên về vấn đề hạt nhân trên bán đảo Triều Tiên: Bắt đầu từ năm 2003 quá trình đàm phán 6 bên thực sự mở ra một loại hình cơ chế đa phương mới. Tuy chỉ ở dạng Adhoc, song các vòng đàm phán 6 bên thực sự tạo ra cơ hội cho các bên tưởng như khó có cơ hội ngồi với nhau là Mỹ và 4 Bắc triều Tiên. Tuy nhiên, đây thực sự là một cuộc chạy marathon bởi tính ràng buộc pháp lý rất thấp. Hơn nữa, để đạt được thỏa thuận trong phạm vi 6 bên là rất khó khi Bắc Triều Tiên luôn cảm thấy bị lép vế trước 3 nước lớn. Sự hạn chế này của các vòng đàm phán, khiến nhiều người đã đặt ra câu hỏi về sự chuyển giao vấn đề này cho ARF. Đánh giá: Không thể phủ nhận sự hình thành các cơ chế an ninh đa phương đã giúp đảm bảo sự ổn định tương đối cho khu vực trong suốt hơn thập kỷ qua. Tuy nhiên, thực tế của khu vực đã đặt ra câu hỏi: Tại sao các cơ chế trên chưa đạt được hiệu quả như mong muốn và liệu có sự thay thế nào không? II. Đặc điểm của những nguy cơ an ninh khu vực 1. Tính đa dạng - Trong thời gian qua, trong khu vực xuất hiện rất nhiều dạng nguy cơ từ truyền thống đến phi truyền thống, trong lĩnh vực kinh tế đến an ninh, trong lĩnh vực văn hóa, tôn giáo đến ngoại giao, luật pháp. Nếu vào đầu thập niên 90 (TK XX), còn nhiều ý kiến cho rằng tại khu vực, xung đột tôn giáo là không có, mà nếu có thì chỉ ở mức độ thấp. Sự kiện ở Thái Lan trong mấy năm gần đây đã loại bỏ nhận định trên. Thậm chí, tình hình trong mấy tháng đầu năm 2007 cho thấy, xung đột tôn giáo đang một leo thang ở Thái Lan và dường như đã vượt ra ngoài vòng kiểm soát của chính phủ mới; - Tính đa dạng còn biểu hiện qua sự pha trộn của những nguy cơ. Lấy ví dụ sự kiện Đông Timor, chủ nghĩa li khai là một thứ rất mới đối với khu vực xong sự can thiệp của bên ngoài vào tình hình của một nước có chủ quyền lại rất quen thuộc ở Đông Nam Á. Nạn cúm gia cầm xuất hiện cùng lúc với những cơn sóng thần ở Indonesia v.v. - Sự khác biệt của các nền văn hóa cũng như trình độ phát triển rất khác nhau cũng làm gia tăng thêm tính đa dạng, phức tạp của những nguy cơ an ninh tại CÁ-TBD 2. Tính khó xác định - Đây cũng là một nét đặc trưng của kỷ nguyên toàn cầu hóa. Sự đan xen và chuyển hóa của các nguy cơ nội tại (của một quốc gia) với các nguy cơ bên ngoài (của khu vực và toàn cầu) khiến cho việc đối phó trở nên khó khăn hơn. - Mức độ liên kết thấp trong khu vực cũng làm cho việc xác định thời điểm cũng như mức độ nguy hại hay loại hình nguy cơ càng khó định hình; - Nguồn gốc của những nguy cơ vừa qua cũng rất khó xác định. Cho đến giờ các nhà khoa học vẫn chưa xác định được tại sao SARCS lại có ở khu vực. Hầu hết mọi người đều cho rằng, các sự kiện khủng bố ở Bali hay Mindanao là tác phẩm của các nhóm hồi giáo cực đoan có liên hệ chặt chẽ với mạng lưới Al Queada. Tuy nhiên, cũng rất khó xác định đó là những nhóm người cụ thể nào trong xã hội. Chính quyền hoàn toàn bị động, chỉ khi sự việc xảy ra rồi người ta mới có những biện pháp xử lý cụ thể 3. Tính dễ lan rộng 5 - Vị trí địa chiến lược vô cùng quan trọng của khu vực khiến cho khá nhiều các nước trong và ngoài khu vực dính líu vào. - Tuy tại CÁ-TBD có rất nhiều nước lớn can dự vì sự gắn bó các lợi ích. Nhưng cũng chính sự dính líu rất phức tạp này khiến cho khả năng lan rộng cũng lớn theo; - Việc thiếu vắng những định chế, đặc biệt là những chế tài, khiến cho tình hình sẽ rất khó kiểm soát. Khủng hoảng tài chính-tiền tệ tại Đông Nam Á năm 1997 cho thấy mức lan tỏa của nguy cơ “quản lý tồi” nhanh đến mức độ nào. 4. Sự chồng chéo của các cơ chế hợp tác an ninh - Nếu so sánh với các khu cực khác (như với châu Âu chẳng hạn), khu vực hiện đang có khá nhiều cơ chế nhằm đối phó với các nguy cơ an ninh, chuyên trách và cả không chuyên trách. Mỗi cơ chế lại có những luật chơi riêng của nó, do đó sự xâm lấn lẫn nhau là điều khó tránh khỏi - Điều quan ngại là hầu hết những cơ chế này đều có tính pháp chế thấp. Do đó , trong tương lai gần, các cơ chế này chắc sẽ tiến tới thể chế hóa hoặc sẽ lại có một cơ chế mới ra đời. Ý tưởng thành lập Cộng đồng Đông Á là một ví dụ minh chứng. 5. Tính tiềm tàng - Trong so sánh với các khu vực như Balkan hoặc Trung Đông, tình hình hiện nay của các điểm nóng trong khu vực có vẻ như đang ru ngủ các nhà lãnh đạo trong khu vực; - Ý chí và chính sách tập trung phát triển kinh tế của các quốc gia trong và ngoài khu vực (có liên quan), ở những mức độ nhất định, đã góp phần khiến những nguy cơ trên “mềm” đi hoặc chưa có cơ hội bùng phát. III. Những hạn chế của các cơ chế an ninh đa phương hiện tại Bên cạnh những thành công bước đầu có tính đột phá, giờ đây khá nhiều ý kiến có tính hoài nghi đối với những cơ chế hiện hữu hoặc chí ít kêu gọi phải thế chế hóa các cơ chế này. Xuất phát từ mong mỏi muốn thấy một môi trường hòa bình, ổn định và thịnh vượng, đương nhiên, cộng đồng khu vực muốn có sự tiến triển hơn nữa trong việc giải quyết các nguy cơ, trước hết là các điểm nóng. Một thực tế, như trong trường hợp cuộc khủng hoảng tài chính-tiền tệ năm 1997, các cơ chế hiện có của khu vực chưa chứng tỏ là có đủ năng lực để giải quyết. Hoặc trong thời gian xảy ra khủng hoảng ở Đông Timor, ARF đã phải nhường vai trò cho LHQ. Lý giải điều này, nhiều học giả, đặc biệt là các học giả Mỹ, cho rằng nguyên nhân chủ yếu hạn chế năng lực của các cơ chế đa phương tại khu vực là do tính ràng buộc pháp lý thấp. Trên cơ sở đó, họ nhấn mạnh đã đến lúc phải thể chế hóa cao hơn các cơ chế hiện có, trước hết là ARF. Chúng tôi lại cho rằng, nguyên nhân trên chỉ là một trong số nhiều lý do dẫn đến tính hiệu quả thấp của các cơ chế. Chúng ta hãy lấy ví dụ OSCE (Tổ chức hợp tác an ninh châu Âu), một tổ chức an ninh đa phương thường được lấy ra làm ví dụ mẫu mực đối với các dạng hợp tác an ninh. Rất nhiều học giả và chính khách ca ngợi về tính thể chế cao của OSCE và cho rằng đây là điều kiện tiên quyết đảm 6 bảo an ninh khu vực. Tuy nhiên, OSCE rõ ràng đã bất lực trong quá trình giải quyết xung đột tại Balkan. Những quyết định của OSCE vẫn để lại những nguy cơ tiềm tàng tại Kosovo sau khi gây sức ép buộc Milosevich phải ra đi. Chúng ta thử tưởng tượng những gì có thể xảy ra sau khi ARF thể chế hóa. Điều đầu tiên chắc chắn là có sự đụng độ giữa ARF với nguyên tắc truyền thống “Không can thiệp vào công việc nội bộ” của ASEAN. Điều tiếp theo là việc thể chế hóa liệu có dẫn đến sự công bằng không hay lại đưa đến sự áp đặt bất công đối với các nước nhỏ (giống như J. Rossnau đã nhận xét: “Mọi quốc gia đều bình đẳng những có một số bình đẳng hơn) Để lý giải rõ ràng hơn vấn đề này, chúng tôi cho rằng nên nhìn nhận từ chính những đặc điểm của các nguy cơ đối với môi trường an ninh khu vực. Bởi một lẽ hiển nhiên là, các cơ chế sẽ trở nên hữu ích khi và chỉ khi chúng đáp ứng được những đòi hỏi nảy sinh từ chính những nguy cơ này. 1. Đối với tính đa dạng của các nguy cơ Đặc điểm này đòi hỏi phải có những cơ chế đa năng (như dạng LHQ). Tính đa năng không chỉ thể hiện về số lượng (thành viên) mà còn về chất lượng (tiềm lực tài chính). Chúng ta hãy lấy ARF và APEC làm ví dụ. Cả hai cơ chế này đều có tính chuyên trách cao nhưng cũng chính vì thế, đứng trước các nguy cơ đa dạng các cơ chế này không thể có được phản ứng tức thì. Mặt khác, khả năng huy động tài chính của các cơ chế này cũng không cao do tính lỏng lẻo của chúng. Sự hạn chế của của ARF thường được lý giải bởi sự đơn giản của nó (đặc thù của các Diễn đàn). Ban đầu APEC cũng chỉ là Diễn đàn kinh tế đơn thuần. Từ sau 2001, APEC bắt đầu đưa vấn đề khủng bố quốc tế vào chương trình nghị sự. Tuy nhiên, để có những hành động cụ thể hơn trong cuộc chiến chống khủng bố quốc tế, APEC chưa thể đưa lại một quyết định có tính pháp lý cao bởi nó chưa có một cơ quan chuyên trách. Trên hết, tiêu chí ban đầu của APEC là các mục tiêu hợp tác kinh tế chứ không phải an ninh. Nếu APEC đưa ra một quyết định nào về an ninh thì sẽ được triển khai ra sao, tính ràng buộc pháp lý cao đến mức độ nào vẫn sẽ là những câu hỏi chưa có lời giải đáp trong thời gian ngắn tới. Một câu hỏi được đặt ra là liệu có khả năng sát nhập, hoặc chí ít là sự phối hợp chặt chẽ hơn, giữa APEC và ARF? Điều này không phải hoàn toàn không có khả năng xảy ra. Tất nhiên hiện nay đây vẫn là một điều chưa thể do khác biệt, trước hết, về mặt cơ chế. 2. Về tính khó xác định và dễ lan rộng của các nguy cơ Hầu hết các cơ chế hiện tại đều làm việc trên nguyên tắc đồng thuận. Quá trình để tiến tới sự nhất trí cao của các thành viên, vì thế, thường đòi hỏi mất nhiều thời gian. Đặc biệt là đối tượng của các chương trình nghị sự sẽ phải rõ ràng. Trong khi đó, liệu có sự nhất trí cao và nhanh không nếu đó là những vấn đề vừa phức tạp vừa không rõ ràng như phòng chống tội bệnh dịch hay khủng bố quốc tế v.v. Để có thể thành công trong việc ngăn chặn những nguy cơ này , đối với các cơ chế đa phương đòi hỏi phải có tính thể chế hóa cao và tính chuyên trách cao. Liệu các quốc gia trong khu vực có chấp nhận sự can thiệp từ bên ngoài, cho dù đó là những quyết định của một cơ chế mà họ là thành viên.? Câu trả lời đơn giản là 7 không vì chưa đến lúc và vì chưa thành hình các thói quen như vậy. Ý tưởng thành lập các “Cộng đồng” tại có lẽ, trước hết, là nhằm khắc phục hạn chế này. Mặt khác, thành viên của các cơ chế hiện tại là hết sức đa dạng về mọi khía cạnh. Tính đa dạng về lợi ích dĩ nhiên sẽ là một lực cản hết sức lớn đối với các quá trình hợp tác kinh tế, an ninh hay văn hóa. 3. Về sự chồng chéo của các cơ chế Xuất phát từ nhu cầu phát triển, các nước trong khu vực đều cần có một môi trường hòa bình, ổn định. Chính vì thế, họ đều mong muốn sử dụng mọi cơ chế để đáp ứng đòi hỏi trên. Chúng ta đã nói ở trên về việc chống khủng bố quốc tế cũng trở thành vấn đề chiếm vị trí quan trọng trong chương trình nghị sự của APEC (vấn đề này còn được bàn đến ở Tổ chức Thượng Hải 6, ở ASEM, ASEAN + 1, ASEAN + 3). Thực tế cho thấy, các thỏa thuận đạt được về cùng một vấn đề (như chống khủng bố quốc tế) chắc chắn sẽ có sự khác biệt ở mỗi cơ chế. Chính sự phức tạp này sẽ đem đến cho những người thực hiện những phiền toái, thậm chí hiệu quả sẽ không còn như mong muốn nữa. Đặc điểm nổi bật của các cơ chế khu vực hiện nay, theo chúng tôi, là tính chuyên trách (special) nhưng lại phải thực hiện chức năng của một cơ chế tổng hợp (universal). Chính điều này khiến cho tính hiệu quả của chúng không như mong muốn. Tóm lại, tính hiệu quả thấp của các cơ chế hợp tác an ninh đa phương là do sự khác biệt giữa các chủ thể (về mọi mặt) và khả năng pháp lý thấp của chúng chưa đủ sức đối phó với tính phức tạp của những nguy cơ. 4. Một số đề xuất Để nâng cao hiệu quả của những cơ chế hợp tác đa phương của khu vực, chúng tôi xin đưa ra một số gợi ý sau đây: - Đã đến lúc phải nâng cao tính pháp lý ràng buộc các bên. Dĩ nhiên, quá trình thể chế hóa các cơ chế, đặc biệt là những cơ chế hiện tại (trước hết như đối với ARF), cần có được sự đồng thuận của các thành viên, cần phải rất thận trọng để tránh làm tổn thương bất cứ bên liên quan nào, tránh thổi bùng ngọn lửa nghi kỵ, thứ rất sẵn tại khu vực; - Nên chăng có một cơ chế toàn diện hơn. Trong cơ chế này có thể có các bộ phận chuyên trách theo từng vấn đề. Chúng tôi thấy, nếu ý tưởng thành lập Cộng đồng Đông Á trở thành hiện thực thì có thể dựa trên chính Cộng đồng này để phát triển tiếp thành một cơ chế toàn diện với tính pháp lý cao; - Cần luôn coi đây là một khu vực có tính mở khi tiếp cận dưới góc độ an ninh, do vậy việc mở rộng số lượng thành viên tham gia váo các cơ an ninh là điều tất yếu. chúng tôi cho rằng trong thời gian tới cần chú ý đến việc bổ xung các chủ thể phi Nhà nước, đây sẽ là những lực lượng mạnh trong cuộc chiến chống những nguy cơ phi truyền thống. Chú ý: Xin không trích dẫn, vì bài viết vẫn đang trong quá trình chỉnh sửa . 8