Báo cáo phát triển Việt Nam 2005 - Quản lý và điều hành

Báo cáo Phát triển Việt Nam 2005 Quản lý B¸o c¸o chung cña c¸c nhµ tµi trî t¹i Héi nghÞ T− vÊn c¸c nhµ tµi trî cho ViÖt Nam Hµ Néi, 1-2/12/2004 và điều hành Báo cáo Phát triển Việt Nam 2005 Quản lý và Điều hành Báo cáo chung của các nhà tài trợ cho Hội nghị Nhóm Tư vấn các Nhà Tài trợ Việt Nam Hà Nội, ngày 1-2 tháng 12 năm 2004 QUẢN LÝ VÀ ĐIỀU HÀNH ĐỒNG TIỀN TƯƠNG ĐƯƠNG ĐƠN VỊ TIỀN = ĐỒNG Tỷ GIÁ 1US$ = xxx NĂM TÀI CHÍNH CỦA CHÍNH PHỦ VIỆT NAM Từ ngày 1 tháng Giêng đến ngày 31 tháng 12 CÁC TỪ VIẾT TẮT ADB Ngân hàng Phát triển Châu Á AFTA Khu vực Tự do Thương mại ASEAN ASEAN Hiệp hội các quốc gia Đông Nam Á BHXH Bảo hiểm Xã hội BHYT Bảo hiểm Y tế BGD&ĐT Bộ Giáo dục và Đào tạo BGTVT Bộ Giao thông Vận tải BKHĐT Bộ Kế hoạch và Đầu tư BLĐTBXH Bộ Lao động, Thương binh và Xã hội BNN&PTNT Bộ Nông nghiệp và Phát triển Nông thôn BNV Bộ Nội vụ BQLDA Ban Quản lý Dự án BTC Bộ Tài chính BXD Bộ Xây dựng BYT Bộ Y tế CCĐTCC Chương trình Đầu tư Công Cộng CCHCC Cải cách hành chính công CDD Phát triển lấy cộng đồng làm định hướng CIDA Cơ quan Phát triển Quốc tế Canada CPRGS Chiến lược Xoá đói Giảm nghèo và Tăng trưởng Toàn diện CSSKNN Chăm sóc Sức khoẻ Người nghèo DANIDA Chương trình Hỗ trợ Phát triển Quốc tế Đan Mạch DFID Bộ Phát triển Quốc tế Anh DNNN Doanh nghiệp Nhà nước ĐTMSHGĐ Điều tra Mức sống Hộ Gia đình Việt Nam FDI Đầu tư trực tiếp của nước ngoài GCNQSDĐ Giấy chứng nhận Quyền sử dụng đất GDP Tổng Sản phẩm Quốc Nội HĐND Hội đồng Nhân dân ICOR Tỷ lệ vốn trên sản lượng cận biên IMF Quỹ Tiền tệ Quốc tế LERES Trung tâm Nghiên cứu và Dịch vụ Pháp lý MCLTHCB Mức chất lượng trường học cơ bản NGO Tổ chức phi chính phủ NHCSXH Ngân hàng Chính sách xã hội NHNN&PTNT Ngân hàng Nông nghiệp và Phát triển nông thôn NHTG Ngân hàng Thế giới NHTMNN Ngân hàng Thương mại Nhà nước NMDC Bộ Hợp tác Phát triển Hà Lan NORAD Cơ quan Hợp tác Phát triển Na Uy NSCERD Ban Chỉ đạo Đổi mới và Phát triển Doanh nghiệp ODA Viện trợ Phát triển Chính thức PER-IFA Đánh giá Chi tiêu Công – Đánh giá tín dụng lồng ghép Quỹ HTPT Quỹ Hỗ trợ Phát triển QHS Điều tra Định Tính SAV Kiểm toán Việt Nam SDC Cơ quan Hợp tác Phát triển Thuỵ Sĩ SIDA Cơ quan Phát triển Quốc tế Thuỵ Điển TCHQ Tổng cục Hải quan TCTK Tổng Cục Thống kê Thuế GTGT Thuế Giá trị Gia tăng Thuế TNDN Thuế TNDN TTKNQG Trung tâm Khuyến nông Quốc gia UBND Ủy ban Nhân dân UNDP Chương trình Phát triển Liên hợp Quốc Vietcombank Ngân hàng Ngoại thương Việt Nam VKHXHVN Viện Khoa học Xã hội Việt Nam VDG Mục tiêu Phát triển Việt Nam VLĐXH Viện Nghiên cứu Lao động và các Vấn đề Xã hội VQLKTTƯ Viện Quản lý Kinh tế Trung ương CĐBVN Cục Đường bộ Việt Nam XĐGN Xoá đói Giảm nghèo WTO Tổ chức Thương mại Thế Giới LỜI CẢM ƠN Báo cáo này do Ngân hàng Phát triển Châu Á (ADB), Cơ quan Phát triển Quốc tế Canada (CIDA), Cơ quan Hỗ trợ Phát triển Quốc tế Đan Mạch (DANIDA), Bộ Phát triển Quốc tế Anh (DFID), Bộ Hợp tác Phát triển Hà Lan (NMDC), Cơ quan Hợp tác Phát triển Na Uy (NORAD), Cơ quan Phát triển Quốc tế Thuỵ Điển (SIDA), Cơ quan Hợp tác Phát triển Thuỵ Sĩ (SDC), Chương trình Phát triển Liên hợp Quốc (UNDP) và Ngân hàng Thế Giới (NHTG) cùng hợp tác soạn thảo. Các nhà tài trợ đã hỗ trợ chuẩn bị một số tài liệu phân tích chính cho báo cáo này, trong đó Báo cáo Tổng hợp Đánh giá Chi tiêu Công, Mua sắm và Trách nhiệm Tài chính (PER- IFA) và Đánh giá về Xoá đói Giảm nghèo và Chương trình 135. Đánh giá Chi tiêu Công – Đánh giá Tín dụng Lồng ghép do Ngân hàng Thế giới và Bộ Tài chính (BTC) thực hiện với sự tham gia của CIDA, DANIDA, DFID, NMDC, NORAD, SIDA, và SDC; còn Đánh giá về Xoá đói Giảm nghèo và Chương trình 135 do Bộ Lao động Thương binh và Xã hội (BLĐTBXH) và UNDP thực hiện. Các nhà tài trợ tham gia cũng đã cung cấp tài chính hoặc thực hiện một loạt các nghiên cứu khác để cung cấp thông tin đầu vào cho báo cáo này. Các nhà tài trợ đã cung cấp thông tin và hướng dẫn cho toàn bộ quá trình lập báo cáo thông qua Ban Chỉ đạo gồm Ramesh Adhikari (ADB), Dean Frank (CIDA), Anders Jorgensen (DANIDA), Gita Sabharwal (DFID), Frans Makken (NMDC), Ragna Fidjestol (NORAD), James Donovan (SIDA), Walter Meyer (SDC), Jonathan Pincus (UNDP) và Martin Rama (NHTG). Trong quá trình xây dựng báo cáo này còn có sự tham vấn của các nhà nghiên cứu và chuyên môn Việt Nam với tư cách cá nhân. Những thông tin và ý kiến phản hồi của các nhà nghiên cứu và chuyên môn Việt Nam được phối hợp thông qua Ban Đánh giá gồm Cao Viết Sinh (Bộ Kế hoạch và Đầu tư - BKHĐT), Đặng Văn Thanh (Quốc hội), Đinh Duy Hoà (Bộ Nội vụ - BNV), Đỗ Hoài Nam (Viện Khoa học Xã hội Việt Nam - VKHXHVN), Hoàng Ngọc Giao (Trung tâm Nghiên cứu và Dịch vụ Pháp lý, LERES), Nguyễn Lan Hương (Viện Nghiên cứu Lao động và các Vấn đề Xã hội, VLĐXH), Nguyễn Hải Hữu (BLĐTBXH), Nguyễn Phong (Tổng cục Thống kế, TCTK), Nguyễn Thắng (Ban Phân tích Chính sách, VKHXHVN), Phạm Đình Cường (BTC), Phạm Hải (BKHĐT), Phạm Lan Hương (Viện Quản lý Kinh tế Trung ương - VQLKTTƯ) và Trần Xuân Giá (Ban Nghiên cứu của Thủ tướng) Một số cá nhân và nhóm nghiên cứu trong nước chịu trách nhiệm đóng góp những kết quả nghiên cứu quan trọng cho báo cáo. Tâm Triết Tâm (TCTK, Đà Nẵng), Đinh Công Thành (BNV, Hải Phòng), Lê Thị Thanh Loan (TCTK, thành phố Hồ Chí Minh), Dư Phước Tân (Viện Nghiên cứu Kinh tế, TP. HCM) và Đổng Quốc Doanh (Văn phòng Ủy ban Nhân dân thành phố Nam Định) phụ trách công tác điều tra thực địa cho khảo sát về sử dụng thẻ báo cáo. Ann Hudock và Nguyễn Việt Hà (Quỹ Châu Á) phụ trách nghiên cứu về quy trình ngân sách xã. Nguyễn Phúc Tiến (Trung tâm Kế hoạch hóa nông thôn-đô thị và Phát triển khu vực miền Trung , Đà Nẵng), Trần Đức Phương (Viện Nghiên cứu phát triển kinh tế và xã hội Hà Nội) và Dư Phước Tân (Viện Nghiên cứu Kinh tế, TP. HCM) đã tiến hành nghiên cứu về vấn đề tái định cư. Lê Xuân Ba và Trần Kim Chung (VQLKTTƯ) phụ trách việc đánh giá các dự án đầu tư trong nước theo chương trình 135 và các sáng kiến hướng về cộng đồng. Nhóm phụ trách viết báo cáo chính thức do Martin Rama phụ trách và các thành viên là Phillip Brylski, Soren Davidsen, Đinh Việt Tuấn, Đoàn Hồng Quang, Simon David Ellis, Hilmar Thor Hilmarsson, Patrick Honohan, Edward Mountfield, Daniel Riley Musson, Rakesh Nangia, Nguyến Thế Dzung, Nguyễn Thị Thu Lan, Nguyễn Văn Minh, Phạm Thị Mộng Hoa, James QUẢN LÝ VÀ ĐIỀU HÀNH Seward, Vivek Suri, Rob Swinkels, Mai Thị Thanh và Carrie Turk của Ngân hàng Thế giới , và Ramesh Adhikari của ADB. Nhóm viết báo cáo cũng dựa vào rất nhiều tài liệu và nghiên cứu của các chuyên gia trong nước và quốc tế. Các kết quả và kiến nghị của các nghiên cứu này xuyên suốt toàn bộ nội dung báo cáo. Báo cáo này khó có thể nêu lên hết được sự tham gia đóng góp của từng người. Trong mục tài liệu tham khảo của báo cáo có liệt kê các nghiên cứu của các chuyên gia này. Sarah Bales (chuyên gia tư vấn) đã hỗ trợ lập mẫu cho khảo sát về sử dụng thẻ báo cáo, Lương Thị Minh Anh (VQLKTTƯ) giúp tập hợp cơ sở dữ liệu về các dự án đầu tư công, Hoàng Thanh Hương (Trường Đại học Kinh tế Quốc dân) hỗ trợ xử lý dữ liệu, Ngô Thế An (Đại học Nông nghiệp Hà Nội) làm phần bản đồ, và Arlene Whetter (Trung tâm Thông tin Phát triển Việt Nam) hỗ trợ lập danh mục tài liệu tham khảo. Công tác biên tập và in ấn do Hoàng Thanh Hà, Nguyễn Thu Hằng và Trần Thị Ngọc Dung phụ trách. Chỉ đạo chung là Homi Kharas, Klaus Rohland và Helen Sutch của NHTG. Tham gia đọc phản biện là Bert Hofman, David Shand và Lant Pritchett của NHTG. Quỹ Tiền tệ Quốc tế (IMF) đã đóng góp nhiều ý kiến cho báo cáo. Chúng tôi hết sức cảm ơn những ý kiến đóng góp và đề xuất của các đồng nghiệp khác. MỤC LỤC Lời cảm ơn Tóm tắt Tổng quan.............................................................................................................i I. TÀI CHÍNH CÔNG: CHI VÀ THU ……………….................................…........1 1. Quy trình ngân sách................................................................................................3 2. Ngân sách cho các ngành chủ chốt …………………………..............................13 3. Các chương trình mục tiêu………………............................................................25 4. Thuế, thuế quan và phí..........................................................................................34 II. QUẢN LÝ CÔNG: HIỆU QUẢ VÀ THỐNG NHẤT.....................................45 5. Việc làm và thu nhập...........................................................................................47 6. Đầu tư và tái định cư.............................................................................................57 7. Tài sản và nợ.........................................................................................................71 8. Phân cấp và sự tham gia của người dân................................................................82 9. Chống tham nhũng................................................................................................94 III. CÁC CHÍNH SÁCH CÔNG: TẦM NHÌN VÀ ĐỐI TÁC............................107 10. Quy trình lập kế hoạch........................................................................................109 11. Năm năm tiếp theo..............................................................................................118 12. Tăng cường hiệu quả viện trợ.............................................................................128 Tài liệu tham khảo...........................................................................................................139 Phụ lục Thống kê QUẢN LÝ VÀ ĐIỀU HÀNH Khung Khung 1.1: Các cơ chế trao quyền: Sự khác nhau……….......................................................7 Khung 1.2: Cách làm vẫn còn vấn đề: Chương trình Đầu tư Công cộng.................................8 Khung 1.3: Cách làm tốt hơn: CPRGS và Giáo dục cho mọi người…………………….........9 Khung 1.4: Khuôn khổ Chi tiêu Trung hạn.……………. ......................................................10 Khung 2.1: Tỷ lệ học sinh-giáo viên.......................................................................................16 Khung 2.2: Bệnh viện Công và Nghị định 10.........................................................................19 Khung 2.3: Có nên thành lập Quỹ Bảo trì đường bộ?.............................................................22 Khung 2.4: Nghiên cứu Nông nghiệp và Khuyến nông..........................................................23 Khung 3.1: Các chương trình tín dụng có thực sự giúp ích cho người nghèo không?...........33 Khung 4.1: Quan điểm của khu vực tư nhân về chế độ ưu đãi...............................................42 Khung 5.1: Có thể tính toán chính xác được những khác biệt về tiền lương..........................52 Khung 5.2: Cơ chế quản lý nguồn nhân lực và ủy quyền.......................................................56 Khung 6.1: Giao thông nông thôn: Bê tông hay rải sỏi?.........................................................62 Khung 6.2: Các quỹ phát triển hạ tầng đô thị.........................................................................65 Khung 6.3: Mất việc làm và mất đất.......................................................................................67 Khung 7.1: Giải phóng đất lâm nghiệp chưa sử dụng.............................................................72 Khung 7.2: Tiếp cận đất đai để phát triển kinh doanh............................................................73 Khung 7.3: Những phát hiện chính trong các nghiên cứu chẩn đoán về DNNN....................74 Khung 9.1: Bài học từ lịch sử Hoa Kỳ....................................................................................96 Khung 9.2: Vượt qua cả những câu chuyện huyền thoại và các quan điểm...........................97 Khung 9.3: Rủi ro tài chính của các dự án đầu tư địa phương..............................................103 Khung 9.4: Kinh nghiệm của các nước trong khu vực.........................................................106 Khung 10.1: Lập kế hoạch “cũ” và “mới”: sự khác nhau và giống nhau.............................111 Khung 10.2: Các cầu thủ và trọng tài: Vai trò của Tổng cục Thống kê................................112 Khung 10.3: Một cách tiếp cận đánh giá nghèo mới............................................................114 Khung 10.4: Triển khai thực hiện CPRGS: Bài học từ Trà Vinh.........................................115 Khung 10.5: Hành lang Hạ Long..........................................................................................117 Khung 12.1: Phản ứng của các nhà tài trợ đối với vấn đề tham nhũng................................131 Khung 12.2: Quỹ tín thác đa biên.........................................................................................134 Khung 12.3: Kế hoạch hành động hài hòa hóa thủ tục.........................................................135 Bảng Bảng 2.1: Chi cho giáo dục tiểu học, từ nghèo đến giàu…………........................................15 Bảng 2.2: Chi cho y tế công cộng, theo nhóm từ nghèo đến giàu……..................................18 Bảng 3.1: Hiệu quả mục tiêu của Chương trình XĐGN trong năm 2002...............................28 Bảng 4.1: Hiệu quả của thuế TNDN ở một số quốc gia..........................................................38 Bảng 4.2: Hiệu quả của thuế GTGT ở một số quốc gia..........................................................39 Bảng 4.3: Các loại thuế phải trả, theo nhóm từ nghèo đến giàu........……………….............43 Bảng 4.4: Các loại phí và lệ phí đóng góp ở cấp thôn............................................................44 Bảng 5.1: Tiền lương của công chức và những người làm việc trong các lĩnh vực khác......50 Bảng 5.2: Kịch bản cải cách tiền lương đối với ngành giáo dục............................................54 Bảng 6.1: Đầu tư, tăng trưởng và đói nghèo ở các nước........................................................58 Bảng 6.2: Quan điểm của hộ gia đình về tái định cư..............................................................68 Bảng 9.1: Tần suất trả các lệ phí không chính thức ở các dịch vụ khác nhau........................99 Hình Hình 1.1: Chi qua ngân sách……………….............................................................................4 Hình 1.2: Chi ở đâu?.................................................................................................................5 Hình 2.1: Chi tiêu của Chính phủ theo ngành…….................................................................14 Hình 2.2: Thực hiện đầu tư công theo ngành..........................................................................20 Hình 3.1: Chi cho các chương trình mục tiêu…………………….........................................26 Hình 3.2: Chi cho Chương trình XĐGN và chương trình 135 theo tỉnh……….....................29 Hình 4.1: Nguồn thu của Chính phủ………….......................................................................35 Hình 4.2: Nguồn thu từ thuế quan trong năm năm tới............................................................37 Hình 5.1: Ai được trả lương cao hơn......................................................................................51 Hình 6.1: Đầu tư, tăng trưởng và đói nghèo ở các tỉnh...........................................................60 Hình 6.2: Chu trình khép kín của Đà Nẵng.............................................................................69 Hình 7.1: Tiến bộ trong cổ phần hóa: Chậm nhưng chắc.......................................................75 Hình 7.2: Tình hình cho vay lại của Quỹ Hỗ trợ Phát triển....................................................78 Hình 7.3: Nợ của Chính phủ...................................................................................................79 Hình 7.4: Nợ nước ngoài như một bộ phận của xuất khẩu.....................................................81 Hình 8.1: Chuyển giao ròng vào và từ ngân sách trung ương.................................................84 Hình 8.2: Mức độ hài lòng với các dịch vụ.............................................................................87 Hình 8.3: Ngân sách xã, trên giấy tờ và trong thực tế.............................................................90 Hình 8.4: Sự tham gia đem lại những khác biệt gì..................................................................93 Hình 9.1: Sự liêm chính và thu nhập bình quân tính theo đầu người.....................................95 Hình 9.2: Ý kiến dưới góc độ doanh nghiệp.........................................................................101 Hình 12.1: Vốn vay ODA cho Việt Nam..............................................................................129 Hình 12.2: Trả nợ ODA tính theo tỷ trọng xuất khẩu...........................................................130 Hình 12.3: Thực hiện dự án có hoặc không có sự hỗ trợ của nhà tài trợ..............................133 i TÓM TẮT TỔNG QUAN Trong cách thức hoạt động của Chính phủ Việt Nam đang diễn ra những thay đổi căn bản. Hiến pháp năm 2001 đã trao quyền cho Quốc hội được bỏ phiếu tín nhiệm đối với những người giữ các cương vị lãnh đạo do Quốc hội bầu ra, trong đó có cả các bộ trưởng. Luật Ngân sách Nhà nước có hiệu lực vào tháng giêng năm 2004 tiếp tục mở rộng những thẩm quyền này, thông qua việc giao cho Quốc hội trách nhiệm phê duyệt ngân sách, bao gồm cả việc phân bổ ngân sách cho các cấp chính quyền cấp địa phương. Đồng thời, mức độ dân chủ hóa ngày càng tăng. Cho tới nay, gần một phần hai chi tiêu ngân sách là do chính quyền cấp địa phương quyết định. Đặc biệt, chính quyền cấp tỉnh được trao thẩm quyền lớn hơn nhiều trong việc phân bổ nguồn lực dựa trên ưu tiên của tỉnh. Quá trình phân cấp đang diễn tra trong bối cảnh công tác quản lý tài chính công được tăng cường mạnh mẽ. Nhiều cơ chế hạch toán khác nhau trước đây được áp dụng song song nay đang được thống nhất, hệ thống quản lý thông tin được xây dựng, nâng cao triển vọng kiểm soát chi tiêu chặt chẽ hơn và cơ sở dữ liệu chi tiêu công tốt hơn ở các cấp chính quyền khác nhau. Quyết tâm chống tham nhũng thông qua việc tăng cường hệ thống vận hành của Chính phủ cũng là một phần của công cuộc cải cách. Ngoài ra còn một số thành công đáng được ghi nhận trong chương trình cải cách hành chính nhà nước. Đặc biệt, việc áp dụng mô hình một cửa trên toàn quốc cũng sẽ làm cải thiện việc cung cấp dịch vụ hành chính cho các hộ gia đình và doanh nghiệp, giảm cơ hội tham nhũng. Việt Nam xứng đáng được chúc mừng về những thành tựu này, và rộng hơn là về tinh thần quyết tâm xây dựng một bộ máy Chính phủ có hiệu quả phục vụ cho người dân. Nếu thành công, những nỗ lực đang diễn ra sẽ tạo cơ sở nền móng cho một nền kinh tế thị trường hiện đại, được hỗ trợ bởi một khu vực công hiệu quả và có trách nhiệm giải trình cao. Đồng thời, cũng cần phải nhận thấy còn có rất nhiều thách thức quan trọng. Mục tiêu của báo cáo này là nhằm đánh giá những tiến bộ đã đạt được cho đến nay trong việc xây dựng một bộ máy quản trị quốc gia hiện đại, và xác định những lĩnh vực còn cần phải cố gắng. Để đạt mục đích này, bản báo cáo đã tổng hợp nhiều phương diện khác nhau và áp dụng nhiều công cụ phân tích. Bản báo cáo đã đánh giá cặn kẽ những xu hướng chi tiêu và nguồn thu của Chính phủ, vừa ở dưới dạng tổng hợp, vừa xét theo các khu vực và chương trình cụ thể. Bản báo cáo đánh giá qui trình ra quyết định trong các chính sách về việc làm và tiền lương, các dự án đầu tư, các chương trình tái định cư và phân bổ ngân sách. Bản báo cáo cũng đánh giá cơ sở luận chứng cho sự can thiệp của Chính phủ trong những lĩnh vực khác nhau của nền kinh tế, và tác động của những biện pháp can thiệp này đối với những kết quả phát triển chủ yếu, bao gồm vấn đề giảm nghèo. Như vậy, các đánh giá về mặt