Báo cáo Vai trò của hoạt động thẩm định dự thảo văn bản quy phạm pháp luật và giá trị pháp lý của thẩm định dự thảo văn bản quy phạm pháp luật

MỞ BÀI Đại hội Đảng toàn quốc lần thứ VII, VIII, IX, X đã ghi nhận quan điểm về xây dựng nhà nước pháp quyền XHCN do dân vì dân với mục tiêu chiến lược phát triển là đưa đất nước ta đến năm 2020 về cơ bản trở thành một nước công nghiệp, hiện đại. Để thực hiện mục tiêu đó, Đảng đã chỉ rõ phải “đổi mới và hoàn thiện khung pháp lý”, thực hiện phương châm “Nhà nước quản lý xã hội bằng pháp luật. Mọi cơ quan tổ chức, cán bộ, công chức, mọi công dân có nghĩa vụ chấp hành Hiến pháp và pháp luật”, đòi hỏi văn bản pháp luật, trong đó văn bản quy phạm pháp luật (VBQPPL) được ban hành cần đảm bảo không chỉ về số lượng mà còn đảm bảo cả về chất lượng của chúng. Có thể thấy, chất lượng VBQPPL được ban hành phụ thuộc rất nhiều vào việc tuân thủ chặt chẽ quy trình soạn thảo và ban hành VBQPPL, một trong những khâu quan trọng cơ bản đó là hoạt động thẩm định và báo cáo thẩm định dự báo VBQPPL. Chính vì vậy, nhóm chúng em chọn đề tài số 3 “Vai trò của hoạt động thẩm định dự thảo văn bản quy phạm pháp luật và giá trị pháp lý của Báo cáo thẩm định dự thảo văn bản quy phạm pháp luật. Cho ví dụ minh họa.” I. HOẠT ĐỘNG THẨM ĐỊNH DỰ THẢO VBQPPL: Khái niệm: Với cách hiểu thông thường, Từ điển Giáo dục Khoa học Tiếng Việt năm 2006 giải thích “thẩm định” là “xem xét để xác định”. Dưới góc độ pháp lý, theo Tù điển Luật học do Viện khoa học pháp lí Bộ Tư pháp biên soạn thì “thẩm định có nghĩa là việc xem xét, đánh giá và đưa ra kết luận mang tính pháp lí bằng văn bản về một vấn đề nào đó. Hoạt động này do tổ chức và cá nhân có chuyên môn, nghiệp vụ thực hiện…Việc thẩm định có thể tiến hành với nhiều đối tượng khác nhau như: thẩm định dự án, thẩm định báo cáo thẩm định hồ sơ, thẩm định thiết kế, thẩm định đồ án thiết kế quy hoạch..” Còn Quy chế thẩm định dự án, dự thảo VBQPPL ban hành theo Quyết định số 05/2007/QĐ-TTg ngày 10/01/2007 của Thủ tướng Chính Phủ định nghĩa hoạt động dự thảo VBQPPL là hoạt động “xem xét đánh giá về nội dung hình thức của dự án, dự thảo nhằm đame bảo tính hợp hiến, hợp pháp, tính thống nhất, đông bộ của dự án, dự thảo trong hệ thống pháp luật”. Đây có thể coi là cách tiếp cận thể hiện rõ nét nhất bản chất cũng như đặc trưng của hoạt động thẩm định. Đối tượng và chủ thể của hoạt động thẩm định: Đối tượng của hoạt động thẩm định ở trung ương được quy định chi tiết ở Luật Ban hàn văn bản quy phạm pháp luật năm 2008 và một số văn bản có liên quan. Theo đó, chỉ có một số dự thảo sau cần thẩm định: dự thảo Luật, pháp lệnh; Dự thảo Nghị quyết của Quốc hội (Điều 36 Luật ban hành VBQPPL); dự thảo nghị quyết của Chính Phủ ( Khoản 1, Diều 63 Luật ban hành VBQPPL); dự thảo quyết định của Thủ tướng Chính phủ (Khoản 3, Điều 67 Luật ban hành VBQPPL); thông tư của Bộ trượng, thủ trưởng cơ quan ngang bộ, các văn bản liên tịch khác. Cũng theo quy định của pháp luật hiện hành thì chủ thể có quyền tiến hành hoạt động thẩm định ở trung ương gồm: Bộ Tư pháp hoặc Hội đồng thẩm định pháp chế của Bộ, cơ quan ngang Bộ, cơ quan chủ trì soạn thảo (Khoản 6, Điều 36 Nghị định 24/CPquy định chi tiết và hướng dẫn thi hành một số điều của Luật ban hành VBQPPL). Quy trình tiến hành hoạt động thẩm định: Quy trình hoạt động thẩm định dự thảo VBQPPL được quy định tại điều 36 Luật ban hành VBQPPL và được cụ thể hóa tại quy chế thẩm định dự thảo VBQPPL ban hành theo Quyết định số 05/2007/QĐ-TTg của Thủ tướng Chính phủ. Theo đó, hoạt động này bao gồm các bước như sau: Thứ nhất, soạn thảo chuẩn bị hồ sơ và gửi hồ sơ thẩm định. Thứ hai, phân công nghiên cứu thẩm định. Thứ ba, tổ chức nghiên cứu dự thảo hoàn thiện và gửi văn bản thẩm định. II. VAI TRÒ CỦA HOẠT ĐỘNG THẨM ĐỊNH VBQPPL: Trong thời gian qua, đặc biệt là hơn hai thập kỉ của thời kì đổi mới, Việt Nam đã có những bước tiến quan trọng trong hoạt động xâu dựng pháp luật. Hiện nay, các văn bản quy phạm pháp luật có liên quan đến hoạt động xây dựng đã dần dần xác lập được một quy trình tương đối hợp lí, dân chủ và đồng bộ về thủ tục trình tự soạn thảo, ban hành VBQPPL. Vai trò của hoạt động thẩm định đã được ghi nhận và đánh giá dưới nhiều góc độ khác nhau: Thứ nhất, thẩm định dự thảo VBQPPL của cơ quan nhà nước có thẩm quyền nói chung và cơ quan nhà nước ở trung ương nói riêng là một giai đoạn quan trọng, không thể thiếu trong quy trình ban hành VBQPPL. Đây là khâu cuối cùng trước khi cơ quan, người có thẩm quyền chính thức xem xét, ban hành văn bản ( đối với dự thảo nghị định của Chính phủ; quyết định của Thủ tướng Chính phủ; Thông tư của Bộ trưởng, thủ trưởng cơ quan ngang Bộ) hoặc trước khi Chính phủ xem xét thông qua để trình Quốc hội (đối với dự án Luật, Nghị quyết của Quốc hội). Thứ hai, hoạt động thẩm định còn là căn cứ, cơ sở, chuẩn mực đánh giá dự thảo VBQPPL, góp phần đảm bảo tính khả thi của VBPL. Với tư cách là cơ quan tham mưu, là “người gác cổng” các chủ thể có thẩm quyền tiến hành hoạt động thẩm định, có trách nhiệm đưa ra những đánh giá, xem xét rất cơ bản và trung thực giúp cơ quan hữu qua tiếp cận được dự thảo VBQPPL một cách nhanh nhất sâu nhất, có trọng tâm nhất. điều đó thực sự giúp trả lời nhanh chóng, chính xác và thỏa đáng câu hỏi “đồng ý hay không” đối với mọi vấn đề của dự thảo, giúp VBQPPL được thông qua thuận lợi. Mặt khác cùng với việc cung cấp thông tin về dự thảo dưới góc độ vừa toàn diện vừa mang tính chuyên môn thẩm định. Đây còn là cơ sở để giải thích thuyết phục những ý đồ lập pháp, là cơ sở để giải thích luật sau này. Chỉ thông qua công tác thẩm định, cơ quan có thẩm quyền mới đánh giá dược những mặt được và chưa được của các dự thảo VBQPPL và từ đó đảm bảo tính khả thi cũng như đề ra biện pháp thích hợp để nâng cao chất lượng dự thảo. Thứ ba, thẩm định còn có ý nghĩa vô cùng quan trọng đối với cơ quan soạn thảo. Đóng vai trò là hoạt động kiểm định lại kết quả làm việc của cơ quan chủ trì, soạn thảo, thẩm định góp phần không nhỏ trong việc nâng cao trách nhiệm của cơ quan này. Những tham vấn trong báo cáo thẩm định được cơ quan chủ trì soạn thảo tiếp thu kịp thời sửa đổi bổ sung đã mang lại chất lượng cao hơn cho dự thảo cũng như hiệu quả làm việc của cơ quan này. Từ đó, cơ quan chủ trì soạn thảo dần đân hoàn thiện hơn cả về kĩ năng lẫn trách nhiệm trong quả trình soạn thảo VBQPPL. Thứ tư, thẩm định còn là cơ chế đảm bảo, nâng cao sự phối hợp và giám sát lẫn nhau của các cơ quan có thẩm quyền trong hoạt động ban hành văn bản quy phạm pháp luật- một khía cạnh của hoạt động quản lý nhà nước. Thẩm quyền thẩm định được giao cho những chủ thể nhất định nhưng hoạt động này đòi hỏi sự phối hợp nhịp nhàng và ăn khớp của hầu hết các chủ thể thâm gia vào quá trình xây dựng và ban hành văn bản quy phạm pháp luật. Các bước từ chuẩn bị dự án, lập dự thảo đến trình dự án Luật đều ảnh hưởng đến khâu thẩm định và ngược lại kết quả thẩm định cũng có tác động không nhỏ đến các giai đoạn trên. Có thể đánh giá một cách chung nhất, các cơ quan có thể ban hành văn bản quy phạm pháp luật nhanh chóng, thuận lợi là nhờ một quy trình thẩm định tương đối hợp lí và khoa học. Nếu thẩm định không chuẩn xác và được tiến hành không đảm bảo yêu cầu về mặt chuyên môn sẽ mangđến cho chủ thể có thẩm quyền khác trong hoạt động soạn thảo những bức xúc, mâu thuẫn, ảnh hưởng đến chất lượng các văn bản quy phạm pháp luật được ban hành. Ở góc độ khác, khi có sự tham gia cảu Hôi đồng thẩm định các chủ thể có thẩm quyền trong soạn thảo văn bản còn nâng cao được ý thức trách nhiệm của mình, từ đó hoàn thành tốt và ngày càng hoàn thiện hơn nữa công việc được giao. Ngày 16/12/2009, đoàn đại biểu Quốc hội thành phố Hà Nội rút ngẫu nhiên ba hồ sơ do Sở Tư pháp thẩm định thì thấy cả ba hồ sơ đều không có biên bản tổng hợp ý kiến, giải trình của các đơn vị liên quan góp ý vào dự thảo quyết định, Sở Tư pháp chỉ làm nghĩa vụ thẩm định về hình thức văn bản, trong khi nội dung còn sơ sài. Ông Nguyễn Tiến Dũng, Phó Trưởng đoàn đại biểu Quốc hội thành phố yêu cầu Sở Tư pháp phải nghiêm túc tiến hành đúng quy trình, cách thức thẩm định làm tốt vai trò tham mưu trong quá trình xây dựng và ban hành quyết định chỉ thị của Ủy ban nhân dân.(() ) Nhận thức được tầm quan trọng của hoạt động thẩm định dự thảo văn bản quy phạm pháp luật, Thủ tướng Chính Phủ đã ban hành Quyết định số 05/2007/QĐ-TTg ngày 10 tháng 01 năm 2007 kèm theo là Quy chế thẩm định dự án, dự thảo văn bản quy phạm pháp luật. Tiếp đó, Ủy ban nhân dân các tỉnh, thành phố (như: Nghệ An, Bình Định, Quảng Ninh…) cũng ban hành các Quyết định Ban hành Quy chế thẩm định dự thảo văn bản quy phạm pháp luật trên địa bàn tỉnh nhằm cụ thể triển khai công tác thẩm định dự thảo VBQPPL. Việc triển khai đã đạt được nhiều kết quả đáng mừng. Thực hiện Quyết định số 3492/2006/QĐ-UBND ngày 09/11/2006 của UBND tỉnh về việc ban hành Quy chế soạn thảo, thẩm định, trình dự thảo văn bản quy phạm pháp luật của HDND, UBND tỉnh, trong 6 tháng đầu năm 2010, Sở Tư pháp đã tiến hành thẩm định 42 dự thảo văn bản quy phạm pháp luật do các Sở, Ban, Ngành đề nghị thẩm định, đạt 100% văn bản QPPL của tỉnh đều được thẩm định theo quy định của luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật của HĐND, UBND. Trong đó có 01 Chỉ thị, 07 Nghị quyết và 34 quyết định, tăng 14 văn bản so với cùng kỳ 6 tháng đầu năm 2009. Cũng trong thời gian này, thực hiện giai đoạn III Đề án 30 của UBND tỉnh, Sở Tư pháp đã thẩm định 08 dự thảo quyết định sửa đổi các quyết định có nội dung quy định về thủ tục hành chính nằm trong danh mục các văn bản cần kiến nghị đơn giản hóa thủ tục hành chính thuộc thẩm quyền giải quyết của UBND tỉnh. III. GIÁ TRỊ PHÁP LÝ CỦA BÁO CÁO THẨM ĐỊNH DỰ THẢO VBQPPL: Giá trị pháp lý của một văn bản chính là tính hiệu lực của văn bản đó đối với đối tượng tiếp nhận. Báo cáo thảm định dự thảo VBQPPL là văn bản ghi lại kết quả làm việc của hội đồng thẩm định sau khi thẩm định dự thảo văn bản quy phạm pháp luật, tức là ghi nhận lại ý kiến đánh giá của họ đối với dự thảo văn bản quy phạm pháp luật làm cơ sở cho cấp trên xem xét dự thảo, cân nhắc việc thông qua hay không thông qua dự thảo. Nội dung của Báo cáo sẽ xem dự thảo đó đã có chất lượng hay chưa? điểm nào được? điểm nào chưa được? đã phù hợp với mục đích ban hành loại văn bản đó chưa? Vì vậy, về giá trị pháp lý của báo cáo thẩm định sẽ có 2 khía cạnh: Thứ nhất, nó bắt buộc phải có trong hồ sơ dự thảo VBQPPL để trình cấp có thẩm quyền xem xét. Việc pháp luật quy định cần phải có báo cáo thẩm định trong hồ sơ dự án luật, dự án pháp lệnh trình Quốc hội, Ủy ban thường vụ Quốc hội (Khoản 4 Điều 36 Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật 2008). Đồng thời yêu cầu cơ quan chủ trì soạn thảo phải có trách nhiệm nghiên cứu nghiêm túc, tiếp thu ý kiến thẩm định để chỉnh lý hoàn thiện dự thảo Luật, pháp lệnh, nghị quyết trình Chính phủ, đã khẳng định vai trò, giá trị pháp lý của Báo cáo thẩm định là một trong những cơ sở bắt buộc, quan trọng cho việc ban hành VBQPPL. Thứ hai, nội dung của báo cáo phải gồm 2 phần: phần nhận định đánh giá về chất lượng dự thảo, sự phù hợp của dự thảo với thực tế, yêu cầu thực tế đặt ra và mục đích ban hành văn bản Phần kết luận nêu ý kiến đề xuất thông quan, không thông qua, cần cân nhắc, cần sửa chữa chỗ nào chưa phù hợp để cơ quan soạn thảo tiếp thu ý kiến, cơ quan có thẩm quyền thông qua dự thảo có cơ sở để xem xét, quyết định việc thông qua hay không thông qua dự thảo. Tức nội dung của nó là ý kiến tư vấn về toàn bộ dự thảo cho cho cơ quan có thẩm quyền thông qua dự thảo để cơ quan này xem xét dự thảo một cách toàn diện trước khi quyết định cuối cùng. Ý kiến tư vấn chứ không phải ý kiến chỉ đạo nên nội dụng của nó mang tính chất khuyến nghị, đề nghị chứ không mang tính chất bắt buộc. Báo cáo thẩm định dự thảo VBQPPL là một dạng của văn bản hành chính. Về nguyên tắc, ý kiến thẩm định mang tính chất tư vấn. Thông qua báo cáo thẩm định, cơ quan chủ trì soạn thảo, xem xét và tiếp thu và chỉnh lý theo ý kiến thẩm định, đặc biệt là vấn đề tính hợp hiến, hợp pháp, tính thống nhất và kĩ thuật soạn thảo văn bản. Nên báo cáo thẩm định dự thảo VBQPPL không có giá trị bắt buộc người tiếp nhận nó phải thi hành, nó chỉ đơn thuần chứa đựng thông tin mà chủ thể thẩm định xem xét sự phù hợp của quy định nêu trong dự thảo với quy định khác của pháp luật và thực tiễn, tức là nó báo cáo kết quả công việc mà chủ thể thẩm định đã làm, có đề xuất trong đó là có thông qua dự thảo hay không, những điểm nào dự thảo hoàn chỉnh, điểm nào chưa hoàn chỉnh. Đây sẽ là cơ sở quan trọng để chủ thể có thẩm quyền xem xét thông qua hoặc không thông qua dự thảo; chứ không phải nó là văn bản chỉ đạo chủ thể có thẩm quyền bắt buộc phải thông qua dự thảo hay không thông qua dự thảo. Ngoài ra, báo cáo thẩm định dự thảo VBQPPL cũng khẳng định vai trò, trách nhiệm của cơ quan thẩm định theo hướng cơ quan này phải chịu trách nhiệm về nội dung thẩm định. Với một báo cáo cụ thể: Báo cáo thẩm định Dự án Luật Khoáng sản (sửa đổi), nhóm em xin làm rõ tính pháp lý của Báo cáo thẩm định dự thảo VBQPPL.\ Báo cáo thẩm định Dự án Luật Khoáng sản sửa đổi do hội đồng thẩm định bao gồm những thành viên có chuyên môn, kiến thức pháp lý, môi trường thực hiện việc thẩm định. Nội dung của Báo cáo là sự đánh giá về: sự cần thiết ban hành Luật; đối tượng, phạm vi điều chỉnh của dự án Luật; sự phù hợp của nội dung dự án Luật với đường lối, chủ trương, chính sách của Đảng; tính hợp hiến, hợp pháp, tính thống nhất, đồng bộ của dự án Luật trong hệ thống pháp luật; tính tương thích của dự án Luật với điều ước quốc tế mà Cộng hòa xã hội chú nghĩa Việt Nam là thành viên; tính khả thi của dự án Luật; ngôn ngữ, kỹ thuật soạn thảo. Ngoài ra còn có một số điểm còn nhiều ý kiến khác nhau như: về phân cấp thẩm quyền cấp giấy phép hoạt động khoáng sản, về thẩm quyền lập quy hoạch thăm dò, khai thác, chế biến và sử dụng khoáng sản, về thẩm quyền cấp giấy phép khai thác, chế biến khoáng sản. Báo cáo thẩm định sẽ là cơ sở để chủ thể có thẩm quyền xem xét thông qua hoặc không thông qua dự thảo; có tính chất tham khảo cho cơ quan chủ trì soan thảo . Vì thế báo cáo thẩm định Dự án Luật Khoáng sản sửa đổi của Hội đồng thẩm định sẽ được gửi cho cơ quan chủ trì soạn thảo văn bản nghiên cứu, tiếp thu; không phải là văn bản chỉ đạo chủ thể có thẩm quyền bắt buộc phải thông qua. Ở đây, Báo cáo Dự án Luật Khoáng sản sửa đổi đã được Bộ Tài nguyên môi trường nghiên cứu, tiếp thu; thể hiện trong Báo cáogiải trình tiếp thu ý kiến của Hội đồng thẩm định của Bộ Tư pháp về Dự án Luật Khoáng sản (sửa đổi). Trong Báo cáo này, Bộ đã nêu lên ý kiến riêng, thể hiện sự tiếp thu cũng như giải trình những điểm chưa đồng thuận với Hội đồng thẩm định. Như vậy, Báo cáo thẩm định dự thảo Luật Khoáng sản tạo tiền đề, cơ sở để cơ quan có thẩm quyền có cái nhìn toàn diện nhất, xem xét lại những nội dung quan trọng trước khi Luật được thông qua và đi vào cuộc sống. KẾT LUẬN Có thể nói, trong công cuộc đổi mới và tiến trình hội nhập kinh tế quốc tế của đất nước ta hiện nay, vai trò của pháp luật ngày càng quan trọng. Pháp luật đang thực sự trở thành một trong những công cụ chủ yếu và hiệu quả để Nhà nước quản lý kinh tế, xã hội- một yếu tố đảm bảo cho sự phát triển kinh tế, xã hội một cách bền vững. Chính vì vậy, hoạt động thẩm định dự thảo VBQPPL ngày càng trở nên cấp thiết, giá trị pháp lý của Báo cáo thẩm định dự thảo VBQPPL đạt kết quả.