Các mô hình giám sát hệ thống tài chính: Kinh nghiệm thế giới và khuyến nghị cho Việt Nam

TRƢỜNG ĐẠI HỌC KINH TẾ KHOA TÀI CHÍNH NGÂN HÀNG NIÊN LUẬN CÁC MÔ HÌNH GIÁM SÁT HỆ THỐNG TÀI CHÍNH: KINH NGHIỆM THẾ GIỚI VÀ KHUYẾN NGHỊ CHO VIỆT NAM GIẢNG VIÊN HƢỚNG DẪN: TS. NGUYỄN THẾ HÙNG SINH VIÊN THỰC HIỆN: TRẦN LÊ ANH THƢ LỚP: QH2011E – TCNH CLC NGÀNH: TÀI CHÍNH – NGÂN HÀNG HỆ: CHÍNH QUY Hà Nội – Tháng 8 Năm 2014 1 MỤC LỤC Trang DANH MỤC CÁC HÌNH VẼ .......................................................................................3 MỞ ĐẦU .........................................................................................................................4 Tính cấp thiết của đề tài .................................................................................................. 4 Mục tiêu nghiên cứu ........................................................................................................ 4 Đối tƣợng, phạm vi và phƣơng pháp nghiên cứu ............................................................ 5 Cấu trúc niên luận ........................................................................................................... 5 CHƢƠNG 1. CƠ SỞ LÝ LUẬN VÀ KINH NGHIỆM GIÁM SÁT TÀI CHÍNH TẠI MỘT SỐ QUỐC GIA TRÊN THẾ GIỚI ........................................................................ 6 1.1. Tổng quan về giám sát tài chính ........................................................................ 6 1.1.1. Mục đích ..................................................................................................... 6 1.1.2. Đối tƣợng .................................................................................................... 7 1.1.3. Phạm vi và nội dung ................................................................................... 8 1.2. Các mô hình giám sát tài chính trên thế giới ..................................................... 8 1.2.1. Mô hình giám sát theo thể chế và trƣờng hợp của Trung Quốc ................. 9 1.2.2. Mô hình giám sát theo chức năng và trƣờng hợp của Italy ...................... 12 1.2.3. Mô hình giám sát hợp nhất và trƣờng hợp của Vƣơng quốc Anh ............ 15 1.2.4. Mô hình giám sát lƣỡng đỉnh và trƣờng hợp của Úc ................................ 19 1.2.5. Mô hình ngoại lệ và trƣờng hợp của Mỹ .................................................. 22 CHƢƠNG 2. THỰC HIỆN MÔ HÌNH GIÁM SÁT TÀI CHÍNH HỢP NHẤT TẠI VIỆT NAM ................................................................................................................... 24 2 2.1. Thực trạng hệ thống giám sát tài chính ở Việt Nam ....................................... 24 2.2. Một số đề xuất đối với việc áp dụng mô hình giám sát tài chính hợp nhất ở Việt Nam ................................................................................................................ 35 2.2.1. Sự cần thiết ................................................................................................ 35 2.2.2. Những thách thức ...................................................................................... 36 2.2.3. Yêu cầu đối với giám sát tài chính hợp nhất và khuôn khổ pháp lý ......... 37 KẾT LUẬN ...................................................................................................................42 TÀI LIỆU THAM KHẢO ...........................................................................................43 3 DANH MỤC CÁC HÌNH VẼ STT Số hiệu hình vẽ Tên hình vẽ Trang 1 Hình 1.1 Cấu trúc mô hình giám sát theo thể chế 9 2 Hình 1.2 Mô hình giám sát tài chính của Trung Quốc 11 3 Hình 1.3 Cấu trúc mô hình giám sát theo chức năng 13 4 Hình 1.4 Mô hình giám sát tài chính của Italy 14 5 Hình 1.5 Cấu trúc mô hình giám sát hợp nhất 16 6 Hình 1.6 Mô hình giám sát tài chính của Vƣơng quốc Anh 17 7 Hình 1.7 Cấu trúc mô hình giám sát lƣỡng đỉnh 20 8 Hình 1.8 Mô hình giám sát tài chính của Úc 21 9 Hình 2.1 Mô hình giám sát tài chính ở Việt Nam 24 10 Hình 2.2 Bộ máy tổ chức của Cơ quan thanh tra, giám sát ngân hàng 26 11 Hình 2.3 Bộ máy giám sát thị trƣờng chứng khoán 27 12 Hình 2.4 Cơ cấu tổ chức và bộ máy giám sát của Cục quản lý và giám sát bảo hiểm 28 4 MỞ ĐẦU Tính cấp thiết của đề tài Một trong những nguyên nhân của cuộc khủng hoảng tài chính toàn cầu 2008-2009 đã đƣợc nhiều nghiên cứu phân tích là những bất cập của hoạt động giám sát tài chính. Giám sát tài chính của nhiều quốc gia đã không theo kịp, không giám sát và giảm thiểu đƣợc các rủi ro của khu vực tài chính trên bình diện từng quốc gia riêng biệt cũng nhƣ những rủi ro mang tính lan tỏa do toàn cầu hóa mang lại. Trong bối cảnh nhƣ hiện nay, một trong những ƣu tiên hàng đầu của các quốc gia, trong đó có Việt Nam là phải thƣờng xuyên đánh giá và nắm bắt đƣợc thực trạng của khu vực tài chính để có những can thiệp kịp thời và hiệu quả, giảm thiểu rủi ro và tối đa hóa lợi ích. Trong một số trƣờng hợp nếu cần thiết có thể phải có những thay đổi, điều chỉnh về cơ chế, mô hình thanh tra, giám sát tài chính để quản lý, giám sát một cách hiệu quả và phù hợp hơn. Những tồn tại lớn trong hệ thống tài chính Việt Nam hiện nay nhƣ nợ xấu trong lĩnh vực ngân hàng, rủi ro chéo trong các lĩnh vực ngân hàng, chứng khoán, bảo hiểm, v..v không chỉ tác động xấu đến hệ thống tài chính mà còn có tác động tiêu cực đến ổn định kinh tế vĩ mô và phát triển kinh tế đất nƣớc. Lúc này, một nghiên cứu tổng thể nhằm đánh giá thực trạng của thị trƣờng tài chính và giám sát tài chính ở Việt Nam, phát hiện những tồn tại, bất cập của hệ thống thanh tra giám sát tài chính và khuôn khổ pháp lý để có giải pháp xử lý phù hợp là hết sức cần thiết. Qua phân tích, đối chiếu thực tiễn Việt nam với kinh nghiệm và thông lệ quốc tế, niên luận làm rõ nhu cầu cấp thiết cần thực hiện giám sát tài chính hợp nhất tại Việt Nam và đề xuất một số giải pháp. Mục tiêu nghiên cứu Bài viết nhằm phân tích, đánh giá thực trạng thị trƣờng tài chính Việt Nam; thực trạng giám sát tài chính và khuôn khổ pháp lý về giám sát tài chính ở Việt Nam. Từ đó phân 5 tích những hạn chế, bất cập trong hoạt động và cơ cấu tổ chức giám sát tài chính đồng thời phân tích những kinh nghiệm và thông lệ quốc tế để đề xuất một số giải pháp trong đó chứng minh, làm rõ tính ƣu việt của mô hình giám sát tài chính hợp nhất so với mô hình giám sát phân tán (trong bối cảnh cụ thể của Việt Nam) và nhu cầu thực hiện giám sát tài chính hợp nhất tại Việt Nam, đồng thời đề xuất các giải pháp, lộ trình thực hiện. Đối tƣợng, phạm vi và phƣơng pháp nghiên cứu Đối tƣợng của đề tài là khuôn khổ pháp lý hiện tại của Việt Nam về giám sát tài chính Thực trạng hoạt động giám sát tài chính và khuôn khổ pháp lý trong giai đoạn 2011- 2012 của Việt Nam và hệ thống giám sát tài chính của một số quốc gia trên thế giới. Do mục tiêu và định hƣớng bài niên luận mang tính thực tiễn cao, phƣơng pháp tiếp cận của nghiên cứu xuất phát từ bối cảnh của Việt Nam là chính, kể cả phần nghiên cứu kinh nghiệm quốc tế cũng phục vụ chủ yếu cho việc so sánh, đối chiếu với thực tiễn của Việt Nam. Với mục tiêu và phạm vi nghiên cứu nhƣ trên, bài viết áp dụng các phƣơng pháp nghiên cứu cụ thể là: phƣơng pháp nghiên cứu tài liệu, phƣơng pháp nghiên cứu so sánh, phƣơng pháp nghiên cứu các trƣờng hợp điển hình. Cấu trúc niên luận Ngoài phần mở đầu, kết luận và danh mục tham khảo, đề tài có bố cục gồm 2 chƣơng: Chƣơng 1. Cơ sở lý luận 1.1. Tổng quan về giám sát tài chính 1.2. Các mô hình giám sát tài chính trên thế giới Chƣơng 2. Thực hiện mô hình giám sát tài chính hợp nhất tại Việt Nam 2.1. Thực trạng áp dụng mô hình giám sát tài chính ở Việt Nam 2.2. Một số đề xuất đối với việc áp dụng mô hình giám sát tài chính hợp nhất ở Việt Nam 6 NỘI DUNG CHƢƠNG 1. CƠ SỞ LÝ LUẬN VÀ KINH NGHIỆM GIÁM SÁT TÀI CHÍNH TẠI MỘT SỐ QUỐC GIA TRÊN THẾ GIỚI 1.1. Tổng quan về giám sát tài chính Cho đến nay, trên thế giới chƣa có một mô hình giám sát tài chính nào đƣợc coi là mô hình phổ biến nhất và hoàn chỉnh nhất. Tùy thuộc vào điều kiện, hoàn cảnh cụ thể (nhƣ chính trị, lịch sử, văn hóa, địa lý) và đặc biệt là mức độ phát triển của thị trƣờng tài chính phù hợp. tuy có sự khác nhau về mô hình giám sát tài chính, các quốc gia vẫn đều có sự thống nhất cơ bản về mục đích, đối tƣợng, phạm vi và nội dung của giám sát tài chính. 1.1.1. Mục đích Giám sát tài chính nhằm các mục đích sau: - Đảm bảo sự ổn định và phát triển của khu vực tài chính: Bằng việc đảm bảo các định chế tài chính tuân thủ các chuẩn mực an toàn do các chủ thể giám sát đặt ra, giám sát tài chính giúp cho hệ thống các định chế tài chính có đủ sức chống đỡ các cú sốc bên ngoài. Điều này cũng có nghĩa là đảm bảo các định chế tham gia thị trƣờng và cạnh tranh bình đẳng, đồng thời loại bỏ những định chế không đủ điều kiện tham gia thị trƣờng. - Đảm bảo thị trƣờng tài chính vận hành hiệu quả: Giám sát tài chính đặt ra yêu cầu là sự cạnh tranh lành mạnh giữa các chủ thể tham gia thị trƣờng tài chính. Yêu cầu này đƣợc đảm bảo thông qua việc giám sát yêu cầu minh bạch thông tin và tạo cơ chế khai thác và công bố thông tin, giám sát tiêu chí gia nhập thị trƣờng, hạn chế tình trạng độc quyền và sự chi phối của các chủ thể điều tiết có nguy cơ làm suy giảm mức độ cạnh tranh. Từ đó hiệu quả của thị trƣờng tang lên nhờ 7 việc cải thiện khả năng tiếp cận và định giá các dịch vụ tài chính, hạn chế các hoạt động làm tổn thƣơng đến thị trƣờng tài chính, phân bổ hợp lý nguồn lực đối với các tổ chức trên thị trƣờng. - Bảo vệ ngƣời tiêu dùng sử dụng sản phẩm dịch vụ tài chính: Các quy định quản lý đối với khu vực tài chính đƣợc thiết lập thông qua các quy định về đảm bảo an toàn trong hoạt động của các định chế tài chính cũng nhƣ các quy định về đạo đức kinh doanh để bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp của ngƣời tiêu dùng trên thị trƣờng tài chính (ngƣời gửi tiền ngân hang, các nhà đầu tƣ nhỏ lẻ trên thị trƣờng chứng khoán, những ngƣời tham gia bảo hiểm). Bảo vệ ngƣời tiêu dùng là điều chỉnh những sự không hoàn hảo của thị tƣờng (tình trạng thông tin bất cân xứng, xử lý các hành vi gian lận,v.v) và do đó cho phép ngƣời tiêu dùng có thể tiếp cận với các dịch vụ, sản phẩm tài chính với mức giá tƣơng xứng với chất lƣợng dịch vụ, sản phẩm và đƣợc xử lý có tranh chấp, khiếu kiện một cách công bằng. 1.1.2. Đối tượng Đối tƣợng của giám sát tài chính bao gồm: - Các định chế tài chính đóng vai trò là các trung gian tài chính thực hiện việc kết nối các nhu cầu giao dịch các công cụ tài chính trên thị trƣờng: ngân hàng, công ty bảo hiểm (với vai trò trung gian đầu tƣ), công ty chứng khoán (với vai trò tổ chức môi giới và hƣởng hoa hồng). - Thị trƣờng tài chính – nơi thực hiện việc phát hành và mua bán các công cụ tài chính thông qua đó vốn đƣợc di chuyển từ nơi dƣ thừa đến nơi thiếu hụt hoặc di chuyển đến những nơi vốn đƣợc sử dụng hiệu quả nhất bằng cơ chế giá và quan hệ cung cầu. - Hạ tầng cơ sở tài chính – hệ thống pháp luật tài chính (bao gồm cả cơ chế phá sản, quyền chủ nợ,v..v), mạng lƣới an toàn tài chính (safety net), các hệ thống thanh 8 toán bù trừ và hỗ trợ các giao dịch tài chính; tính minh bạch và quản trị, cơ sở hạ tầng thông tin,v..v 1.1.3. Phạm vi và nội dung - Giám sát thận trọng hoạt động kinh doanh của các định chế tài chính, đặc biệt là của các ngân hang thƣơng mại,các công ty bảo hiểm nhân thọ vì nếu xảy ra sự đổ vỡ của các định chế tài chính loại này có thể gây ra hiệu ứng lan truyền và tạo ra sự bất ổn cho cả khu vực tài chính. - Giám sát các hành vi giao dịch trên thị trƣờng tài chính (đặc biệt là các giao dịch của các công ty chứng khoán) nhằm tránh những rủi ro đạo đức và các hành vi gian lận trên thị trƣờng tài chính gây thiệt hại cho ngƣời tiêu dùng. - Giám sát diễn biến về giá cả, khối lƣợng giao dịch và các công cụ tài chính lƣu hành trên thị trƣờng tài chính nhằm đảm bảo sự vận hành hiệu quả của thị trƣờng tài chính, góp phần vào việc thúc đẩy tăng trƣởng kinh tế. - Giám sát hạ tầng cơ sở tài chính nhƣ hệ thống pháp lý về hoạt động tài chính, hệ thống hỗ trợ thanh khoản, hệ thống bảo hiểm tiền gửi. 1.2. Các mô hình giám sát tài chính trên thế giới Mô hình giám sát tài chính là cấu trúc của hệ thống giám sát tài chính đối với khu vực tài chính. Cấu trúc này phụ thuộc vào trình độ phát triển của nền kinh tế, của khu vực tài chính và thói quen, tập quán của ngƣời tiêu dùng trong khu vực tài chính của mỗi quốc gia. Theo nghiên cứu, hiện nay trên thế giới phổ biến 4 mô hình: (i) Mô hình giám sát theo thể chế (giám sát phân tán theo chuyên ngành) (ii) Mô hình giám sát theo chức năng (iii) Mô hình giám sát lƣỡng đỉnh (iv) Mô hình giám sát hợp nhất 9 1.2.1. Mô hình giám sát theo thể chế và trường hợp của Trung Quốc Khái niệm và cấu trúc mô hình Mô hình giám sát theo thể chế là mô hình giám sát dựa trên cách tiếp cận truyền thống, theo đó tình trạng pháp lý của tổ chức tài chính sẽ quyết định cơ quan quản lý nào có nhiệm vụ giám sát hoạt động của nó. Trong mô hình này, cấu trúc giám sát đƣợc phân chia theo từng mảng thị trƣờng với các cơ quan giám sát tƣơng ứng, mỗi cơ quan thực hiện công tác giám sát trên một lĩnh vực, bao gồm ngân hàng, chứng khoán và bảo hiểm. Mô hình này còn đƣợc gọi là mô hình “ba đỉnh” (three pillars). Việc giám sát đƣợc tiến hành trên tất cả các mặt: ổn định hệ thống, giám sát thận trọng, nguyên tắc kinh doanh và bảo vệ khách hàng. Hình 1.1 Cấu trúc mô hình giám sát theo thể chế Cơ chế vận hành và phối hợp Cơ chế vận hành của mô hình giám sát theo thể chế khá đa dạng, tùy vào đặc điểm cấu trúc thị trƣờng tài chính từng quốc gia cũng nhƣ các vấn đề lịch sử, văn hóa, và chính trị. Tuy nhiên điểm chung nhất là trong mô hình giám sát này tồn tại ba cơ quan riêng biệt giám sát ba mảng thị trƣờng. Tùy đặc điểm của từng nhà nƣớc mà các cơ quan này 10 sẽ trực thuộc các cấp thẩm quyền khác nhau. Các cơ quan tiến hành giám sát thông qua quá trình lựa chọn đầu vào (cấp phép và đăng ký kinh doanh), kiểm tra giám sát định kỳ hoạt động kinh doanh và cả sự rời khỏi thị trƣờng. Tính nhất quán trong hoạt động và sự phối hợp, chia sẻ thông tin trong quá trình giám sát và hạn chế rủi ro hệ thống đƣợc quy định cụ thể và đảm bảo bằng các văn bản pháp luật. Một số hình thức phối hợp giữa các chủ thể giám sát: - Thành lập nhóm giúp việc chuyên trách toàn thị trƣờng tài chính của ngƣời đứng đầu đất nƣớc. - Giữa các cơ quan ký kết các biên bản ghi nhớ song phƣơng về chia sẻ thông tin và phối hợp hành động theo nguyên tắc tự nguyện giữa các cơ quan giám sát với nhau. - Thiết lập Ủy ban ổn định tài chính với vai trò là một chủ thể điều tiết hoạt động phối hợp giữa các thành viên là các cơ quan giám sát khác nhau. Có hai ủy ban hợp tác cấp cao cũng đƣợc thành lập nhằm nâng cao việc phối hợp giữa các cơ quan giám sát này. - Áp dụng cơ cấu nhân sự chéo, theo đó, mỗi cơ quan giám sát sẽ cử đại diện của mình tham gia ban điều hành của các cơ quan giám sát còn lại. Trƣờng hợp của Trung Quốc Năm 2003, Trung Quốc xây dựng hệ thống giám sát tài chính độc lập, bao gồm ba cơ quan giám sát là Ủy ban Chứng khoán, Ủy ban Giám sát bảo hiểm và Ủy ban Giám sát ngân hàng. Ba cơ quan này trực thuộc Hội đồng nhà nƣớc Trung Hoa. 11 Hình 1.2 Mô hình giám sát tài chính của Trung Quốc Ƣu nhƣợc điểm của mô hình Ƣu điểm: - Các cơ quan giám sát đƣợc chuyên môn hóa do đó có thể nắm bắt rõ nhất các đặc điểm hoạt động của đối tƣợng giám sát. - Việc giám sát đƣợc thực hiện thƣờng xuyên hơn bởi hoạt động giám sát gắn liền với việc tổ chức hoạt động kinh doanh, từng nghiệp vụ của các định chế. - Cơ sở hạ tầng, cơ sở dữ liệu, khung pháp lý phục vụ hoạt động giám sát đƣợc tổ chức và quản lý nhất quán trong phạm vi chuyên ngành. Nhƣợc điểm: - Hoạt động giám sát bị giảm tính hiệu quả do thiếu khách quan minh bạch bởi cơ quan giám sát chuyên ngành vừa thực hiện chức năng quản lý hoạt động kinh doanh vừa giám sát an toàn chuyên ngành. 12 - Quốc gia áp dụng hệ thống giám sát tài chính thể chế sẽ phải đối mặt với rủi ro rất cao khi thị trƣờng ngày càng có nhiều định chế tài chính phức tạp đƣợc thành lập và sự ra đời của nhiều sản phẩm và công cụ tài chính mới. - Khả năng giám sát của hệ thống có thể bị hạn chế từ việc giữ bí mật thông tin kiểm tra và sử dụng nội bộ của các cơ quan. - Không tận dụng đƣợc hiệu quả theo quy mô trong việc giám sát thị trƣờng do thiếu cách thức tiếp cận thống nhất đối với việc đƣa ra các mức chuẩn, ủy quyền, giám sát, hiệu lực,v..v - Việc giám sát trùng lặp các hoạt động giống hoặc tƣơng tự nhau giữa các cơ quan giám sát hoặc bỏ trống các lĩnh vực giám sát làm tăng chi phí nguồn lực hoặc rủi ro. 1.2.2. Mô hình giám sát theo chức năng và trường hợp của Italy Khái niệm và cấu trúc mô hình Mô hình giám sát theo chức năng là mô hình giám sát mà việc giám sát đƣợc thực hiện căn cứ vào hoạt động kinh doanh mà không quan tâm đến hình thức pháp lý của các thực thể. Trong mô hình giám sát theo chức năng, một tổ chức cung cấp dịch vụ trên càng nhiều lĩnh vực sẽ chịu sự giám sát của càng nhiều cơ quan. Mỗi cơ quan giám sát này chịu trách nhiệm với sự phù hợp và an toàn của các chủ thể và cả hoạt động kinh doanh của thực thể đó. Mỗi khu vực ngân hàng, chứng khoán, bảo hiểm có ít nhất một cơ quan giám sát. Các cơ quan này độc lập và chủ động trong việc giám sát và đảm bảo an toàn trong lĩnh vực hoạt động mà họ chịu trách nhiệm giám sát. Các cơ quan này có mối liên hệ hợp tác và chịu sự chỉ đạo chung của các cơ quan tƣ vấn quốc gia. 13 Hình 1.3 Cấu trúc mô hình giám sát theo chức năng Cơ chế vận hành và phối hợp Trong mô hình này có sự phân định rõ ràng trách nhiệm trong việc giám sát của các cơ quan tham gia đối với các khu vực ngân hàng, chứng khoán, bảo hiểm. Việc giám sát tài chính đƣợc phân công cho các cơ quan khác nhau nên có sự phối hợp chặt chẽ giữa các cơ quan này. Ngoài ra có một cơ quan riêng biệt có nhiệm vụ nâng cao việc chia sẻ thông tin và phối hợp giữa các cơ quan chịu trách nhiệm giám sát các hoạt động thuộc từng lĩnh vực. Cơ quan này là “Hội đồng các cơ quan giám sát tài chính” ở Pháp và “Ủy ban ổn định tài chính” ở Italy. Các cơ quan giám sát có toàn quyền trong việc thực thi giám sát lĩnh vực của mình chịu trách nhiệm, từ việc cấp phép đến xử lý vi phạm. Trƣờng hợp của Italy Hệ thống giám sát tài chính của Italy là sự kết hợp của hai cách tiếp cận: theo chức năng (ngân hàng, chứng khoán, bảo hiểm) và theo thể chế. Đây là kết quả của sự sắp xếp lại hệ thống tài chính vào những năm 1930 sau cuộc Đại suy thoái và các cuộc cải tổ những năm 1980, 1990 do sự đổi mới trong lĩnh vực và việc gia nhập EU của Italy. Hệ thống giám sát tài chính của Italy là kết hợp mô hình theo chức năng và theo thể chế, bao gồm các cơ quan giám sát: 14 - Bộ kinh tế và tài chính (MEF): chịu trách nhiệm chung về việc cung cấp hƣớng dẫn chính sách kinh tế nói chung. - Ngân hàng Trung ƣơng Italy: chịu trách nhiệm quản lý, giám sát đối với các trung gian nhằm đảm bảo sự ổn định và hiệu quả chung của hệ thống tài chính. - Ủy ban Công ty và giao dịch chứng khoán (CONSOB): chịu trách nhiệm giám sát thị trƣờng chứng khoán và dịch vụ đầu tƣ. - Cơ quan quản lý bảo hiểm (ISVAP): đảm bảo việc giám sát thận trọng và đúng đắn đối với các thực thể bảo hiểm và tái bảo hiểm thông qua vieeccj đƣaa ra các quy định và giám sát hoạt động của các thực thể này. - Cơ quan quản lý quỹ hƣu trí (COVIP): chịu trách nhiệm giám sát quỹ hƣu trí và đảm bảo sự minh bạch. Hình 1.4 Mô hình giám sát tài chính của Italy 15 Ƣu nhƣợc điểm của mô hình Ƣu điểm: - Các khe hở giám sát có thể đƣợc loại trừ do tránh đƣợc tình trạng nhiều cơ quan giám sát thực hiện vai trò của mình theo những hƣớng khác nhau thậm chí mâu thuẫn. - Cho phép xác định và giám sát một cách đầy đủ các tổ chức chỉ cung cấp một số