Đề tài Hoạt động xây dựng văn bản quy phạm pháp luật của cơ quan quyền lực nhà nước

LỜI MỞ ĐẦU Xây dựng pháp luật là một trong những mặt hoạt động cơ bản, đặc thù của nhà nước. Việc ban hành các văn bản quy phạm pháp luật, phản ánh đúng những nhu cầu khách quan của xã hội cần được điều chỉnh bằng pháp luật là vấn đề có ý nghĩa quyết định đối với chất lượng và hiệu quả của quản lý nhà nước. Trong chiến lược phát triển kinh tế - xã hội 2001- 2010 Đảng Cộng sản Việt Nam cũng đã chỉ rõ: “Đổi mới và hoàn thiện khung pháp lý, tháo gỡ mọi trở ngại về cơ chế, chính sách và thủ tục hành chính để phát huy tối đa mọi nguồn lực, tạo sức bật mới cho sản xuất, kinh doanh của mọi thành phần kinh tế với các hình thức sở hữu khác nhau.” Thực hiện chủ trương của Đảng, những năm qua, với vị trí, vai trò là cơ quan quyền lực nhà nước và đại diện cho ý chí, nguyện vọng của nhân dân hoạt động xây dựng văn bản quy phạm pháp luật của Quốc hội và Hội đồng nhân dân các cấp ngày càng được quan tâm, đạt tốc độ phát triển nhanh chóng, đáp ứng nhu cầu xây dựng Nhà nước pháp quyền XHCN Việt Nam của dân, do dân, vì dân. Đặc biệt, với sự ra đời của Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 1996( sửa đổi, bổ sung năm 2002) và Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân và Uỷ Ban nhân dân năm 2004, hoạt động xây dựng văn bản quy phạm pháp luật của cơ quan quyền lực nhà nước nhìn chung đã đạt được nhiều thành tựu quan trọng, không ngừng nâng cao cả về số lượng và chất lượng hệ thống văn bản ban hành. Tuy nhiên, so với đòi hỏi của tình hình hiện nay nhất là trong bối cảnh của nước ta đang thực hiện quá trình công nghiệp hoá, hiện đại hoá, hội nhập kinh tế quốc tế, hoạt động xây dựng văn bản quy phạm pháp luật của cơ quan quyền lực nhà nước vẫn còn bộc lộ nhiều hạn chế và bất cập. Một số quan hệ xã hội quan trọng chưa được điều chỉnh, trình tự, thủ tục trong quy trình xây dựng văn bản quy phạm pháp luật chưa được thực hiện nghiêm túc, nhiÒu v¨n b¶n quy ph¹m ph¸p luËn ban hµnh kh«ng cã tÝnh kh¶ thi, hoÆc m©u thuÉn, chồng chéo về nội dung phải sửa đổi, bổ sung liên tục…. Xuất phát từ thực trạng đó, việc nghiên cứu các vấn đề lý luận và thực tiễn về hoạt động xây dựng văn bản quy phạm pháp luật của cơ quan quyền lực nhà nước có ý nghĩa rất quan trọng và cần thiết. Vì vậy, em đã mạnh dạn chọn đề tài: “Hoạt động xây dựng văn bản quy phạm pháp luật của cơ quan quyền lực nhà nước” làm đề tài khoá luận của mình với mong muốn đóng góp một cách tiếp cận về văn bản quy phạm pháp luật và góp phần nhỏ bé của mình vào việc nâng cao hiệu quả hoạt động xây dựng và ban hành văn bản quy phạm pháp luật. Song, trong phạm vi của một đề tài khoá luận tốt nghiệp cử nhân, em không có tham vọng làm được gì quá lớn so với yêu cầu, mà chỉ dừng lại xem xét, tìm hiểu khái niệm văn bản quy phạm pháp luật, đánh giá thực trạng của hoạt động xây dựng văn bản quy phạm pháp luật của cơ quan quyền lực ở trung ương và địa phương từ đấy đề xuất những giải pháp cho việc hoàn thiện hoạt động này. Với mục tiêu đó, ngoài phần mở đầu và kết luận, luận văn được trình bày gồm 3 chương: Chương I: Một số vấn đề lý luận cơ bản về văn bản quy phạm pháp luật. Chương II: Hoạt động xây dựng văn bản quy phạm pháp luật của cơ quan quyền lực Nhà nước. Chương III: Một số giải pháp nhằm nâng cao chất lượng xây dựng văn bản quy phạm pháp luật của cơ quan quyền lực Nhà nước. Đây là một đề tài rộng và khó, người viết mới chỉ là sinh viên với lượng kiến thức còn thiếu, kinh nghiệm thực tế chưa nhiều nên mặc dù đã có sự chỉ bảo nhiệt tình, tận tâm của Cô giáo hướng dẫn, luận văn cũng không thể giải quyết được trọn vẹn những yêu cầu đặt ra. Kính mong được sự chỉ bảo, đóng góp ý kiến của các Thầy, Cô giáo và các bạn. Em xin chân thành cảm ơn ! CHƯƠNG I MỘT SỐ VẤN ĐỀ LÝ LUẬN CƠ BẢN VỀ VĂN BẢN QUY PHẠM PHÁP LUẬT 1. Khái niệm 1.1. Khái niệm văn bản pháp luật Nhà nước và pháp luật là hai hiện tượng xã hội rất đa dạng và phức tạp, ra đời, tồn tại và phát triển trong những điều kiện kinh tế - xã hội nhất định. Hai hiện tượng này có mối liên hệ mật thiết với nhau, Nhà nước không thể tồn tại thiếu pháp luật; ngược lại pháp luật chỉ hình thành, phát triển và phát huy hiệu lực bằng con đường Nhà nước. Với chức năng, nhiệm vụ của mình, Nhà nước phải tác động tới các quan hệ xã hội nhằm đạt mục tiêu quản lý được đặt ra trong từng thời kỳ. Sự tác động đó là nhu cầu tất yếu của Nhà nước và được tiến hành bởi nhiều chủ thể, nhiều cách thức, nhiều hoạt động khác nhau, trong đó có hoạt động ban hành văn bản pháp luật, phương tiện chủ yếu và quan trọng nhất để quản lý Nhà nước. Chất lượng của văn bản ảnh hưởng trực tiếp đến hiệu quả hoạt động của bộ máy nhà nước, đến sự vận động phát triển của xã hội bởi vì các quyết định pháp luật, các văn bản pháp luật chính là bản thân pháp luật. Do có vai trò quan trọng như vậy nên cần làm sáng tỏ về mặt lý luận khái niệm văn bản pháp luật làm cơ sở cho việc xác định nôi dung, hình thức, thủ tục ban hành, xử lý và những vấn đề khác của hoạt động xây dựng văn bản pháp luật trong thực tiễn. Lý luận chung về Nhà nước, pháp luật và khoa học pháp lý chuyên ngành cũng như thực tiễn lập pháp ở Việt Nam đã nghiên cứu vấn đề này từ lâu nhưng đến bây giờ vẫn còn nhiều điều chưa thống nhất và thoả đáng. Hiện nay đang tồn tại một số cách hiểu khác nhau về thuật ngữ văn bản pháp luật, điển hình là hai quan điểm: thứ nhất coi đó là tên gọi khác của văn bản quy phạm pháp luật, thứ hai xác định là tên gọi chung của văn bản quy phạm pháp luật và văn bản áp dụng pháp luật. Trong quan điểm thứ nhất, có thể thấy ở các sách báo pháp lý thường đồng nghĩa hai khái niệm này với nhau. Tuy nhiên, một số điểm bất hợp lý đã bộc lộ rõ, trước hết là do thiếu từ “quy phạm” nên thuật ngữ “văn bản pháp luật” không thể hiện được bản chất của những văn bản có nội dung là các quy tắc xử sự chung ( khuôn mẫu hành vi) đồng thời tạo ra cách hiểu chưa hợp lý về mối quan hệ giữa văn bản pháp luật với văn bản áp dụng pháp luật; cho rằng hai loại này thuộc hai nhóm khác biệt nhau, từ đó dẫn tới việc nghiên cứu một số vấn đề có liên quan tới mỗi loại văn bản đó một cách riêng rẽ trong khi xét từ góc độ khoa học thì đó là những vấn đề chung của cả hai loại văn bản này như vấn đề về hiệu lực, hiệu quả…đều do chủ thể có thẩm quyền ban hành, nội dung văn bản có giá trị bắt buộc thi hành đối với đối tượng có liên quan và được đảm bảo bằng Nhà nước. Kể từ khi Luật Ban hành văn bản quy pháp luật ra đời năm 1996 đến nay thì cách hiểu thứ nhất ít được sử dụng bởi lẽ do được định nghĩa trong luật này nên văn bản quy phạm pháp luật đã trở thành một thuật ngữ pháp lý, được sử dụng thống nhất trong nghiên cứu và hoạt động thực tiễn ban hành văn bản. Bên cạnh đó, nếu xét về cấu trúc ngôn ngữ thì thuật ngữ văn bản quy phạm pháp luật rườm rà hơn nhưng nhà làm luật lại sử dụng mà không sử dụng thuật ngữ văn bản pháp luật là do khả năng biểu đạt chính xác hơn nghĩa cần mô tả của cụm từ này. Vì thế cách hiểu thứ hai là quan điểm phổ biến ở nhiều cơ sở nghiên cứu, giảng dạy về luật, được các cơ quan nhà nước sử dụng và được thể hiện trong các quy định của pháp luật, có ý nghĩa nhất định cho việc nghiên cứu kỹ thuật xây dựng văn bản, giải quyết được những vấn đề lý luận cơ bản và có giá trị thiết thực hợn. Như vậy, văn bản pháp luật là một khái niệm chung dùng để chỉ văn bản quy phạm pháp luật và văn bản áp dụng pháp luật, có đặc điểm riêng, khác với văn bản hành chính thông dụng là có nội dung chứa đựng ý chí Nhà nước và được các chủ thể quản lý ban hành để áp đặt với đối tượng quản lý. Có thể nói, cả văn bản quy phạm pháp luật và văn bản áp dụng pháp luật đều đóng vai trò quan trọng, không thể thiếu trong quản lý Nhà nước. Đặc biệt ngày nay khi xã hội ngày càng phát triển, các mối quan hệ xã hội ngày càng phức tạp thì văn bản quy phạm pháp luật trở thành một công cụ quản lý hữu hiệu, một phương tiện điều chỉnh được sử dụng thường xuyên nhằm duy trì trật tự xã hội tạo điều kiện cho xã hội ổn định và phát triển. Cho nên, cần phải xem xét khái niệm văn bản quy phạm pháp luật dưới góc độ khoa học. 1.2. Định nghĩa văn bản quy phạm pháp luật Trong lịch sử đã có ba hình thức được các giai cấp thống trị sử dụng để nâng ý chí của giai cấp mình thành pháp luật là tập quán pháp, tiền lệ pháp và văn bản quy phạm pháp luật. Trong đó văn bản quy phạm pháp luật được coi là hình thức pháp luật tiến bộ nhất, cơ bản nhất của pháp luật xã hội chủ nghĩa vì nó có những ưu thế mà tập quán pháp và tiền lệ pháp không có nhờ tính chất đặc biệt của quy phạm pháp luật, phù hợp với bản chất của kiểu pháp luật xã hội chủ nghĩa. Tuy nhiên, trước khi Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật ra đời năm 1996. pháp luật điều chỉnh hoạt động ban hành văn bản quy phạm pháp luật của nước ta mặc dù được chú trọng nhưng vẫn còn ở mức độ khiêm tốn; trong hệ thống pháp luật khái niệm văn bản quy phạm pháp luật chưa hề được định nghĩa mà chỉ quy định về tên gọi và vai trò của văn bản quy phạm pháp luật do mỗi cơ quan nhà nước ban hành. Mặt khác, chưa có sự phân biệt rõ ràng văn bản quy phạm pháp luật với các loại văn bản mang tính chất pháp lý khác. Trong Hiến pháp, các luật về Tổ chức bộ máy nhà nước và các văn bản dưới luật mới đề cập một cách chung chung mà không xác định cụ thể văn bản nào là văn bản quy phạm pháp luật. Có chăng, khái niệm văn bản quy phạm pháp luật chỉ được định nghĩa trong sách báo pháp lý nhưng rất tiếc lại không thống nhất với nhau Xem:tạp chí Nhà nước và pháp luật số 11/1998 . Ngày 12/11/1996, với việc Quốc hội nước cộng hoà xã hội chủ nghĩa Việt Nam khoá IX, kỳ họp thứ 10 thông qua Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật lần đầu tiên khái niệm văn bản quy phạm pháp luật được ghi nhận và định nghĩa chính thức trong hình thức văn bản pháp luật có hiệu lực pháp lý cao. Điều này có ý nghĩa quan trọng, đánh dấu bước tiến bộ đáng kể trong thực tiễn lập pháp ở Việt Nam. Ngày 16/12/2002, Quốc hội khóa XI thông qua Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật. Tại điều 1 Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật đã được sửa đổi, bổ sung định nghĩa: “ văn bản quy phạm pháp luật là văn bản do cơ quan nhà nước có thẩm quyền ban hành theo thủ tục, trình tự luật định, trong đó có quy tắc xử sự chung, được Nhà nước đảm bảo thực hiện nhằm điều chỉnh các quan hệ xã hội theo định hướng xã hội chủ nghĩa”. Năm 2004, Quốc hội khoá XI tiếp tục thông qua Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân và Uỷ ban nhân dân (UBND), đưa ra định nghĩa cụ thể về văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân, Uỷ ban nhân dân. Như vậy, chỉ trong một thời gian ngắn các đạo luật điều chỉnh hoạt động ban hành văn bản quy phạm pháp luật đã được ra đời và định nghĩa về văn bản quy phạm pháp luật cũng được thảo luận, nghiên cứu và hoàn thiện hơn, trở thành cơ sở pháp lý cho hoạt động ban hành văn bản quy phạm pháp luật trong thời kỳ đổi mới ở nước ta. Trong phạm vi đề tài của khoá luận, chúng ta không xem xét văn bản quy phạm pháp luật một cách khái quát, chung chung mà đi sâu tìm hiểu những vấn đề lien qua đến văn bản quy phạm pháp luật của nhóm cơ quan quyền lực nhà nước, bao gồm văn bản của Quốc hội (QH), Uỷ ban Thường vụ Quốc hội (UBTVQH) và Hội đồng nhân dân (HĐND) các cấp. 2. Đặc điểm văn bản quy phạm pháp luật của cơ quan quyền lực nhà nước Trong lịch sử phát triển của nhân loại, vấn đề tổ chức và thực hiện quyền lực nhà nước ở mỗi quốc gia có sự khác nhau nhất định. Quyền lực nhà nước có thể chủ yếu tập trung trong tay một cá nhân hoặc một cơ quan, hay được phân công cho nhiều cơ quan khác nhau thực hiện. Ở nước ta, theo quy định của Hiến pháp và các đạo luật về tổ chức bộ máy nhà nước thì tất cả quyền lực nhà nước đều thuộc về nhân dân, mà nền tảng là liên minh giai cấp công nhân với gia cấp nông dân và đội ngũ trí thức. Điều 6 Hiến pháp 1992 quy định “nhân dân sử dụng quyền lực nhà nước thông qua QH và HĐND là những cơ quan đại diện cho ý chí và nguyện vọng của nhân dân, do nhân dân bầu ra và chịu trách nhiệm trước nhân dân”. Xuất phát từ việc các cơ quan đại diện hình thành do kết quả bầu cử trực tiếp, thể hiện ý chí của nhân dân, vì vậy chúng nhân danh quyền lực nhân dân và mang tính chất là hệ thống cơ quan quyền lực. Một trong những hoạt động cơ bản của cơ quan quyền lực là xây dựng pháp luật tức là hoạt động ban hành văn bản quy phạm pháp luật, hoạt động này có ý nghĩa quyết định đối với chất lượng cũng như hiệu quả của quản lý Nhà nước. Đóng vai trò quan trọng tạo nên “xương sống” của hệ thống pháp luật, văn bản quy phạm pháp luật của cơ quan quyền lực nhà nước mang những đặc điểm cơ bản sau: Thứ nhất, văn bản quy phạm pháp luật do chủ thể có thẩm quyền ban hành.Không phải mọi cơ quan nhà nước hoặc mọi cá nhân đều có thẩm quyền ban hành văn bản quy phạm pháp luật. Tại điều 1 Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2002 đã quy định rõ,những cơ quan nhà nước có thẩm quyền ban hành văn bản quy phạm pháp luật bao gồm: QH, UBTVQH, Chủ tịch nước, Hội đồng thẩm phán toà án nhân dân tối cao, Chính phủ, HĐND các cấp, UBND các cấp; có sự phối hợp giữa những cơ quan nhà nước, giữa cơ quan nhà nước có thẩm quyền với cơ quan trung ương của tổ chức chính trị- xã hội để ban hành văn bản quy phạm pháp luật liên tịch. Những cá nhân có thẩm quyền ban hành văn bản quy phạm pháp luật là Thủ tướng chính phủ, chánh án Toà án nhân dân tối cao, viện trưởng Viện kiểm sát nhân dân tối cao, bộ trưởng, thủ trưởng cơ quan ngang bộ. Vì vậy, dấu hiệu đầu tiên để khẳng định một văn bản quy phạm pháp luật của cơ quan quyền lực nhà nước là văn bản đó phải được ban hành bởi QH và HĐND các cấp. Thứ hai, văn bản quy phạm pháp luật của cơ quan quyền lực nhà nước được ban hành theo thủ tục, trình tự luật định. Xuất phát từ tầm quan trọng của văn bản quy phạm pháp luật do cơ quan quyền lực nhà nước ban hành đối với hoạt động quản lý nhà nước, từ yêu cầu đảm bảo sự chặt chẽ, thống nhất trong hoạt động xây dựng văn bản quy phạm pháp luật, trình tự, thủ tục ban hành văn bản quy phạm pháp luật luôn đóng vai trò hết sức quan trọng. Cho nên, Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật 2002, Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật của HĐND và UBND 2004 đã quy định trình tự, thủ tục ban hành văn bản quy phạm pháp luật của hệ thống cơ quan quyền lực từ trung ương đến địa phương khá đầy đủ và hợp lý. Theo đó, một văn bản quy phạm pháp luật của QH hay HĐND được ban hành qua các bước: lập chương trình, soạn thảo, lấy ý kiến góp ý cho dự thảo văn bản, thẩm tra, thẩm định, đến thông qua, ký, công bố tất cả đều phải tuân thủ đúng quy định của luật ( mục 2 đến mục 9 chương III của Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật và chương III Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật của HĐND và UBND). Việc tuân thủ những quy định về trình tự, thủ tục trong hoạt động ban hành văn bản quy phạm pháp luật của cơ quan quyền lực Nhà nước là điều kiện để đảm bảo nguyên tắc pháp chế XHCN, nguyên tắc cơ bản trong quá trình xây dựng Nhà nước pháp quyền Việt Nam của nhân dân, do nhân dân, vì nhân dân. Thứ ba, văn bản quy phạm pháp luật của cơ quan quyền lực Nhà nước chứa đựng các quy định xử sự chung (quy phạm pháp luật). Các quy tắc xử sự chính là những khuôn mẫu, chuẩn mực mà mọi cơ quan, tổ chức, cá nhân phải tuân theo khi tham gia các quan hệ xã hôi được quy tắc đó điều chỉnh. Về mặt hình thức,quy phạm pháp luật chứa đựng trong các văn bản quy phạm pháp luật. Trong mối quan hệ này, quy phạm pháp luật là nội dung còn văn bản quy phạm pháp luật là hình thức. Đây là đặc điểm quan trọng nhất của văn bản quy phạm pháp luật. Do chứa đựng và thể hịên ý chí cuả nhà nước với nội dung là các quy tắc xử sự cho nên văn bản quy phạm pháp luật của cơ quan quyền lực luôn luôn có giá trị bắt buộc chung và được đảm bảo thực hiện bằng Nhà nước với nhiều biện pháp như tuyên truyền, giáo dục, tổ chức, hành chính, kinh tế và đặc biệt là biện pháp cưỡng chế. Thứ tư, văn bản quy phạm pháp luật của cơ quan quyền lực Nhà nước có đối tượng áp dụng chung, được áp dụng nhiều lần trong thực tiễn. Với nội dung là các quy phạm pháp luật, văn bản quy phạm pháp luật của cơ quan quyền lực tác động lên nhiều đối tượng, đó là một nhóm chủ thể lớn có chung một hoặc một số yếu tố nào đó như: quốc tịch, địa bàn cư trú… hoặc là mọi chủ thể nằm trong điều kiện, hoàn cảnh mà quy phạm pháp luật quy định. Mặt khác, văn bản quy phạm pháp luật được dùng để điều chỉnh các quan hệ xã hội có tính phổ biến, nên quy tắc xử sự chung mà các đối tượng tác động của pháp luật phải tuân theo khi rơi vào tình huống dự liệu, tình huống đó có tính lặp đi lặp lại trên thực tế nên các quy phạm được sử dụng nhiều lần. Nói cách khác, văn bản quy phạm pháp luật của cơ quan quyền lực nhà nước được sử dụng nhiều lần, nó khác với văn bản áp dụng pháp luật chỉ được thực hiện duy nhất một lần trên thực tế đối với một hoặc một số đối tượng cụ thể. 3. Thẩm quyền ban hành văn bản quy phạm pháp luật của cơ quan quyền lực nhà nước Thẩm quyền ban hành văn bản quy phạm pháp luật của cơ quan nhà nước nói chung và cơ quan quyền lực nhà nước nói riêng luôn luôn được các nhà làm luật quan tâm.Lâu nay, vấn đề này đã được quy định tại Hiến pháp, một số đạo Luật về tổ chức bộ máy nhà nước và Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật. Thẩm quyền ban hành văn bản thông thường được hiểu bao gồm thẩm quyền về hình thức(gắn với chủ thể ban hành văn bản) và thẩm quyền về nội dung: nội dung các quy định trong văn bản( gắn với thẩm quyền quản lý của chủ thể ban hành văn bản). Thẩm quyền ban hành văn bản quy phạm pháp luật của QH và HĐND được xem xét dưới hai góc độ đó trên cơ sở có sự phân định cụ thể về thẩm quyền giữa cơ quan quyền lực nhà nước trung ương (TW) và cơ quan quyền lực nhà nước ở địa phương. 3.1. Thẩm quyền về hình thức Thẩm quyền về hình thức trong hoạt động ban hành văn bản quy phạm pháp luật là thẩm quyền của các chủ thể trong việc ban hành các văn bản do pháp luật quy định. Khi ban hành văn bản chủ thể đó phải sử dụng đúng loại văn bản mình được ban hành. Nếu sai phạm thì không được xem là văn bản quy phạm pháp luật và sẽ bị cơ quan có thẩm quyền xử lý. Theo quy định của pháp luật hiện hành, QH là cơ quan đại biểu cao nhất của nhân dân, cơ quan quyền lực nhà nước cao nhất của Nước cộng hoà XHCN Việt Nam, chiếm vị trí đặc biệt quan trọng trong bộ máy nhà nước. Vì vậy, chỉ có QH mới có quyền ban hành các văn bản pháp luật có hiệu lực pháp lý cao nhất, điều chỉnh các quan hệ xã hội cơ bản của xã hội ta, được quy định tại điều 84, 88, 147 Hiến pháp 1992, điều 2 Luật Tổ chức Quốc Hội 2001 và quy định cụ thể tại điều 13 Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật 2002: “QH là cơ quan duy nhất có quyền lập hiến và lập pháp. QH làm Hiến pháp và sửa đổi Hiến pháp. Căn cứ vào Hiến pháp, QH ban hành Luật, nghị quyết.” Là cơ quan thường trực của QH, thẩm quyền ban hành văn bản của UBTVQH được pháp luật quy định: căn cứ vào Hiến pháp, luật, nghị quyết của QH, UBTVQH ban hành pháp lệnh, nghị quyết. Cùng với QH, HĐND các cấp hợp thành hệ thống cơ quan quyền lực nhà nước, thay mặt nhân dân sử dụng quyền lực nhà nước và là gốc của chính quyền nhân dân. Để thực hiện chức năng, nhiệm vụ mang tính chất “đại diện cho ý chí, nguyện vọng và quyền làm chủ của nhân dân”, HĐND các cấp được ban hành văn bản quy phạm pháp luật dưới hình thức Nghị quyết (theo quy định tại điều 120 Hiến pháp 1992, điều 10 Luật tổ chức HĐND và UBND 2003, điều 1 Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật củ HĐND và UBND 2004). 3.2. Thẩm quyền về nội dung Xác định thẩm quyền về nội dung là vấn đề rất quan trọng vì nếu không sẽ dẫn đến tình trạng các văn bản quy phạm pháp luật được ban hành chồng chéo, mâu thuẫn nhau, không phù hợp với thực tế hoặc không đúng nội dung, tinh thần pháp luật hay bỏ sót các lĩnh vực cần sự quản lý của nhà nước. Để tránh tình trạng đó, các quy định của pháp luật hiện hành điều chỉnh hoạt động ban hành văn bản quy phạm pháp luật đã phân định rõ hơn thẩm quyền ban hành văn bản giữa cơ quan quyền lực nhà nước TW với cơ quan quyền lực nhà nước địa phương cũng như các cơ quan khác trong bộ máy nhà nước. Đồng thời tránh được sự trùng lặp với các quy định về chức năng, nhiệm vụ, quyền h