Đề tài Nghiên cứu chính sách tại Thái nguyên và Quảng bình nhằm vận động chính sách áp dụng quản lý cộng đồng

TRUNG TÂM HỖ TRỢ PHÁT TRIỂN VÌ PHỤ NỮ VÀ TRẺ EM (DWC) DỰ ÁN THÚC ĐẨY QUẢN LÝ CỘNG ĐỒNG TẠI VIỆT NAM NGHIÊN CỨU CHÍNH SÁCH TẠI THÁI NGUYÊN VÀ QUẢNG BÌNH NHẰM VẬN ĐỘNG CHÍNH SÁCH ÁP DỤNG QUẢN LÝ CỘNG ĐỒNG Hà Nội, 8-2014 i MỤC LỤC TÓM TẮT BÁO CÁO ..................................................................................................................................................................II 1. GIỚI THIỆU ............................................................................................................................................................................ 1 2. TỔNG QUAN VỀ ĐỊA BÀN NGHIÊN CỨU .................................................................................................................... 1 3. MỤC TIÊU VÀ PHƯƠNG PHÁP NGHIÊN CỨU, CÁC TIẾN TRÌNH ..................................................................... 2 4. CÁC PHÁT HIỆN ................................................................................................................................................................... 3 4.1 CHÍNH SÁCH CủA NHÀ NƯớC Về PHÂN CấP QUảN LÝ ......................................................................................................... 3 4.2 THựC TRạNG THựC HIệN CHÍNH SÁCH Về PHÂN CấP QUảN LÝ ......................................................................................... 4 4.2.1 Thực hiện phân cấp quản lý tại Quảng Bình ................................................................................................... 4 4.2.2 Thực hiện phân cấp quản lý tại Thái Nguyên ................................................................................................. 5 4.3 KHả NĂNG ÁP DụNG QLCĐ TRONG CÁC CHƯƠNG TRÌNH PHÁT TRIểN KINH Tế XÃ HộI............................................... 6 4.4 CÁC THUậN LợI KHI ÁP DụNG QUảN LÝ CộNG ĐồNG ........................................................................................................... 7 4.5 CÁC KHÓ KHĂN KHI ÁP DụNG QUảN LÝ CộNG ĐồNG .......................................................................................................... 8 5. KếT LUậN VÀ KHUYếN NGHị .......................................................................................................................................... 9 PHỤ LỤC .................................................................................................................................................................................... 12 CÁC PHỤ LỤC Phụ lục 1. Danh mục văn bản của nhà nước về chương trình xây dựng nông thôn mới ......................... 12 Phụ lục 2. Danh mục văn bản các tỉnh, huyện ........................................................................................................... 12 Phụ lục 3. Danh sách người dân và cán bộ tham gia thảo luận nhóm và phỏng vấn ................................. 13 Phụ lục 4. Danh mục tài liệu tham khảo ....................................................................................................................... 17 Phụ lục 5. Bộ câu hỏi nghiên cứu .................................................................................................................................... 17 ii Tóm tắt báo cáo Báo cáo này trình bày kết quả nghiên cứu về việc thực hiện chính sách liên quan đến phân cấp quản lý trong thực hiện chương trình xây dựng nông thôn mới và các dự án phát triển kinh tế xã hội qui mô nhỏ tại 6 huyện của hai tỉnh Thái Nguyên và Quảng Bình, nhằm đánh giá khả năng áp dụng và vận động chính sách áp dụng quản lý cộng đồng đối với địa bàn này. Đợt nghiên cứu do 2 tư vấn kết hợp với 2 thành viên của Sở Ngoại vụ hai tỉnh Thái Nguyên và Quảng Bình thực hiện tại thực địa trong tháng 8.2014 (chưa kể thời gian nghiên cứu tài liệu) với sự hỗ trợ hậu cần và thu thập thông tin của một cán bộ của DWC. Nghiên cứu sử dụng thảo luận nhóm chuyên đề (với nhóm cán bộ huyện và xã) và phỏng vấn cá nhân (lãnh đạo 5 huyện) để thu thập thông tin. Các văn bản của Chính phủ và các Bộ ngành quy định về Chương trình xây dựng Nông thôn mới và phân cấp quản lý khi thực hiện chương trình này cũng được rà soát và trình bày một cách hệ thống. Nghiên cứu được thực hiện tại địa bàn 6 huyện của 2 tỉnh, và các kết quả thu được cho thấy có những thuận lợi căn bản để áp dụng quản lý cộng đồng tại địa bàn. Các thuận lợi này có nền tảng là chính sách của Nhà nước được hướng dẫn thực hiện từ cấp trung ương đến các bộ ngành; từ tỉnh đến huyện và xã, cùng với việc “người dân tham gia quản lý” ở những mức độ nhất định. Bên cạnh đó cũng có những thách thức khi áp dụng quản lý cộng đồng, đặc biệt là năng lực lập kế hoạch và quản lý các tiến trình của người dân (cụ thể là nhóm nòng cốt) và cả cán bộ các cấp từ xã đến huyện đang còn hạn chế. Ngoài ra còn những thách thức về sự thiếu cụ thể trong qui trình ban hành chính sách từ cấp tỉnh đến huyện và xã, cụ thể là trong các văn bản hướng dẫn của các cấp từ cấp tỉnh. Việc phân tích thực trạng qui trình ban hành chính sách ở các tỉnh và các huyện, cùng với phân tích thuận lợi, các khó khăn khi áp dụng quản lý cộng đồng tại địa bàn các huyện cũng đã đưa ra được một số khuyến nghị để có thể thực hiện được tiến trình này hiệu quả. Một số gợi ý cũng được đề xuất cho việc vận động chính sách áp dụng quản lý cộng đồng tại địa bàn. 1. Giới thiệu Trung tâm Hỗ trợ Phát triển vì Phụ nữ và Trẻ em (DWC) phối hợp với các bên liên quan thực hiện Dự án Thúc đẩy Quản lý cộng đồng tại Việt Nam giai đoạn 2 (PCM 2) cho thời gian từ tháng 3.2013 đến tháng 9.2016 tại 6 huyện|thành của tỉnh Thái Nguyên (Đồng Hỷ, Phổ Yên, Phú Lương, Phú Bình, Võ Nhai, Định Hóa) và 3 huyện|thành của tỉnh Quảng Bình (thành phố Đồng Hới, huyện Bố Trạch và huyện Quảng Trạch) với sự tài trợ của Cơ quan Hợp tác và Phát triển Thụy Sỹ (SDC). Mục tiêu của dự án PCM 2 là “Quản lý cộng đồng (QLCĐ) tạo điều kiện thuận lợi cho các cộng đồng tự tổ chức phát triển, tăng cường đối thoại chính sách với chính quyền địa phương để điều kiện sống của người dân, đặc biệt là người nghèo, được cải thiện, tận dụng và phổ biến các kinh nghiệm QLCĐ tới các bên liên quan khác”. Một trong các kết quả mong đợi của PCM 2 là sự bền vững của các kết quả dự án, cụ thể là “QLCĐ được đẩy mạnh tại cấp huyện và tỉnh cho việc thể chế hóa bền vững, đảm bảo áp dụng QLCĐ sau khi dự án kết thúc”. Dự án mong đợi sẽ thể chế hóa QLCĐ tại cấp tỉnh (ít nhất là ở Thái Nguyên) và ở 7 trong số 9 huyện dự án của Thái Nguyên và Quảng Bình. Để phục vụ cho việc vận động chính sách áp dụng QLCĐ tại tỉnh Thái Nguyên và tại toàn bộ các huyện dự án thuộc hai tỉnh Thái Nguyên và Quảng Bình, DWC yêu cầu thực hiện một nghiên cứu chính sách áp dụng QLCĐ (lần thứ 2) tại 06 huyện tiếp theo của hai tỉnh (lần 1 đã thực hiện tại 03 huyện của Tỉnh Thái Nguyên trong năm 2013). Chương trình nghiên cứu đã được thực hiện với các phát hiện được trình bày dưới đây. 2. Tổng quan về địa bàn nghiên cứu Nghiên cứu được thực hiện tại 6 huyện của 2 tỉnh Thái Nguyên và Quảng Bình. Mỗi huyện của các tỉnh có những đặc điểm khác nhau do vị trí địa lí và các điều kiện kinh tế xã hội đặc thù. Dưới đây là các thông tin tổng quan về từng huyện. Huyện Phú Bình nằm ở phía đông nam thành phố Thái Nguyên. Ngành nghề chính của người dân trong huyện là sản xuất nông nghiệp với giá trị sản phẩm chiếm 50%, trong tổng sản phẩm của huyện năm 2013. Các ngành công nghiệp và xây dựng chiếm 21,7%, khu vực dịch vụ chiếm 28,3%. Thu nhập bình quân đầu người năm 2013 đạt 20 triệu đồng. Võ Nhai là huyện miền núi phía đông bắc tỉnh Thái Nguyên. Đây là huyện có diện tích lớn nhất và có mật độ dân số thấp nhất trong tỉnh. Trong tổng sản phẩm năm 2013, sản phẩm nông nghiệp chiếm 49%, công nghiệp và xây dựng chiếm khoảng 34%, và khu vực dịch vụ chiếm 17%. Tỉ lệ hộ nghèo chiếm 28,3%. Định Hóa nằm ở phía tây bắc tỉnh Thái Nguyên. Thế mạnh chính của huyện là sản xuất nông - lâm nghiệp, kinh tế đồi rừng, kinh tế trạng trại với giá trị sản phẩm năm 2013 đạt 940 tỉ đồng, chiếm 89,5% tổng sản phẩm. Giá trị sản xuất công nghiệp, tiểu thủ công nghiệp và dịch vụ chiếm 10,5%. Tỷ lệ hộ nghèo của huyện năm 2013 là 22,7%. Huyện Bố Trạch có diện tích lớn nhất trong các huyện của tỉnh Quảng Bình. Các ngành kinh tế chính của Bố Trạch gồm có: dịch vụ và du lịch Thành phố Đồng Hới là tỉnh lị của tỉnh Quảng Bình, nằm trên quốc lộ 1A, có đường sắt thống nhất bắc nam và đường Hồ Chí Minh chạy qua. Các ngành kinh tế chính của Đồng Hới là công nghiệp sản xuất vật liệu xây dựng, đánh bắt và nuôi trồng thủy - hải sản, thương mại và dịch vụ. Thu nhập bình quân đầu người năm 2013 của Đồng Hới đạt 61 triệu đồng. Tỉ lệ hộ nghèo còn gần 1,4%. Huyện Quảng Trạch nằm ở phía bắc tỉnh Quảng Bình, là một huyện có diện tích khá lớn. Cơ cấu ngành kinh tế của huyện gồm có: nông lâm thủy sản chiếm 24%, công nghiệp và xây dựng chiếm 35,4%; dịch vụ chiếm 40,6% tổng sản lượng, đặc biệt huyện có bãi biển Quảng Phú đẹp và khu du lịch sinh thái Vũng Chùa. Thu nhập bình quân đầu người năm 2013 của Quảng Trạch đạt 21,2 triệu đồng. Tỉ lệ hộ nghèo năm 2013 chiếm13,6%. Điều kiện tự nhiên và kinh tế xã hội khác nhau đã quyết định sự khác nhau về thu nhập của người dân tại ba huyện. Với tiềm năng về mỏ cùng các ngành xây dựng và dịch vụ, nguồn thu nhập chính 2 của Đồng Hỷ từ các lĩnh vực này mang lại mức thu nhập bình quân đầu người trên 24 triệu đồng/năm. Hai huyện Phổ Yên và Phú Lương có đường quốc lộ 3 đi qua và phần lớn người dân hai huyện có nguồn thu nhập chính từ nông nghiệp, với thu nhập bình quân đầu người tại huyện Phổ Yên chỉ đạt 16 triệu đồng và của huyện Phú Lương đạt 18 triệu đồng. Tại các huyện/thành phố, nhiều chương trình phát triển kinh tế xã hội đang được triển khai, theo đó người dân tham gia vào tiến trình với các mức độ khác nhau. Tiến trình triển khai các chương trình xây dựng nông thôn mới tại 3 huyện là một trong những điều kiện để thúc đẩy áp dụng quản lý cộng đồng trong các chương trình này, và cả trong các chương trình phát triển kinh tế xã hội khác. 3. Mục tiêu và phương pháp nghiên cứu, các tiến trình Mục tiêu Đợt nghiên cứu nhằm đạt được các mục tiêu sau: 1) Danh sách và tóm tắt các nội dung chính của các chính sách, các chương trình trung hạn và dài hạn của 6 huyện đang thực hiện dự án năm thứ hai tại Thái Nguyên (Phú Bình, Võ Nhai và Định Hóa) và Quảng Bình (Đồng Hới, Bố Trạch và Quảng Trạch) có thể áp dụng QLCĐ; 2) Mô tả và phân tích về các cơ hội, cản trở và các điều kiện cần thiết khi áp dụng QLCĐ vào các chính sách, các chương trình trung hạn và dài hạn của 6 huyện, chú trọng các nội dung về phân cấp quản lý và phân bổ ngân sách trong các chương trình này. Phương pháp Để đạt được mục tiêu trên, các phương pháp sau đây được áp dụng: Thảo luận nhóm chuyên đề được áp dụng với 2 nhóm cung cấp thông tin: a) nhóm cán bộ các phòng ban của huyện (tại 2 huyện có thêm lãnh đạo cấp xã); và b) nhóm cán sự thôn gồm có cả trưởng thôn và thành viên nhóm nòng cốt tại các cộng đồng đang thực hiện dự án PCM2. Trong quá trình thảo luận công cụ phân tích SWOT được sử dụng để có được các thông tin để đạt được mục tiêu trên. Phỏng vấn cá nhân được thực hiện với từng cá nhân lãnh đạo cấp huyện (Phó chủ tịch UBND) về các nội dung liên quan đến chủ đề nghiên cứu. Toàn bộ các câu hỏi điều hành thảo luận, câu hỏi phỏng vấn đều được thiết kế theo tiến trình phù hợp để đảm bảo thu được thông tin đầy đủ và đáng tin cậy. Tiến trình đợt nghiên cứu được thực hiện qua các bước: nghiên cứu tài liệu (bao gồm tài liệu dự án, các văn bản của nhà nước quy định về cách thức triển khai chương trình xây dựng nông thôn mới); đi thực địa thực hiện các thảo luận nhóm và phỏng vấn cá nhân lãnh đạo ba huyện; thu thập văn bản của hội đồng nhân dân và chính quyền tại ba huyện). Toàn bộ thông tin thu thập được tổng hợp phân tích và hình thành báo cáo nghiên cứu. Hạn chế của nghiên cứu Nghiên cứu này còn một số hạn chế do chưa thu thập được thông tin từ tất cả các đối tượng tham gia vào tiến trình xây dựng, ban hành, và thực thi chính sách. Khái niệm về quản lý cộng đồng chưa được các cán bộ các ban ngành của UBND các huyện hiểu một cách đầy đủ. Do tính chất của buổi làm việc (cuộc họp chia sẻ thông tin, không phải cuộc tập huấn) việc phổ biến kiến thức về QLCĐ cho nhóm cán bộ là công việc thách thức và nhóm nghiên cứu chỉ có thể trình bày rất ngắn gọn về bản chất của phương pháp quản lý. Tại một số huyện, các cán bộ hiểu sai về đợt nghiên cứu và chia sẻ thông tin hơi lệch mục tiêu dù được dẫn dắt trong suốt tiến trình, ví dụ một số cán bộ hiểu “những thuận lợi khi áp dụng QLCĐ” thành “những lợi ích khi áp dụng QLCĐ”. Nghiên cứu này cũng chưa đánh giá được đầy đủ năng lực của các tổ chức cộng đồng đã được thành lập tại các huyện để thực hiện các hoạt động dự án PCM2. Các tổ chức này có vai trò quan trọng trong triển khai áp dụng quản lý cộng đồng tại địa bàn. 3 4. Các phát hiện Bên cạnh các phát hiện về thực trạng phân cấp quản lý các chương trình phát triển kinh tế xã hội tại địa bàn nghiên cứu, phần này cũng trình bày một cách tóm tắt các chính sách của nhà nước quy định về sự tham gia của cộng đồng trong các chương trình phát triển kinh tế xã hội, đặc biệt là chương trình xây dựng nông thôn mới. Các chính sách này thể hiện qua các Quyết định của Thủ tướng Chính phủ, các Thông tư hướng dẫn của các bộ ngành có liên quan, và các văn bản của cấp tỉnh để hướng dẫn thực hiện tại huyện. 4.1 Chính sách của nhà nước về phân cấp quản lý Từ năm 2010, Chính phủ Việt Nam đã có chủ trương lớn về hỗ trợ phát triển các vùng nông thôn, đặc biệt là các vùng có điều kiện kinh tế xã hội khó khăn. Các chính sách nhằm hướng dẫn hỗ trợ cho quá trình này đã được thể hiện qua các quyết định của Thủ tướng chính phủ, và các văn bản của các bộ ngành liên quan theo chức năng nhiệm vụ chuyên môn của mình. Cụ thể, năm 2010 Thủ tướng chính phủ đã quyết định phê duyệt chương trình mục tiêu quốc gia về xây dựng nông thôn mới giai đoạn 2010-2020. Đây là một chương trình tổng thể về phát triển kinh tế - xã hội, chính trị và an ninh quốc phòng, gồm 11 nội dung. Trong quy định về phân công quản lý và tổ chức thực hiện, quyết định đã đề cập trách nhiệm của địa phương trong “phân công, phân cấp trách nhiệm của từng cấp và các ban, ngành cùng cấp trong việc tổ chức thực hiện chương trình theo nguyên tắc tăng cường phân cấp và đề cao tinh thần trách nhiệm cho cơ sở”.1 Chủ trương về vai trò quản lý của cấp cơ sở đã được đề cập trong quyết định này. Trong thông tư liên bộ hướng dẫn thực hiện Quyết định trên, quy định rõ nguyên tắc thực hiện dựa vào cấp cơ sở. Thông tư nhấn mạnh “Phát huy vai trò chủ thể của cộng đồng dân cư địa phương là chính, Nhà nước đóng vai trò định hướng, ban hành các tiêu chí, quy chuẩn, chính sách, cơ chế hỗ trợ, đào tạo cán bộ và hướng dẫn thực hiện. Các hoạt động cụ thể do chính cộng đồng người dân ở thôn, xã bàn bạc dân chủ để quyết định và tổ chức thực hiện”.2 Như vậy trong hướng dẫn thực hiện đã khẳng định vai trò của cấp cộng đồng dân cư địa phương trong việc quản lý chương trình xây dựng nông thôn mới. Để điều chỉnh cho phù hợp với thực tế thực hiện và chú trọng vai trò của người dân, Quyết định bổ sung cho cơ chế đầu tư quy định tại Quyết định của Thủ tướng chính phủnói trên đã được ban hành vào tháng 3.2013 quy định rõ “Đối với các công trình quy mô nhỏ, kỹ thuật đơn giản: Các địa phương được áp dụng cơ chế đầu tư đặc thù theo hướng không phải lập Báo cáo kinh tế kỹ thuật, trên cơ sở thiết kế mẫu, thiết kế điển hình chỉ cần lập dự toán đơn giản và chỉ định cho người dân và cộng đồng trong xã tự làm”. Điều chỉnh này đã quy định rõ hơn hạng mục công việc và yêu cầu chỉ định cho người dân tự làm3. Để hướng dẫn chi tiết hơn việc thực hiện Quyết định bổ sung cơ chế đầu tư trên, ba Bộ Nông nghiệp và phát triển Nông thôn, Bộ Kế hoạch đầu tư, và Bộ tài chính đã có hướng dẫn bằng thông tư liên tịch, qui định nhắc lại qui định trên.4 Thêm vào đó,Bộ kế hoạch và Đầu tư cũng có hướng dẫn cụ thể, xác định hạn mức đầu tư áp dụng cơ chế đặc thù. Theo đó, các công trình “quy mô vốn đầu tư dưới 3 tỷ đồng, có sử dụng vốn ngân sách Nhà nước, kỹ thuật đơn giản và áp dụng thiết kế mẫu, thiết kế điển hình, công trình nằm trên địa bàn thôn, giao cho cộng đồng hưởng lợi tự thực hiện”. Về tiến trình lập dự toán và thẩm định, Thông tư cũng nêu rõ “thôn và Ban Phát triển thôn tổ chức họp dân, lấy ý kiến của người dân trong thôn, thống nhất về các nội dung của dự toán và các khoản đóng góp tự nguyện của nhân dân”5. Có thể nói đến thời điểm hiện tại, các quy định của chính 1 Quyết định số 800/QĐ-TTg của Thủ tướng Chính phủ ban hành ngày 4.6.2010 2 Thông tư liên tịch số 26/2011/TTLT-BNNPTNT-BKHĐT-BTC do Bộ Nông nghiệp và phát triển nông thôn, Bộ kế hoạch và đầu tư, Bộ tài chính ban hành ngày 2.12.2013 3 Quyết định số 498/QĐ-TTg của Thủ tướng Chính phủ ban hành ngày 21.3.2013 4 Thông tư liên tịch số 03/2013/TTLT- BNNPTNT-BKHĐT-BTC do Bộ Nông nghiệp và phát triển nông thôn, Bộ kế hoạch và đầu tư, Bộ tài chính ban hành ngày 13.4.2011 5 Thông tư số 03/2013/TT-BKHĐT của Bộ kế hoạch đầu tư ban hành ngày 7.8.2013 4 phủ đã tạo điều kiện thuận lợi cho người dân tham gia chủ động vào các chương trình phát triển kinh tế xã hội, bắt đầu từ bước lập kế hoạch từ cộng đồng. Như vậy, về mặt xây dựng và ban hành chính sách, các qui định về phân cấp quản lý đến cấp thôn đã cơ bản được hoàn chỉnh đến cấp bộ và liên bộ của các ngành. Ở cấp tỉnh cũng đã có những hướng dẫn khá cụ thể cho việc thực hiện các chính sách này. 4.2 Thực trạng thực hiện chính sách về phân cấp quản lý Trong thực tế chính sách phân cấp quản lý được thực hiện tại các địa phương với những cách thức và mức độ thực hiện khác nhau ở từng địa phương, và theo đó cũng ảnh hưởng đến lợi ích mang lại cho cộng đồng. Cụ thể, chính sách về cách thực hiện các chương trình phát triển kinh tế xã hội trong đó có xây dựng nông thôn mới địa bàn nghiên cứu đã được thực hiện ở những mức độ nhất định. Về trình tự ban hành chính sách, ở cấp tỉnh cả hai tỉnh vùng dự án đều đã có ban hành các văn bản hướng dẫn thực hiện chương trình mục tiêu quốc gia về xây dựng nông thôn mới. Tại Quảng Bình, Sở kế hoạch và đầu tư đã có công văn hướng dẫn các huyện và các xã trình tự lập dự toán các công trình, thẩm định, và phê duyệt trong đó có xác định vai trò của cấp thôn. Hướng dẫn tổ chức thi công cũng khẳng định “Ban quản lý xã tiến hành ký kết hợp đồng với Ban phát triển thôn để tổ chức triển khai thi công công trình”6 Tại cấp huyện đều đã có công văn của UBND huyện và Nghị quyết của Hội đồng nhân dân, hướng dẫn cấp xã thực hiện. Các văn bản phổ biến chính sách này được cập nhật đến cấp xã kịp thời theo đường công văn và được phổ biến qua các cuộc họp triển khai.Ngoài ra, hàng năm các huyện đều có quyết định giao kế hoạch vốn chương trình xây dựng nông thôn mới cho các xã, trong đó quy định rõ trách nhiệm thực hiện là “Ủy ban nhân dân xã, các đơn vị có liên quan”. Tuy nhiên, việc hướng dẫn để đảm bảo phân cấp quản lý đến cấp thôn trong các chương trình xây dựng nông thôn mới cũng như các chương trình phát triển kinh tế xã hội khác chưa được thể hiện một cách cụ thể trong các văn bản nói trên. Các huyện cũng chưa có văn bản hướng dẫn cụ thể về việc phân cấp quản lý đến cấp thôn trong các chương trình xây dựng nông thôn mới. Các chính sách quy định của nhà nước có thể được phổ biến đầy đủ nhưng cấp xã vẫn có thể gặp khó khăn về cách thức thực hiện khi thiếu các hướng dẫn cụ thể của cấp trên trực tiếp là huyện. Các hướng dẫn thực hiện các chương trình xây dựng nông thôn mới đang ở dạng “ban hành thiết kế mẫu” để áp dụng cho các công trình xây dựng như nhà văn hóa hay nơi hội họp. Kết quả của cách hướng dẫn thực hiện chính sách nói trên là ngườ