Đề tài Nghiên cứu Quyền tiếp cận thông tin trong các giao dịch liên quan đến quyền sử dụng đất

Quyền tiếp cận thông tin trong các giao dịch liên quan đến quyền sử dụng đất Quyền tiếp cận thông tin là một quyền quan trọng của con người, được đề cập trong Tuyên ngôn thế giới về quyền con người năm 1948 và Công ước quốc tế về các quyền dân sự và chính trị năm 1966. ở nước ta, quyền này của công dân cũng được thừa nhận trong Điều 69 của Hiến pháp năm 1992 và được cụ thể hóa trong nhiều văn bản pháp luật. Tuy nhiên, do được quy định tản mạn trong nhiều văn bản pháp luật nên quyền tiếp cận thông tin của công dân chưa được bảo đảm. Điều này có thể thấy ở nhiều lĩnh vực, trong đó có các giao dịch dân sự liên quan đến quyền sử dụng đất. 1. Thực trạng quyền tiếp cận thông tin liên quan đến các giao dịch về quyền sử dụng đất Có thể nói, trong giao dịch dân sự, các thông tin liên quan trực tiếp như: chủ thể, đối tượng giao dịch, các quan hệ pháp luật liên quan đến tài sản... là cơ sở quan trọng để các bên quyết định có tham gia giao dịch hay không. Trong các giao dịch liên quan đến quyền sử dụng đất (QSDĐ), các bên phải (và được) cung cấp những thông tin liên quan đến thửa đất như: đất nằm trong khu quy hoạch nào, vị trí, ranh giới; diện tích; ai là người có QSDĐ; QSDĐ có liên quan tới quan hệ thừa kế, có phải là tài sản bảo đảm cho việc thực hiện một nghĩa vụ nào đó hay không?… Tuy nhiên, trên thực tế, sự thiếu đồng bộ trong quản lý đất đai, trong ðóng ký, quản lý giao dịch bảo đảm, cũng như sự thiếu minh bạch trong các quy định pháp luật về nghĩa vụ cung cấp thông tin (của người sử dụng đất và cơ quan quản lý nhà nước), quyền được cung cấp thông tin liên quan đến QSDĐ… dẫn đến việc người dân tiếp cận, tìm hiểu thông tin còn gặp nhiều khó khăn. Những khó khăn này đến cả từ phía người ðang sử dụng đất và các cơ quan nhà nước có thẩm quyền. Từ phía người có quyền sử dụng đất Trong một giao dịch nhà đất, quyền được thông tin về nhà đất - đối tượng của giao dịch - là quyền đương nhiên của bên mua. Bên mua luôn nhận thức được điều này nên thường kiểm tra đầy đủ các thông tin liên quan đến thửa đất. Tuy nhiên, có những thông tin rất cần thiết, như các giao dịch bảo đảm liên quan đến QSDĐ thì nhiều khi bên mua không thể biết, bởi bên bán cố tình che giấu. Vụ việc sau là một ví dụ: Bà Trần Thị Mỹ Hạnh là Giám đốc Công ty Cổ phần thương mại tổng hợp Quốc tế D &T (D&T)- nhà đầu tư thứ cấp của Công ty Cổ phần tập đoàn đầu tư xây dựng và du lịch Bảo Sơn, trong dự án khu biệt thự An Khánh - Bảo Sơn. Khi có đất dự án, một mặt bà Hạnh mang 47 lô đất thế chấp cho Ngân hàng dầu khí Toàn cầu để vay gần 70 tỷ đồng; mặt khác, lại bán 47 lô đất đó cho người dân. Khi doanh nghiệp không có khả năng chi trả, bị Ngân hàng ra quyết định phong tỏa tài sản để thu hồi nợ, khách hàng mới biết đất mình mua là đất đã thế chấp. Trên thực tế, có những khách hàng đã gặp Ban quản lý để kiểm tra thông tin, nhưng họ cũng không thể biết những lô đất họ mua là đất đã bị đem thế chấp, bởi ngay trong bản cam kết ba bên giữa bên cho vay là Ngân hàng dầu khí Toàn cầu, chủ đầu tư là tập đoàn Bảo Sơn và Công ty thứ cấp D &T đã có một thỏa thuận riêng, rằng việc thế chấp này không được phép tiết lộ (1). Theo Điều 323 của Bộ luật Dân sự năm 2005 (BLDS), thì việc đăng ký giao dịch bảo đảm được thực hiện theo quy định của pháp luật về đăng ký giao dịch bảo đảm. Việc đăng ký là điều kiện để giao dịch bảo đảm có hiệu lực chỉ trong trường hợp pháp luật có quy định. Trường hợp giao dịch bảo đảm được đăng ký theo quy định của pháp luật thì giao dịch bảo đảm đó có giá trị pháp lý đối với người thứ ba, kể từ thời điểm đăng ký. Cũng theo Điều 717 và 719 của Bộ luật này, trong lĩnh vực đất đai, bên thế chấp QSDĐ có nghĩa vụ làm thủ tục đăng ký việc thế chấp; xoá việc đăng ký thế chấp khi hợp đồng thế chấp chấm dứt; bên nhận thế chấp QSDĐ cũng có nghĩa vụ cùng với bên thế chấp đăng ký việc thế chấp. Điều 12 của Nghị định 163/2006/NĐ-CP ngày 29/12/2006 của Chính phủ về giao dịch bảo đảm khẳng định việc thế chấp QSDĐ bắt buộc phải đăng ký giao dịch bảo đảm. Điều 10 của Nghị định 163 cũng quy định giao dịch thế chấp QSDĐ có hiệu lực kể từ thời điểm đăng ký thế chấp. Và giao dịch này có giá trị pháp lý đối với người thứ ba kể từ thời điểm đăng ký (Điều 11). Như vậy, chiếu theo các quy định pháp luật nói trên, hợp đồng thế chấp giữa ngân hàng cho vay là Ngân hàng dầu khí Toàn cầu và Công ty thứ cấp của Tập đoàn Bảo Sơn là D &T bắt buộc phải đăng ký mới có hiệu lực pháp luật. Tuy nhiên, các bên tham gia hợp đồng đã thỏa thuận không công khai việc thế chấp nên giao dịch thế chấp QSDĐ không được đăng ký. Trường hợp này diễn ra không phải là ít. “Các ngân hàng trong thực tế còn phải đối mặt với tình trạng “thế chấp trùng thế chấp”. Các chủ đầu tư đã thế chấp sổ đỏ để vay vốn. Sau đó, doanh nghiệp lại ký hợp đồng góp vốn hoặc hợp đồng bán nhà cho khách hàng và họ lại tiếp tục thế chấp vào ngân hàng khác…” (2). Vì các bên không tuân thủ những quy định của pháp luật về đăng ký giao dịch bảo đảm, không công khai thông tin về thế chấp QSDĐ nên QSDĐ đã bị thế chấp nhưng vẫn được đem bán. Như vậy, việc vi phạm pháp luật về đăng ký giao dịch bảo đảm của doanh nghiệp ở đây đã khiến cho quyền được tiếp cận thông tin của người dân trong giao dịch mua, bán QSDĐ không được bảo đảm. ở ví dụ trên, các doanh nghiệp ngang nhiên đưa ra một thỏa thuận trái pháp luật. Chính thỏa thuận này trực tiếp hạn chế và xâm phạm quyền tiếp cận thông tin của những người tham gia giao dịch lần sau và gián tiếp xâm phạm quyền của những người mua QSDĐ của Công ty Cổ phần thương mại tổng hợp Quốc tế D &T. Đã thế, việc vi phạm pháp luật về đăng ký giao dịch bảo đảm, vi phạm nguyên tắc thiện chí, trung thực của BLDS lại được nhiều doanh nghiệp coi là bình thường (!). Liên quan đến vụ việc trên, ông Nguyễn Hữu Thủy, Tổng Giám đốc Ngân hàng dầu khí Toàn cầu “hồn nhiên” phát biểu: “Tôi nghĩ đây là những nhà đầu tư tương đối mạo hiểm, mục tiêu không có gì sai. Vấn đề ở đây là, không có sự điều tra đầy đủ nên họ mua phải tài sản đã thế chấp của ngân hàng, đầu tư phải chấp nhận rủi ro” (3). Không hiểu trong trường hợp này, người mua sẽ tìm hiểu thông tin bằng cách nào khi các doanh nghiệp có liên quan là Ngân hàng dầu khí Toàn cầu, Công ty Cổ phần thương mại tổng hợp Quốc tế D &T; Công ty Cổ phần tập đoàn đầu tư xây dựng và du lịch Bảo Sơn đã có thỏa thuận bưng bít thông tin. Họ coi thường quyền được tiếp cận thông tin của người mua nên đã “phủi tay” đổ hết lỗi cũng như phần thua thiệt cho người dân. Trong một Nhà nước pháp quyền, quyền và lợi ích hợp pháp của mọi cá nhân, tổ chức trong giao dịch dân sự phải được bảo đảm bằng pháp luật. Tuy nhiên, trong tình trạng còn thiếu các chế tài đủ mạnh của pháp luật về đăng ký giao dịch bảo đảm để ràng buộc trách nhiệm đối với các trường hợp bắt buộc phải đăng ký giao dịch bảo đảm như hiện nay, thì quyền và lợi ích hợp pháp của người tham gia giao dịch dân sự nói chung, trong đó có giao dịch về QSDĐ khó được bảo đảm. Từ phía Nhà nước Theo quy định của Luật Đất đai, Luật Xây dựng thì quy hoạch sử dụng đất, quy hoạch xây dựng phải được công bố công khai sau khi được cấp có thẩm quyền phê duyệt. Điều 24 của Nghị định số 08/2000/NĐ-CP ngày 10/3/2000 về đăng ký giao dịch bảo đảm cũng quy định mọi cá nhân, tổ chức đều có quyền tìm hiểu thông tin về giao dịch bảo đảm. Cơ quan đăng ký có trách nhiệm hướng dẫn, tạo điều kiện cho cá nhân, tổ chức trong việc tìm hiểu thông tin về giao dịch bảo đảm. Tuy nhiên, vì nhiều lẽ khác nhau, việc khai thác, sử dụng các thông tin liên quan đến QSDĐ do Nhà nước quản lý dường như chưa hết sự độc quyền. Chẳng hạn, các quy hoạch sử dụng đất, quy hoạch xây dựng liên quan đến các chương trình, dự án không phải bao giờ cũng được công bố công khai kịp thời, đúng pháp luật, bởi sự độc quyền ở đây sẽ tạo ra lợi nhuận đáng kể cho người sở hữu thông tin. “Khi bàn về dự thảo Luật Quy hoạch đô thị, nhiều đại biểu Quốc hội cho rằng, vừa qua nhiều thông tin về quy hoạch đất đai, dự án... thường không được công bố đầy đủ, kịp thời khiến người dân bất bình” (4). Có lẽ, với cơ chế làm việc hành chính như hiện nay, thì việc thực hiện yêu cầu cung cấp thông tin về các giao dịch bảo đảm, hay các thông tin về QSDĐ do Nhà nước quản lý không hề đơn giản. Có những địa phương, cơ quan nhà nước không quy định việc cung cấp các thông tin tài liệu đất đai ở địa phương và người dân cũng không hề biết mình có quyền tiếp cận các tài liệu về đất đai, nên họ phải đi “xin” hoặc “nhờ” cán bộ, công chức; đi lại rất nhiều lần, có thể bị “hành”, người dân mới lấy được những thông tin mình cần. Quyền được tiếp cận thông tin của công dân đã bị vi phạm chính bởi cơ quan, công chức nhà nước mà công dân, và đôi khi là cả cơ quan, công chức nhà nước không hề biết. Ngoài ra, nhiều nơi có văn bản quy định về quyền tiếp cận thông tin của người dân trong lĩnh vực đất đai, nhưng việc quy định phí quá cao cũng là một “trở ngại” để người dân tiếp cận thông tin. Vừa qua, UBND TP Hà Nội vừa ban hành quy định về việc thu phí khai thác và sử dụng tài liệu đất đai ở thành phố. Các cá nhân, tổ chức có nhu cầu khai thác, sử dụng tài liệu về đất đai của các cơ quan nhà nước có thẩm quyền phải nộp phí khai thác, sử dụng. Đối với tổ chức, mức thu là 200.000 đồng /lần/hồ sơ; cá nhân, hộ gia đình là 100.000 đồng /lần/hồ sơ. Các dịch vụ cấp bản đồ địa chính, cấp tọa độ, độ cao... có mức phí 30.000 đồng /lần. Các cơ quan nội chính được miễn phí khi khai thác tài liệu (5). Có thể nói, một, hai trăm ngàn hay ba mươi ngàn là một số tiền không lớn nhưng cũng không nhỏ, nhất là đối với những người nghèo để được biết những thông tin mà khi cần người dân được quyền biết. Dẫu rằng, bất kỳ dịch vụ nào cũng phải thu phí, nhưng người dân vừa đóng thuế để nuôi bộ máy nhà nước, lại có quyền được tiếp cận thông tin, thì việc thu phí quá cao, giống như đi “mua” thông tin của người dân như vậy có hợp lý? Trong khi những thông tin này có thể cập nhật trên mạng công khai, bởi lẽ, công nghệ thông tin đã đi vào từng ngõ ngách của quản lý hành chính. Quay lại ví dụ trên, khi doanh nghiệp gian dối, người dân tìm đến cơ quan quản lý nhà nước nhưng cơ quan nhà nước cũng không có thông tin, bởi sự vi phạm pháp luật của doanh nghiệp. Cả người mua và nhà nước đều “bị động” trước doanh nghiệp, vì vậy mới có những hậu quả bất lợi xảy ra dành cho người mua QSDĐ. Không phải Nhà nước không có biện pháp, nhưng khi chế tài bảo đảm quyền được thông tin của người dân chưa đủ mạnh, thì rất nhiều cá nhân, tổ chức không “sợ” và người dân thì hoang mang không biết bấu víu vào đâu. Thêm nữa, trên thực tế, nhiều khi, các doanh nghiệp và công dân mất cơ hội vì có quá nhiều thông tin pháp luật mà họ chưa kịp cập nhật, bởi pháp luật thay đổi quá nhanh chóng. Vụ việc sau là một ví dụ: Theo hai hợp đồng tín dụng được ký kết lần lượt vào tháng 7 và tháng 10/2005, vợ chồng ông T. (xã Hòa Hiệp Nam, huyện Đông Hòa, tỉnh Phú Yên) vay Ngân hàng X số tiền 140 triệu đồng. Tài sản thế chấp là một ngôi nhà và một thửa đất 300 m2. Do vợ chồng ông T. không trả nợ nên ngân hàng đã kiện họ ra tòa. Theo bản án ngày 31/3/2008 của TAND TP Tuy Hòa, vợ chồng ông T. phải trả cho ngân hàng cả vốn lẫn lời hơn 180 triệu đồng. Sau đó, Thi hành án dân sự huyện Đông Hòa đã định giá, kê biên căn nhà để phát mại trừ nợ. Lúc này, Ngân hàng X mới biết phần đất 300 m2 đã được ông T. đem gán nợ cho một người khác trước đó. Theo bản án ngày 24/10/2005 của TAND huyện Đông Hòa, vợ chồng ông T. phải trả cho người này hơn 80 triệu đồng. Ngày 31/1/2007, ông T. viết đơn tự nguyện giao đất để khấu trừ thi hành án và được chấp thuận. Ngân hàng X cho rằng, cơ quan thi hành án đã làm sai quy định trong việc tự ý xử lý mảnh đất trên, bởi theo khoản 4, Điều 41 của Pháp lệnh Thi hành án dân sự, thì khi kê biên tài sản đang được cầm cố, thế chấp, “chấp hành viên có trách nhiệm thông báo cho người nhận cầm cố, thế chấp biết”... Ngược lại với ý kiến của ngân hàng, ông Nguyễn Kim Đồng - Trưởng Thi hành án dân sự huyện Đông Hòa khẳng định, Thi hành án đã làm đúng quy định. “Theo luật định thì hợp đồng thế chấp đất phải được đăng ký. Do phía Ngân hàng không đăng ký nên chúng tôi không phải hỏi ý kiến Ngân hàng”. Trên thực tế, lúc ký hợp đồng thế chấp, Ngân hàng X có đăng ký thế chấp tại UBND xã Hòa Hiệp Nam. Theo Thông tư liên tịch số 03 ngày 4/7/2003 của Bộ Tư pháp và Bộ Tài nguyên và Môi trường (nay đã hết hiệu lực), UBND cấp xã cũng là cơ quan đăng ký, có thẩm quyền chứng thực vào hợp đồng thế chấp. Sau đó, Thông tư liên tịch số 05 ngày 16/6/2005 của Bộ Tư pháp và Bộ Tài nguyên và môi trường quy định: “Các hợp đồng thế chấp, bảo lãnh đã được đăng ký theo quy định của pháp luật trước ngày thông tư này có hiệu lực thi hành thì không phải đăng ký lại” (khoản 5 mục VIII). Đến ngày 13/6/2006, khoản 11, Điều 1 của Thông tư liên tịch số 03 của Bộ Tư pháp và Bộ Tài nguyên và môi trường (sửa đổi, bổ sung một số quy định của Thông tư liên tịch số 05) lại yêu cầu: “Hợp đồng thế chấp, bảo lãnh bằng QSDĐ, tài sản gắn liền với đất được ký kết trước ngày 28/7/2005 (ngày Thông tư liên tịch số 05 có hiệu lực thi hành) mà vẫn còn thời hạn thực hiện thì cũng được đăng ký”. Như vậy, Ngân hàng X có nhiệm vụ đăng ký mới việc thế chấp tại phòng Tài nguyên và môi trường (hoặc Văn phòng đăng ký QSDĐ nếu có) huyện Đông Hòa. Nhưng có lẽ vì không cập nhật kịp thời các quy định về việc đăng ký (được thay đổi nhiều lần) nên Ngân hàng đã “ngồi yên” (6). Có thể nói, trong một khoảng thời gian ngắn là 3 năm, những văn bản dưới luật như thông tư liên tịch - mà việc xây dựng không được phổ biến, lấy ý kiến rầm rộ như các văn bản luật để người dân dễ dàng biết - thay đổi nhiều lần với nội dung khác nhau, nên doanh nghiệp chưa cập nhật thông tin đầy đủ là điều dễ hiểu và họ đã bị thua thiệt. Điều này đương nhiên có lỗi từ doanh nghiệp; mặt khác, cũng một phần vì pháp luật thay đổi liên tục, trong khi việc thông báo, đăng công báo và phổ biến văn bản pháp luật không phải lúc nào cũng được thực hiện kịp thời, nên doanh nghiệp “vô tình” bị ảnh hưởng đến quyền tiếp cận thông tin. 2. Bảo đảm quyền tiếp cận thông tin trong các giao dịch liên quan đến quyền sử dụng đất Trong một Nhà nước pháp quyền, công dân phải được biết những gì Nhà nước làm, những quy tắc Nhà nước đưa ra cho xã hội, công dân. Do vậy, cần thiết phải có khuôn khổ pháp lý để thúc đẩy việc công khai hoá, minh bạch hoá các hoạt động của Nhà nước, góp phần tạo nền tảng quan trọng cho xã hội dân sự mà chúng ta đang hướng tới. ở góc độ hẹp, bảo đảm quyền tiếp cận thông tin trong các giao dịch dân sự, đặc biệt là giao dịch liên quan đến QSDĐ, cần giải quyết một số vấn đề cơ bản: - Làm thế nào để người dân dễ dàng tiếp cận được các thông tin do Nhà nước quản lý liên quan tới giao dịch mà họ sẽ thực hiện?; - Người dân có nghĩa vụ gì khi tiếp cận, khai thác các thông tin đó?; - Người dân phải chịu trách nhiệm gì khi không thực hiện các nghĩa vụ về cung cấp thông tin liên quan đến tài sản thuộc quyền sử hữu, quyền sử dụng của họ cho cơ quan, tổ chức có thẩm quyền theo quy định của pháp luật? Để giải quyết những vấn đề trên, trước hết, cần xây dựng Luật Tiếp cận thông tin theo hướng quy định rõ: Những thông tin nào Nhà nước phải công khai; các hình thức cung cấp thông tin; quy trình cung cấp thông tin, tiếp cận và khai thác thông tin; quy định về thời hạn, chi phí do việc khai thác thông tin; quy định trách nhiệm của các cơ quan nhà nước trong việc cung cấp thông tin; các chế tài đối với người có trách nhiệm cung cấp thông tin vi phạm các quy định của pháp luật về cung cấp thông tin, đặc biệt, cần quy định quyền khởi kiện, quyền yêu cầu bồi thường thiệt hại của cá nhân, tổ chức đối với người có trách nhiệm nếu người đó không cung cấp thông tin hoặc cung cấp không đầy đủ, không kịp thời gây thiệt hại cho người yêu cầu. Bên cạnh đó, cần thiết phải tiếp tục hoàn thiện để bảo đảm sự đồng bộ trong hệ thống pháp luật liên quan đến QSDĐ, cụ thể là: - Hoàn thiện pháp luật về đăng ký bất động sản theo hướng tập trung đầu mối đăng ký QSDĐ, quyền sở hữu nhà; bảo đảm mọi biến động về quyền sở hữu nhà, QSDĐ phải được đăng ký và quản lý kịp thời; cụ thể hoá, minh bạch hoá quy định trách nhiệm cung cấp thông tin của cơ quan, tổ chức có thẩm quyền đăng ký. Đặc biệt, hiện nay, khi công nghệ thông tin được ứng dụng trong hầu hết các lĩnh vực quản lý nhà nước, thì việc xây dựng hệ thống dữ liệu về nhà, đất trên mạng internet để người dân có thể truy cập dễ dàng là cần thiết. Việc truy cập này tùy vấn đề mà được thực hiện miễn phí hoặc người dân chỉ phải trả một số tiền lệ phí rất nhỏ. - Hoàn thiện pháp luật về đăng ký giao dịch bảo đảm theo hướng xây dựng Luật Đăng ký giao dịch bảo đảm, trong đó phải bảo đảm sự thuận lợi tối đa để khuyến khích người dân chủ động, tự giác thực hiện việc đăng ký giao dịch bảo đảm. Đồng thời, có chế tài cụ thể đối với những người vi phạm nghĩa vụ đăng ký đối với những giao dịch bảo đảm bắt buộc phải đăng ký. - Tiếp tục hoàn thiện pháp luật về công vụ, công chức, sao cho đội ngũ những người hưởng lương từ ngân sách nhà nước thực sự là công bộc của dân, hạn chế tối đa việc gây phiền hà, sách nhiễu trong thực hiện nghĩa vụ cung cấp thông tin từ phía Nhà nước. - Hoàn thiện pháp luật về bảo vệ bí mật nhà nước để chống sự tuỳ tiện trong việc xác định độ mật đối với các tài liệu của Nhà nước, dẫn tới việc độc quyền thông tin để trục lợi, hoặc tránh sự kiểm soát của người dân đối với Nhà nước. (1) (2) Tín dụng nhà đất "đè" ngân hàng, (3) (4) (5) (6)