Đề tài Phân cấp quản lý ngân sách nhà nước

TRƯỜNG ĐẠI HỌC KINH TẾ TP. HỒ CHÍ MINH KHOA ĐÀO TẠO SAU ĐẠI HỌC ---------- ĐỀ TÀI: PPPHHHÂÂÂNNN CCCẤẤẤPPP QQQUUUẢẢẢNNN LLLÝÝÝ NNNGGGÂÂÂNNN SSSÁÁÁCCCHHH NNNHHHÀÀÀ NNNƯƯƯỚỚỚCCC GVHD: PGS, TS. NGUYỄN HỒNG THẮNG Lớp : Tài chính doanh nghiệp ngày 1 – K20 Nhóm : 8 TP. Hồ Chí Minh, tháng 5 năm 2012 MỤC LỤC LỜI MỞ ĐẦU Chương I. LÝ LUẬN CHUNG VỀ PHÂN CẤP QUẢN LÝ NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC ........................................................................................................................... 3 1.1 Khái niệm chung về phân cấp Ngân sách Nhà nước ...................................................... 3 1.2 Nguyên tắc phân cấp quản lý Ngân sách nhà nước ........................................................ 4 1.3 Vai trò và nội dung của phân cấp quản lý ngân sách nhà nước .................................... 5 1.3.1 Vai trò của Phân cấp Ngân sách ...................................................................................... 5 1.3.2 Nội dung phân cấp quản lý Ngân sách nhà nước ............................................................. 7 Chương II. THỰC TRẠNG PHÂN CẤP NGÂN SÁCH Ở VIỆT NAM ............................. 8 2.1 Diễn tiến ngân sách nhà nước trong thời gian qua ........................................................ 8 2.1.1 Chi ngân sách nhà nước .................................................................................................. 8 2.1.2 Thu ngân sách nhà nước .................................................................................................. 9 2.2 Tình hình ngân sách năm 2011 ...................................................................................... 11 2.2.1 Bối cảnh kinh tế năm 2011 ............................................................................................ 11 2.2.1 Tình hình thu, chi ngân sách năm 2011 ......................................................................... 12 2.2.3 Đánh giá chung ............................................................................................................. 14 2.3 Cơ hội và thách thức với thực hiện dự toán ngân sách năm 2012 ............................... 15 2.3.1 Cơ hội ........................................................................................................................... 15 2.3.2 Thách thức .................................................................................................................... 15 2.4 Kết luận .......................................................................................................................... 16 Chương III. GIẢI PHÁP VÀ KIẾN NGHỊ ........................................................................ 17 3.1 Đảm bảo quyền tự chủ tài chính của địa phương ......................................................... 17 3.2 Đảm bảo gắn trách nhiệm của cơ quan được phân cấp với hiệu quả chi NSNN .................................................................................................................................... 17 3.3 Bảo đảm chất lượng quyết định Dự toán ngân sách nhà nước hàng năm ................... 18 KẾT LUẬN .......................................................................................................................... 20 TÀI LIỆU THAM KHẢO ................................................................................................... 21 LỜI MỞ ĐẦU Với mục tiêu “quản lý thống nhất nền tài chính quốc gia, xây dựng Ngân sách Nhà nước (NSNN) lành mạnh, củng cố kỷ luật tài chính, sử dụng tiết kiệm, có hiệu quả tiền của của Nhà nước; tăng tích luỹ để thực hiện CNH-HĐH đất nước theo định hướng XHCN, đáp ứng yêu cầu phát triển kinh tế, xã hội, nâng cao đời sống của nhân dân; đảm bảo quốc phòng, an ninh, đối ngoại”, luật NSNN-một đạo luật quan trọng trong hệ thống tài chính- đã được Quốc hội khoá IX, kỳ họp thứ 9 thông qua ngày 20-3-1996; sau đó được sửa đổi, bổ sung bởi luật số 06/1998/QH 10 ngày 20-5-1998, đánh dấu mốc lịch sử quan trọng trong công tác quản lý, điều hành NSNN ở nước ta, tạo cơ sở pháp lý cao nhất cho hoạt động của NSNN. Sau bốn năm thực hiện luật NSNN, thực tiễn đã khẳng định vai trò của luật trong mọi lĩnh vực của đời sống kinh tế, xã hội. Hoạt động NSNN dần được quan tâm không chỉ từ phía các cơ quan quản lý Nhà nước mà còn từ phía người dân và các doanh nghiệp. Bên cạnh đó, cũng dựa trên cơ sở phản hồi từ phía người dân và doanh nghiệp, luật đã bộc lộ nhiều bất cập không chỉ giữa văn bản và thực tế áp dụng mà cả những bất cập trong công tác chỉ đạo điều hành. Một trong những nguyên nhân dẫn đến những bất cập trên là việc quyết định phân chia nguồn thu, nhiệm vụ chi tiêu cho các cấp ngân sách và phân giao nhiệm vụ, quyền hạn giữa các cơ quan trong bộ máy quản lý Nhà nước vẫn còn tồn tại nhiều nhược điểm cần xem xét lại. Để góp phần hiểu rõ hơn nữa luật NSNN nói chung và chế độ phân cấp quản lý ngân sách nói riêng, nhóm 8 chọn đề tài: “Phân cấp quản lý NSNN”. Từ đó muốn thông qua thực tiễn để làm sáng tỏ những cái được và chưa được của chế độ phân cấp quản lý cả về phương diện pháp lý (các văn bản liên quan đến NSNN) và công tác chỉ đạo điều hành, từ đó đề xuất một số giải pháp nhằm hoàn thiện luật, đáp ứng yêu cầu phát triển kinh tế, xã hội trong thời kỳ đổi mới, phát huy tối đa hiệu quả của NSNN trong việc điều chỉnh nền kinh tế theo những mục tiêu đã đặt ra. CHƯƠNG I: LÝ LUẬN CHUNG VỀ PHÂN CẤP QUẢN LÝ NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC 1.1. Khái niệm chung về phân cấp Ngân sách Nhà nước: Quản lý Nhà nước về ngân sách là một trong những nội dung quan trọng của công tác quản lý Nhà nước, đó là sự tác động, điều chỉnh của nhà nước vào các quan hệ phát sinh trong việc quản lý và sử dụng ngân sách Nhà nước thông qua các công cụ pháp luật, chính sách nhằm quản lý và sử dụng có hiệu quả, tiết kiệm nguồn lực tài chính quốc gia. Phân cấp quản lý Nhà nước về ngân sách là việc phân công trách nhiệm gắn với việc quy định và trao thẩm quyền quản lý ngân sách nhà nước một cách rõ ràng giữa các cơ quan quản lý Nhà nước. Quản lý ngân sách nhà nước là một hoạt động quản lý mang tầm quan trọng rất lớn đối với nền kinh tế Quốc dân. Chính vì vậy, phân cấp quản lý ngân sách nhà nước nhằm một mục tiêu rõ ràng, cụ thể, đó là: đảm bảo nguồn ngân sách nhà nước được thu - chi hợp lý và mang lại hiệu quả cao nhất về kinh tế xã hội. Đồng thời cũng nói lên được quyền hạn, nghĩa vụ, trách nhiệm và lợi ích của từng đối tượng quản lý ngân sách nhà nước. Đây là đề tài khá mới mẻ trong quá trình quản lý ngân sách nhà nước. Phân cấp quản lý ngân sách nhà nước ngày càng được đẩy nhanh và được thực hiện phù hợp với điều kiện thực tế, sao cho đạt hiệu quả cao nhất. Qua việc nghiên cứu đề tài này, giúp chúng ta thấy rõ về tổng quan việc thực hiện phân cấp quản lý ngân sách nhà nước, đồng thời cũng thấy được vai trò và tầm quan trọng của việc phân cấp trong quản lý kinh tế nói chung. Mặt khác, chúng ta còn thấy được thực trạng của nguồn ngân sách khi được các cấp quản lý và đưa vào phục vụ các nhu cầu phát triển kinh tế xã hội, từ đó rút ra những kiến nghị và bài học để có những giải pháp quản lý nguồn ngân sách hợp lý và hiệu quả hơn, đồng thời có những giải pháp kịp thời điều chỉnh việc quản lý ngân sách theo đúng mục tiêu phát triển kinh tế xã hội. Phân cấp quản lý nhà nước, theo nghĩa rộng nhất, là hình thức chuyển giao quyền hạn và trách nhiệm trong việc thực thi các nhiệm vụ công từ cấp trung ương xuống các cơ quan địa phương hoặc giao nhiệm vụ này cho khu vực tư nhân thực hiện. Phân cấp ngân sách nhà nước là một nội dung quan trọng và phức tạp nhất của quản lý tài chính công. Về thực chất, phân cấp ngân sách bao gồm hai loại thẩm quyền: thẩm quyền quyết định ngân sách và thẩm quyền quản lý ngân sách. Ở Việt Nam, vấn đề phân cấp ngân sách thường được đề cập dưới góc độ phân cấp quản lý ngân sách. Theo đó, phân cấp quản lý ngân sách nhà nước là xác định phạm vi trách nhiệm và quyền hạn của chính quyền nhà nước ở mỗi cấp trong việc quản lý, điều hành thực hiện nhiệm vụ thu, chi ngân sách Nhà nước. Phân cấp quản lý ngân sách nhà nước thường trùng hợp với phân cấp hành chính nhằm tạo điều kiện tài chính cho hoạt động của các cấp chính quyền trong bộ máy hành chính. Do đó, phân cấp quản lý ngân sách nhà nước luôn gắn liền với chức năng, nhiệm vụ của mỗi cấp chính quyền..... Tóm lại: Phân cấp quản lý NSNN là việc giải quyết mối quan hệ giữa các cấp chính quyền nhà nước về vấn đề liên quan đến việc quản lý và điều hành NSNN. 1.2. Nguyên tắc phân cấp quản lý Ngân sách nhà nước: Phân cấp là một phần của quản trị quốc gia. Quản trị quốc gia hiệu quả là một quá trình biến các nhu cầu của xã hội thành những lựa chọn, từ đó đưa đến việc xây dựng và thực hiện chính sách. Nó được tối ưu hóa bằng quá trình ra quyết định cởi mở, trong sáng và có khả năng tiên liệu (tức là một quá trình minh bạch); một bộ máy công quyền mang đậm nét chuyên nghiệp. Phân cấp tốt phải đảm bảo duy trì bốn nguyên tắc cơ bản về quản trị quốc gia: Một là, nghĩa vụ của các tổ chức và công chức nhà nước phải trả lời và giải trình cũng như chịu trách nhiệm trước những tác động của hành động ấy đến người dân. Tức là, phải phù hợp với phân cấp quản lý kinh tế, xã hội của đất nước. Phân cấp quản lý kinh tế, xã hội là tiền đề, là điều kiện để thực hiện phân cấp quản lý NSNN. Quán triệt nguyên tắc này tạo cơ sở cho việc giải quyết mối quan hệ vật chất giữa các cấp chính quyền qua việc xác định rõ nguồn thu, nhiệm vụ chi của các cấp. Thực chất của nguyên tắc này là giải quyết mối quan hệ giữa nhiệm vụ và quyền lợi, quyền lợi phải tương xứng với nhiệm vụ được giao. Mặt khác, nguyên tắc này còn đảm bảo tính độc lập tương đối trong phân cấp quản lý NSNN. Hai là, ngân sách trung ương phải giữ vai trò chủ đạo, tập trung các nguồn lực cơ bản để đảm bảo thực hiện các mục tiêu trọng yếu trên phạm vi cả nước. Cơ sở của nguyên tác này xuất phát từ vị trí quan trọng của Nhà nước trung ương trong quản lý kinh tế và từ tính chất xã hội hóa của nguồn tài chính quốc gia. Nguyên tắc này được thể hiện: (i)Mọi chính sách, chế độ quản lý NSNN được ban hành thống nhất và dựa trên cơ sở quản lý ngân sách trung ương(ii) Ngân sách trung ương chi phối và quản lý các khoản thu, chi lớn trong nền kinh tế và trong xã hội. Điều đó có nghĩa là: các khoản thu chủ yếu có tỷ trọng lớn phải được tập trung vào ngân sách trung ương, các khoản chi có tác động đến quá trình phát triển kinh tế, xã hội của cả nước phải do ngân sách trung ương đảm nhiệm. Ngân sách trung ương chi phối hoạt động của ngân sách địa phương, đảm bảo tính công bằng giữa các địa phương. Ba là, phải phân định rõ nhiệm vụ thu chi giữa các cấp và ổn định tỷ lệ phần trăm phân chia các khoản thu, số bổ sung từ ngân sách cấp trên cho ngân sách cấp dưới được cố định từ 3 đến 5 năm. Hàng năm chỉ xem xét điều chỉnh số bổ sung một phần khi có trượt giá và một phần theo tốc độ tăng trưởng kinh tế. Chế độ phân cấp xác định rõ khoản nào ngân sách địa phương được thu do ngân sách địa phương thu. Khoản nào ngân sách địa phương phải chi do ngân sách địa phương chi. Không để tồn tại nhập nhằng dẫn đến tư tưởng trông chờ, ỷ lại hoặc lạm thu giữa ngân sách trung ương và ngân sách địa phương. Có như vậy mới tạo điều kiện nâng cao tính chủ động cho các địa phương trong bố trí kế hoạch phát triển kinh tế, xã hội. Đồng thời là điều kiện để xác định rõ trách nhiệm của địa phương và trung ương trong quản lý NSNN, tránh co kéo trong xây dựng kế hoạch. Bốn là, phải đảm bảo công bằng trong phân cấp ngân sách. Phân cấp ngân sách phải căn cứ vào yêu cầu cân đối chung của cả nước, cố gắng hạn chế thấp nhất sự chênh lệch về văn hóa, kinh tế, xã hội giữa các vùng lãnh thổ. 1.3. Vai trò và nội dung của phân cấp quản lý ngân sách nhà nước: 1.3.1. Vai trò của Phân cấp Ngân sách: Phân cấp quản lý là công cụ trong cải cách hành chính nó có vai trò rất quan trọng trong việc hoàn thiện bộ máy quản lý hành chính. Do đó, việc phân cấp có những đóng góp sau: 1.3.1.1. Quyền hạn được phân cấp tới từng bộ phận, nhiệm vụ thực hiện cùng với quyền hạn và trách nhiệm đến từng địa phương, ngành và doanh nghiệp: Thực chất đây là hoạt động chuyển một phần quyền lực hành chính dưới dạng nhiệm vụ và quyền hạn cho cơ quan chính quyền trong khuôn khổ quyền lực nhà nước quy định; khi quyền hạn, trách nhiệm, nghĩa vụ và lợi ích được phân định đến từng cơ quan thì các đơn vị hành chính có mối quan hệ chặt chẽ với quyền tự chủ, tự quản của chính cơ quan đó. Như vậy phân cấp đã có những đóng góp đáng kể để tăng khả năng hoạt động tăng mối liên hệ hành chính từ trung ương xuống địa phương. Nhưng nó lại mang tới sự tự chủ, sáng tạo và không gò bó, bắt buộc hoặc làm theo tạo điều kiện cho các đơn vị hoàn thành tốt nhiệm vụ của mình trong những khuôn khổ quy định trước của Nhà nước; Ngân sách nhà nước là nguồn thu, chi chính của hoạt động tài chính của đất nước. Nó là nguồn đảm bảo các khoản chi thường xuyên và không thường xuyên của Nhà nước. Do đó, để sử dụng có hiệu quả tránh thất thoát và gian lận trong việc sử dụng ngân sách Nhà nước cần có những phương pháp quản lý có hiệu quả dễ dàng cho việc kiểm tra, giám sát và đôn đốc cũng như xử lý khi có sai phạm xảy ra. Cho nên phân cấp ngân sách là công việc hợp lý, đúng thời điểm và phù hợp với tiến trình phát triển của đất nước nói riêng và thế giới nói chung. 1.3.1.2. Yếu tố chủ quan: Đây là yếu tố mang tính tác động từ môi trường bên trong của hệ thống hoặc tổ chức để nhằm thực hiện một ước muốn hay mục tiêu nào đó nhất định. a/ Nhằm giảm bớt sự tập quyền, tăng quyền hạn, nhiệm vụ và trách nhiệm cho các cấp, các ngành: Sự phân cấp mang lại sự tự chủ và sáng tạo cho hành động của cấp dưới trong khuôn khổ những điều đã được pháp luật quy định. Đã từ lâu cơ chế xin – cho thể hiện sự tập quyền mọi quyết định đều tập trung ở cấp cao nhất do đó gây ra những yếu kém không thể tránh khỏi trong quản lý nói chung và quản lý NSNN nói riêng. Hơn nữa nó gây ra những tiêu cực trong quá trình ra quyết định của cấp trên. Sự tập trung quyền lực này đã thống trị rất lâu trong cơ chế quản lý nhà nước. Từ đó gây ra nhiều sự áp đặt và làm cấp dưới luôn trong tình trạng thụ động triệt tiêu sự sáng tạo và phương pháp thực hiện mục tiêu hay và mới. Trong tình trạng như vậy không ai muốn mất đi quyền lực và lợi ích của mình, cũng không thể kham nổi với mật độ công việc ngày càng tăng; quyết định ngày càng nhiều để đáp ứng sự chính xác và hiệu quả thì phân cấp đã được thực hiện nhằm giảm bớt gánh nặng trong công tác quản lý và ra quyết định của cấp trên đúng như đã đề cập. b/ Tăng cường quản lý vĩ mô Quản lý kinh tế vĩ mô là quản lý tổng hợp mang tính phức tạp, đòi hỏi nhà quản lý phải có trình độ tổng hợp và tư duy sáng tạo để đáp ứng với những biến đổi lớn diễn ra trong phạm vi rộng. Nhằm điều chỉnh nó đi đúng mục tiêu đề ra. Phân cấp quản lý ngân sách giúp nhà quản lý, quản lý được rộng hơn, xa hơn, cụ thể hơn và chặt chẽ hơn. Phân cấp giúp nhà lãnh đạo cấp dưới có quyền và quyết định nhanh chóng trong phạm vi qui định. 1.3.1.3. Nhằm đảm bảo nguồn ngân sách thực hiện có hiệu quả Nỗ lực phân cấp hành chính nhà nước thường đi ngược với cơ cấu tập trung quyền lực về trung ương của các tổ chức quyền lực. Các cấp trung ương cần tìm kiếm những giải pháp hành chính mà vẫn duy trì được quyền lực độ tin cậy của trách nhiệm nhằm nâng cao năng lực của mình đảm bảo các nhiệm vụ của khu vực nhà nước để được phân cấp được thực hiện tốt. Khó có thế tách rời quyền lực và trách nhiệm giữa các đơn vị hành chính ở cấp trung ương. 1.3.2. Nội dung phân cấp quản lý Ngân sách nhà nước: Phân cấp quản lý Nhà nước về ngân sách sẽ giúp cho việc xác định một cách rõ ràng thẩm quyền và trách nhiệm giữa các cấp quản lý Nhà nước về ngân sách, đảm bảo giải quyết kịp thời các nhiệm vụ quản lý Nhà nước về ngân sách. Phân cấp quản lý Nhà nước về ngân sách làm tăng quyền chủ động, linh hoạt, khắc phục sự thụ động, trông chờ và cơ chế xin cho trong hoạt động quản lý Nhà nước của cấp chính quyền, cơ quan Nhà nước cấp dưới đồng thời tạo điều kiện để các cơ quan quản lý Nhà nước ở trung ương tập trung vào thực hiện chức năng điều hành, chỉ đạo, xây dựng và hoạch định các kế hoạch, chính sách, pháp luật chiến lược quản lý vĩ mô nền kinh tế - xã hội đất nước. Phân cấp quản lý Nhà nước về ngân sách cũng tạo điều kiện tăng cường kiểm tra , thanh tra công tác quản lý Nhà nước về ngân sách đối với hệ thống bộ máy quản lý Nhà nước các cấp, góp phần làm lành mạnh, minh bạch nền tài chính Quốc gia. Phân cấp quản lý Nhà nước về ngân sách đảm bảo cho việc tương thích giữa thẩm quyền và trách nhiệm, giữa tổ chức bộ máy và việc cung cấp các nguồn lực và điều kiện hoạt động của các cơ quan quản lý Nhà nước, như vậy sẽ góp phần đảm bảo hiệu lực, từng bước nâng cao hiệu quả công tác quản lý nhà nước. Phân cấp quản lý Nhà nước về ngân sách sẽ góp phần quan trọng tạo môi trường đầu tư sản xuất - kinh doanh, dịch vụ phát triển nền kinh tế trong quá trình hội nhập kinh tế Quốc tế. Phân cấp quản lý Nhà nước về ngân sách cũng là phương pháp tốt để Nhà nước quản lý và sử dụng có hiệu quả, tiết kiệm nguồn tài chính Quốc gia. CHƯƠNG II: THỰC TRẠNG PHÂN CẤP NGÂN SÁCH Ở VIỆT NAM 2.1. Diễn tiến ngân sách nhà nước trong thời gian qua: 2.1.1. Chi ngân sách nhà nước: Trong những năm đầu thập niên 90, diễn biến NSNN khá thất thường. Tổng chi NSNN chiếm 20,5% GDP năm 1990 đã giảm xuống còn 15,9% năm 1992. Sau đó tăng đột ngột lên 29,4% năm 1993. Từ năm 1994, tổng chi so với GDP lại giảm liên tục, từ 29,4% (năm 1993) xuống còn 22.7% GDP (năm 1998), tương ứng với việc cắt giảm 1/5 tổng chi NSNN. Nhưng xét bình quân giai đoạn 1991-1995 đạt 24,5% GDP và khoảng 24,1% GDP giai đoạn 1996-2001 là tăng mạnh so với mức bình quân 19,7% giai đoạn 1986-1990. Giai đoạn 1991 – 2001, chi NSNN được kết cấu lại theo hướng chi trên cả ba lĩnh vực chi đầu tư, chi thường xuyên và chi trả nợ. Trong đó, chi đầu tư phát triển, nhất là chi đầu tư xây dựng cơ bản được quan tâm. Mặc dù chi thường xuyên vẫn chiếm tỷ trọng lớn, bình quân khoảng 63,5% tổng chi NSNN, nhưng tỷ trọng chi đầu tư phát triển đã vươn lên đạt mức bình quân khoảng 25%, chi viện trợ và trả nợ chiếm hơn 11% trong tổng chi NSNN. Đầu năm 2003 các khoản chi mới phát sinh như chi phòng chống và dập dịch SARS, chi công tác chuẩn bị SEA Games 22 và ASEAN Paragames 2, chi bổ sung khắc phục hậu quả thiên tai đã dẫn đến chi 2003 tăng 6,1% so với dự toán ban đầu và chiếm 27,3% so với GDP, trong đó chi đầu tư phát triển bằng 7,8% GDP và chi thường xuyên bằng 15,5% GDP. Cũng trong năm 2003 cải cách tiền lương khiến tổng quỹ lương nhà nước tăng 13.302 tỷ đồng so với 2002 lấy từ khoản giảm chi thường xuyên 10%, và một số nguồn khác. Năm 2005 Quốc hội cũng đã quyết định chi bổ sung cho một số lĩnh vực sau: chi đầu tư phát triển (tăng thêm 1.495 tỷ đồng, trong đó tăng chi đầu tư xây dựng cơ bản của ngân sách địa phương tương ứng số tăng thu về sử dụng đất là 800 tỷ đồng); chi thường xuyên (tăng thêm 190 tỷ đồng, gồm y tế tăng 50 tỷ đồng, giáo dục - đào tạo - dạy nghề tăng 70 tỷ đồng, quốc phòng tăng 40 tỷ đồng, an ninh tăng 30 tỷ đồng); chi dự phòng NSNN (tăng thêm 1.600 tỷ đồng để xử lý những biến động bất thường của giá dầu, đồng thời bảo đảm chủ động ngân sách thực hiện trong phòng, chống, khắc phục hậu quả thiên tai và thực hiện những nhiệm vụ quan trọng phát sinh). Những khoản chi mang tính bao cấp không thuộc chức năng, nhiệm vụ của NSNN nhìn chung được cắt giảm đáng kể, giảm bớt gánh nặng chính đáng cho NSNN trong điều kiện mới. Đồng thời các khoản chi bao cấp cho DNNN cũng giảm đáng kể nhờ có biện pháp cổ phần hóa và kiên q