Đề tài Phân cấp tài chính và việc làm khu vực công

TRƯỜNG ĐẠI HỌC KINH TẾ TP.HỒ CHÍ MINH KHOA NGÂN HÀNG ĐỀ TÀI 5 PHÂN CẤP TÀI CHÍNH VÀ VIỆC LÀM KHU VỰC CÔNG FISCAL DECENTRALIZATION AND PUBLIC SECTOR EMPLOYMENT: A CROSS-COUNTRY ANALYSIS Tác giả MING-HUNG YAO Giảng viên hướng dẫn: PGS.TS Sử Đình Thành Lớp: Cao học Ngân hàng – Đêm 2 – Khóa 22 Nhóm thực hiện : Nhóm 5 TP.HCM, Tháng 08/2013 DANH SÁCH THÀNH VIÊN NHÓM 1. Nguyễn Tú Anh 2. Võ Duy Minh 3. Âu Hải Khắc Nguyên 4. Trần Lê Ánh Thu 5. Trần Thị Tuyết Vân 6. Võ Tuấn Vũ NHẬN XÉT CỦA GIÁO VIÊN ...................................................................................................................................... ...................................................................................................................................... ...................................................................................................................................... ...................................................................................................................................... ...................................................................................................................................... ...................................................................................................................................... ...................................................................................................................................... ...................................................................................................................................... ...................................................................................................................................... ...................................................................................................................................... ...................................................................................................................................... ...................................................................................................................................... ...................................................................................................................................... ...................................................................................................................................... ...................................................................................................................................... ...................................................................................................................................... ...................................................................................................................................... ...................................................................................................................................... ...................................................................................................................................... ...................................................................................................................................... ...................................................................................................................................... ...................................................................................................................................... ...................................................................................................................................... MỤC LỤC Trang 1. CHƯƠNG 1 : GIỚI THIỆU ............................................................................................ 1 2. CHƯƠNG 2 : TỔNG QUAN CÁC NGHIÊN CỨU TRƯỚC ĐÂY............................... 6 Ba giả thuyết về việc làm khu vực công ....................................................................... 6 + Đạo luật Wagner ........................................................................................................ 7 + Giả thuyết tìm kiếm đặc lợi ........................................................................................ 9 + Giả thuyết về bảo hiểm xã hội .................................................................................. 11 Việc làm công và sự phân cấp trong các nghiên cứu trước đây ................................... 13 Chi phí công và hiệu ứng không gian trong các bài nghiên cứu trước đây .................. 17 3. CHƯƠNG 3 : MÔ HÌNH LÝ THUYẾT ....................................................................... 20 4. CHƯƠNG 4 : PHÂN TÍCH THỰC NGHIỆM ............................................................. 36 Khái niệm việc làm khu vực công ................................................................................ 36 Định nghĩa phân cấp tài chính ...................................................................................... 43 Các giả thuyết thực nghiệm ......................................................................................... 47 Biến số chính trị ........................................................................................................... 49 Các vấn đề thực nghiệm .............................................................................................. 52 5. CHƯƠNG 5 : KẾT LUẬN ............................................................................................ 72 CÁC PHỤ LỤC ĐÍNH KÈM Phân cấp tài chính và việc làm khu vực công Trang 1 CHƯƠNG I : GIỚI THIỆU Ít nghi ngờ rằng những hoạt động của chính phủ đóng một vai trò quan trọng trong nền kinh tế hiện đại. Chính phủ ảnh hưởng đến nền kinh tế thông qua một vài công cụ như chính sách tài chính và chính sách tiền tệ. Việc làm khu vực nhà nước chiếm một phần đáng kể trong tổng số việc làm ở nhiều nền kinh tế, là một công cụ quan trọng của chính sách tài chính và thu hút sự chú ý trong suốt 2 thập kỷ qua (Gregory & Borland, 1999). Ngày nay tình hình quan liêu và hiện tượng các công ty công dư thừa nhân viên là vấn đề chung trong sự phát triển đất nước, đặc biệt trong nền kinh tế chuyển giao – nền kinh tế thị trường đòi hỏi hàng triệu nhân viên phải được thay đổi vị trí. Một số lớn các Bộ trùng lắp về chức năng hoặc có sự tồn tại của “những nhân viên ma” – người thuộc biên chế của một tổ chức nhưng không có công việc thực tế - được xác định là nguyên nhân chính của việc chi tiêu không hiệu quả (Rama, 1997). Do đó, việc cắt giảm việc làm khu vực nhà nước đã trở thành một vấn đề quan trọng trong cải cách nền kinh tế ở các nước này. Sự phân cấp được định nghĩa như là một việc chuyển giao quyền và nghĩa vụ chung từ Trung Ương đến các chính quyền cấp dưới, tổ chức hay khu vực tư nhân đã đang là một xu hướng toàn cầu trong 2 thập kỷ qua (Rondinelli, 1999). Một luận điểm kinh tế cho việc phân cấp là nó làm tăng hiệu quả của phân bố nguồn lực. Thứ nhất, quyết định về việc công khai nguồn chi tiêu được đưa ra bởi một cấp chính quyền gần hơn và đáp ứng nhiều hơn đến cử tri địa phương để phản ánh nhu cầu cho các dịch vụ địa phương hơn là được thực hiện bởi chính quyền trung ương. Thứ hai, phân cấp sẽ dẫn đến việc cạnh tranh giữa các chính quyền và xu hướng tăng cường đổi mới (Ford, 1999). Dựa vào 2 luận điểm về sự phân cấp, người ta có thể đề nghị rằng phân cấp tài chính có thể khắc phục tình trạng bộ máy quan liêu cồng kềnh và các doanh nghiệp Phân cấp tài chính và việc làm khu vực công Trang 2 nhà nước có quá nhiều nhân viên ở các nước đang phát triển. Trong luận văn này, chúng tôi cố gắng trả lời xem liệu chính sách phân cấp tài chính có giúp đỡ trong việc hạn chế việc làm khu vực nhà nước hay không. Trong phụ lục A, chúng tôi đã cho thấy các dữ liệu về việc làm khu vực nhà nước của các nước tính theo phần trăm dân số từ năm 1985 đến năm 2005 của các quốc gia thuộc Tổ chức Hợp Tác và Phát Triển Kinh Tế OECD và không thuộc. Từ những dữ liệu đó, chúng ta có thể quan sát một vài xu hướng. Thứ nhất, trong khi việc làm khu vực nhà nước tăng ở một số quốc gia, nó lại giảm ở một số quốc gia khác trong giai đoạn 1985 - 2005. Chúng ta có thể gọi đây là khoảng thời gian thay đổi việc làm khu vực nhà nước. Thứ hai, số lượng việc làm khu vực nhà nước ở một số quốc gia lớn hơn một số quốc gia trong bất kỳ năm nào. Chúng ta có thể gọi đây là sự thay đổi về mặt cắt ngang của việc làm khu vực nhà nước. Nghiên cứu này tìm cách giải thích các biến thể theo thời gian và giữa các quốc gia trong việc làm khu vực nhà nước. Trong việc đạt được sự hiểu biết về nguồn gốc của sự thay đổi về mặt thời gian và giữa các quốc gia chúng ta cũng quan tâm đến việc kiểm tra quá trình phân cấp ở một số nước trên thế giới và mức độ phân cấp việc làm khu vực nhà nước ở một số quốc gia nhanh hơn một số khác. Chúng tôi gọi đây là sự thay đổi kích thước cấu trúc trong việc làm khu vực nhà nước. Phụ lục B cho thấy việc làm khu vực công tính theo phần trăm dân số ở trung ương và ở các cấp địa phương đối với các nước OECD và các nước không thuộc OECD trong năm 1995 và 2000. Có ba giả thuyết được sử dụng để giải thích sự thay đổi trong việc làm khu vực công. Thứ nhất, sự giải thích về mặt kinh tế thông thường và được biết đến với tên gọi là Đạo luật Wagner. Luật này cho rằng sự phát triển kinh tế tạo ra những nhu cầu mới về một số loại hình dịch vụ chính phủ. Thứ hai, sự giải thích kinh tế - chính trị xem việc làm khu vực công là một “phương tiện” mà các chính trị gia sử dụng để che giấu việc phân phối lợi ích cho một số tổ chức đặc biệt. Thứ ba, sự giải thích theo kinh tế Phân cấp tài chính và việc làm khu vực công Trang 3 quốc tế, theo đó việc làm khu vực công được liên kết với việc tiếp xúc thương mại quốc tế của một quốc gia. Mặc dù cả 3 giả thuyết dường như có thể giải thích một phần thay đổi trong việc làm khu vực công, chúng dường như không giải quyết hết tất cả các vấn đề liên quan. Nếu Đạo luật Wagner đúng, người ta sẽ mong đợi các quốc gia giàu hơn hoặc các vùng địa phương giàu hơn sẽ có mức độ việc làm khu vực công cao hơn. Nếu việc làm nhà nước là một công cụ chính trị để chuyển lợi ích của các chính trị gia sang các tổ chức đặc biệt, người ta mong đợi các nước hoặc khu vực địa phương với dân số tượng tự có cùng một số lượng dòng bảo trợ như vậy. Nhưng trong thực tế, lợi ích tương quan với mức độ phân chia sắc tộc và bất bình đẳng thu nhập chứ không dựa vào dân số. Cuối cùng, nếu thiết lập một mức độ việc làm nhà nước cao hơn là một công cụ cho các quan chức hòa giải các tác động bất ổn liên quan đến thương mại, tại sao họ lại sử dụng nó không hiệu quả. Tái đào tạo và chuyển đổi chương trình làm việc sẽ là một chính sách hiệu quả về mặt chi phí, dù mục đích của các chính trị gia là bảo đảm cho các nhân viên “dễ bị tổn thương” hay là mua những phiếu bầu từ họ. Trong khi ba giả thuyết có thể làm việc tốt trong việc giải thích một vài thông tin về việc làm khu vực công theo thời gian và giữa các quốc gia, nhưng không giả thuyết nào đủ để cung cấp một lý do rõ ràng về mặt cơ cấu, đó là một sự thay đổi tương đối việc làm nhà nước ở cấp trung ương so với cấp chính quyền địa phương. Phân cấp giúp chúng ta giải thích việc chuyển đổi cơ cấu việc làm khu vực nhà nước. Với chính sách phân cấp tài chính, trung ương sẽ chuyển một vài trách nhiệm xuống địa phương. Như là một kết quả, chúng ta mong chờ mức độ việc làm nhà nước ở trung ương sẽ giảm và ở địa phương sẽ tăng cùng với mức độ phân cấp tài chính. Tác động tổng thể của phân cấp tài chính lên việc làm nhà nước phụ thuộc vào hai hiệu ứng đối lập. Nếu mức độ giảm việc làm khu vực nhà nước ở cấp trung ương lấn át sự Phân cấp tài chính và việc làm khu vực công Trang 4 gia tăng trong việc làm ở khu vực địa phương thì sau đó việc làm nhà nước ở khu vực trung ương sẽ co lại theo sự phân cấp tài chính. Nói cách khác, chính sách phân cấp tài chính giúp hạn chế việc làm khu vực công. Mặc khác nếu độ lớn của việc gia tăng việc làm nhà nước khu vực địa phương lấn át việc giảm của khu vực trung ương thì sau đó tổng số lao động khu vực nhà nước sẽ tăng lên với chính sách phân cấp tài chính. Cả hai trường hợp được hỗ trợ bởi những lý thuyết sẽ thảo luận trong chương Hai. Xa hơn nữa chúng ta cũng muốn nhìn thấy những yếu tố tác động đến độ lớn của hai sự ảnh hưởng này. Trong khi sử dụng sự thay đổi quan hệ của việc làm nhà nước ở khu vực địa phương so với khu vực trung ương để giải thích sự thay đổi việc làm nhà nước giữa các quốc gia, chúng ta không nên bỏ qua vai trò tiềm năng gây ra bởi “hiệu ứng không gian”, nghĩa là các nhà hoạch định chính sách có thể bị ảnh hưởng bởi “hàng xóm” của họ khi họ thiết kế chính sách tài chính. Lời giải thích đầu tiên cho sự tồn tại của hiệu ứng không gian là có sự tồn tại bên ngoài giữa các quốc gia vì thế việc lựa chọn chính sách tài chính có sự tương tác. Lời giải thích thứ hai là công dân có thể đánh giá hiệu quả của các nhà hoạch định chính sách bằng cách so sánh với việc lựa chọn chính sách tương tự của các quốc gia láng giềng. Với sự liên hệ của 2 lời giải thích, chúng tôi sẽ kiểm tra sự hiện diện của yếu tố không gian như là một yếu tố quyết định mức độ việc làm khu vực công của một quốc gia. Việc làm khu vực công khác với việc làm khu vực tư nhân trong đó các quyết định về việc làm, tiền lương xảy ra trong một môi trường chính trị trong khi khu vực tư nhân đưa ra quyết định trong một môi trường thị trường. Chính trị gia hay quan chức có thể có mục tiêu khác biệt với người chủ sỡ hữu doanh nghiệp khu vực tư nhân. Do sự khác biệt này, chúng ta có thể hiểu việc làm khu vực nhà nước bằng cách xem xét thị trường lao động nhà nước là một sự tồn tại riêng biệt. Phân cấp tài chính và việc làm khu vực công Trang 5 Trong luận văn này, chúng ta phát triển một một mô hình lý thuyết về việc làm khu vực công trong một nỗ lực để đưa ra những giả thuyết khác nhau nhưng có tiềm năng giải thích về cấu trúc việc làm nhà nước và có thể bao hàm thời gian và không gian giữa các quốc gia. Trong chương thực nghiệm của luận văn, chúng ta dùng 2 tập dữ liệu khác nhau để kiểm tra giả thuyết có nguồn gốc từ mô hình của chúng ta. Mục đích chính của luận văn là phân tích vai trò của việc phân cấp tài chính lên việc làm nhà nước. Xa hơn, chúng ta muốn tìm ra yếu tố tác động lên việc làm khu vực công ở cấp trung ương và địa phương cũng như mức độ về mặt tổng thể. Bên cạnh đó, chúng ta muốn phát hiện xem có tồn tại bằng chứng nào về hiệu ứng không gian trong việc xác định mức độ việc làm khu vực nhà nước của một quốc gia. Luận văn này bao gồm 5 chương. Trong chương này, chúng ta trình bày mục đích chính của việc nghiên cứu. Trong chương Hai, chúng ta xem xét và tóm lược các nghiên cứu trước đây về việc làm khu vực nhà nước và quan hệ của nó với chính sách phân cấp tài chính. Trong chương Ba, chúng ta phát triển một mô hình lý thuyết để phân tích mối quan hệ giữa mức độ của phân cấp tài chính và mức độ việc làm khu vực công. Trong chương Bốn, chúng ta mô tả tập dữ liệu dùng trong việc nghiên cứu và trình bày các kết quả thực nghiệm dựa trên dữ liệu chúng ta có. Chương Năm là phần kết luận. Phân cấp tài chính và việc làm khu vực công Trang 6 CHƯƠNG II : TỔNG QUAN CÁC LÝ THUYẾT NGHIÊN CỨU TRƯỚC ĐÂY Trong chương này, chúng ta xem xét lại các nghiên cứu trước đây về vấn đề việc làm trong khu vực nhà nước, và sau đó chúng ta thảo luận lý do tại sao phân cấp quản lý tài chính có thể đóng một vai trò quan trọng trong việc xác định việc làm của khu vực nhà nước. Phần đầu của chương này, chúng ta sẽ thảo luận một vài giả thuyết, theo gợi ý từ những nghiên cứu trước đây, có thể giúp giải thích sự khác biệt của việc làm trong khu vực nhà nước giữa các vùng của một quốc gia và giữa các quốc gia. Trong phần thứ hai, chúng ta thảo luận về lý do tại sao chính sách phân cấp quản lý tài chính có thể ảnh hưởng đến việc làm khu vực công. Và phần thứ ba, chúng ta nhắc lại các nghiên cứu về sự tương tác chính sách tài chính giữa các quốc gia, trong đó tập trung vào vấn đề chi tiêu. Ba giả thuyết về việc làm trong khu vực công : Trong phần này, chúng tôi thảo luận về ba giả thuyết giải thích sự khác biệt về việc làm trong khu vực công giữa các quốc gia. Giả thuyết đầu tiên là Đạo luật Wagner (Đạo luật quan hệ lao động quốc gia năm 1935). Nó lập luận rằng phát triển kinh tế tạo ra nhu cầu đối với các loại hình dịch vụ mới của chính phủ. Giả thuyết thứ hai là giả thuyết về tìm kiếm đặc lợi, lần đầu tiên được đề xuất bởi Gelb et al. (1991). Giả thuyết này cho rằng việc làm trong khu vực công được xem như là một phương tiện chính trị để che giấu việc phân phối lại lợi ích cho các nhóm cụ thể. Giả thuyết thứ ba là giả thuyết bảo hiểm xã hội, được đề xuất bởi nghiên cứu của Rodrik (1996). Giả thuyết này cho rằng việc làm trong khu vực công có thể được sử dụng để làm vật đệm chống lại nguy cơ dân số từ bên ngoài. Chúng tôi lần lượt xem xét ba giả thuyết, Phân cấp tài chính và việc làm khu vực công Trang 7 sau đó báo cáo về những nghiên cứu thực nghiệm đã tìm thấy để hỗ trợ cho việc giải thích các giả thuyết vừa nêu trên.  Đạo luật Wagner : Đầu tiên, đạo luật Wagner cho rằng phát triển kinh tế tạo ra nhu cầu đối với các loại hình dịch vụ mới của chính phủ. Nói cách khác, các dịch vụ của chính phủ tăng lên với tốc độ nhanh hơn so với tốc độ tăng trưởng kinh tế. Phát triển kinh tế tương quan rõ ràng giữa các quốc gia có khu vực công lớn hơn. Theo kinh nghiệm, quy mô khu vực công được đo lường bằng tỷ trọng theo từng thời kì của chi tiêu chính phủ so với tổng sản phẩm quốc nội (viết tắt là GDP) hoặc tỷ trọng của lao động khu vực công so với dân số của quốc gia. Quy mô của khu vực công thông thường được đo lường thông qua chi tiêu chính phủ, còn mức độ quyết định của vấn đề việc làm khu vực công chỉ được thảo luận trong một vài nghiên cứu, cụ thể là những nghiên cứu của Tait và Heller (1984), Kraay và van Rijckeghem (1995), Schiavo-Campo et al. (1997b), Rama (1997), Rodrik (1996, 1997), Alesina et al. (2000), Alesina et al. (2001), Gimpelson và Treisman (2002) và Marques-Sevillano và Rossello-Villallonga (2004). Những nghiên cứu khác nhau về phạm vi các quốc gia cũng như trong phương pháp nghiên cứu. Một số những nghiên cứu tập trung vào một quốc gia cụ thể, chẳng hạn như các nghiên cứu về Hoa Kỳ của Alesina et al. (2000), các nghiên cứu về Ý của Alesina et al. (2001), các nghiên cứu về Nga của Gimpelson và Treisman (2002) và các nghiên cứu về Tây Ban Nha của Marques-Sevillano và Rossello-Villallonga (2004). Những nghiên cứu khác là những nghiên cứu xuyên các quốc gia. Phần lớn các nghiên cứu xuyên quốc gia xác nhận, hoặc xác nhận có điều kiện đạo luật của Wagner, chẳng hạn như trong Tait và Heller (1984), Kraay và van Rijckeghem (1995), Schiavo-Campo et al. (1997b) và Rama (1997). Tait và Heller (1984) sử dụng dữ liệu của 61 quốc gia trong năm 1980 để điều tra xem liệu có bất kỳ yếu tố phổ biến nào giải thích về quy mô của việc làm khu vực công hay không. Kết Phân cấp tài chính và việc làm khu vực công Trang 8 quả nghiên cứu chỉ ra rằng lao động của khu vực công tại mỗi quốc gia tính theo đầu người tăng lên khi thu nhập bình quân đầu người tăng, từ đó ủng hộ cho giá trị của những thử nghiệm khác của đạo luật Wagner. Kraay và Van Rijckeghem (1995) sử dụng một bộ dữ liệu bảng của 34 quốc gia đang phát triển và 21 quốc gia trong khối OECD từ năm 1972 đến năm 1992 để kiểm tra những yếu tố quyết định đến việc làm khu vực công và tiền lương dựa trên một mô hình tiền lương hiệu quả. Họ nhận ra rằng việc làm khu vực công có liên quan tích cực đến việc hạn chế sử dụng nguồn lực, đó là tỷ lệ thu nhập so với GDP trong trư