Đề tài Thẩm quyền giải quyết khiếu nại đất đai của cơ quan hành chính nhà nước – Một số vấn đề lý luận và thực tiễn tại thành phố Hà Nội

LỜI NÓI ĐẦU Tính cấp thiết Quyền khiếu nại là một trong những quyền cơ bản của công dân, từ lâu đã được ghi nhận trong nhiều văn bản pháp luật, trước hết là Hiến pháp – đạo luật cơ bản của nước ta. Bên cạnh đó, Luật khiếu nại, tố cáo năm 1998 (sửa đổi, bổ sung năm 2004, 2005) cũng là cơ sở pháp lý quan trọng để công dân thực hiện quyền khiếu nại của mình. Việc mở rộng và bảo đảm thực hiện quyền khiếu nại của công dân là một sự phản ánh khách quan, đầy đủ, hiện thực nền dân chủ, tạo điều kiện để nhân dân tham gia quản lý nhà nước, quản lý xã hội. Mặt khác, nó cũng chính là thước đo giá trị nền dân chủ, phản ánh bản chất giai cấp của nhà nước ta. Mặc dù pháp luật về quyền khiếu nại đã được chỉnh sửa nhiều lần nhưng thực tiễn cho thấy công tác giải quyết khiếu nại của cơ quan nhà nước vẫn còn bộc lộ nhiều khó khăn, bất cập. Số lượng đơn thư khiếu nại của công dân về quyết định hành chính, hành vi hành chính của cơ quan nhà nước ở tất cả các cấp chính quyền, trên hầu hết lĩnh vực quản lý nhà nước ngày càng gia tăng, tính chất các vụ việc khiếu nại ngày càng phức tạp hơn. Thực tế cho thấy, khiếu nại hành chính trong lĩnh vực đất đai đã và đang là một hiện tượng phổ biến, nhức nhối trong xã hội.Đặc biệt khi nước ta chuyển đổi sang nền kinh tế thị trường, Nhà nước thực hiện cơ chế quản lý mới bằng việc chia lại đất cho nhân dân, cùng với quá trình đô thị hóa, hiện đại hóa đất nước với nhiều dự án phát triển kinh tế xã hội liên quan trực tiếp đến nguồn tài nguyên đất của nước ta thì đơn thư khiếu nại ngày càng nhiều. Do nhiều nguyên nhân mà tình trạng khiếu nại đất đai những năm qua đã gây nhiều bức xúc trong dư luận, có xu hướng tăng về số lượng và phức tạp về nội dung. Khiếu nại về đất đai tập trung chủ yếu là các khiếu nại về bồi thường, tái định cư; khiếu nại về cấp, thu hồi giấy chứng nhận quyền sử dụng đất; khiếu nại về quyết định xử lý vi phạm hành chính về vi phạm chế độ quản lý, sử dụng đất đai; khiếu nại việc giải quyết tranh chấp về đất đai của cơ quan nhà nước có thẩm quyền. Quyền khiếu nại quan trọng nhưng không phải lúc nào cũng được thực hiện đúng. Văn bản pháp luật về khiếu nại và giải quyết khiếu nại, văn bản pháp luật về đất đai của nhà nước ta còn nhiều bất cập, thiếu tính thống nhất. Khiếu nại đất đai diễn ra thường là giữa người dân và cấp chính quyền. Trên thực tế, người cầm quyền luôn có khuynh hướng giải quyết mang tính chất có lợi nhất cho phía cầm quyền, do đó dẫn đến thực trạng làm cho xong. Ngược lại, người dân do thiếu hiểu biết về pháp luật nên không sử dụng đúng quyền khiếu nại của mình trong phạm vi pháp luật cho phép. Đơn thư khiếu nại chuyển lòng vòng, gây mất thời gian cho người khiếu nại cũng như cơ quan, đơn vị thụ lý. Thực trạng này xuất phát từ nhiều nguyên nhân trong đó nguyên nhân quan trọng có thể kể đến là việc phân định thẩm quyền giải quyết khiếu nại hành chính về đất đai hiện nay còn nhiều mâu thuẫn. Thành phố Hà Nội kể từ năm 2008 đã được mở rộng thêm địa giới hành chính bao gồm các quận huyện cũ, toàn bộ tỉnh Hà Tây, một huyện của tỉnh Hòa Bình và một huyện của tỉnh Vĩnh Phúc. Các địa phương mới được sát nhập có tốc độ đô thị hóa cao với nhiều dự án đang được triển khai để phát triển kinh tế - xã hội. Vì vậy, cũng giống như nhiều đô thị khác ở nước ta, khiếu nại hành chính trong lĩnh vực đất đai ở Hà Nội rất phức tạp, bộc lộ không ít những vướng mắc, bất cập cần được nghiên cứu, tháo gỡ. Xuất phát từ những vấn đề nêu trên, tác giả muốn đi sâu nghiên cứu vấn đề phân định thẩm quyền của cơ quan hành chính nhà nước trong việc giải quyết khiếu nại hành chính về đất đai. Trên cơ sở nghiên cứu các vấn đề lý luận, phân tích những hạn chế, tồn tại của thực tiễn công tác giải quyết khiếu nại hành chính trong lĩnh vực đất đai tại thành phố Hà Nội để đưa ra những giải pháp phù hợp, tôi đã chọn đề tài: “Thẩm quyền giải quyết khiếu nại đất đai của cơ quan hành chính nhà nước – Một số vấn đề lý luận và thực tiễn tại thành phố Hà Nội” làm đề tài cho luận văn tốt nghiệp cao học của mình. II.Tình hình nghiên cứu Ở Việt Nam, thẩm quyền giải quyết khiếu nại về đất đai là vấn đề đã được nhiều công trình nghiên cứu đề cập đến ở góc độ lý luận và thực tiễn. Trong đó phải kể đến: Giáo trình Thanh tra và giải quyết khiếu nại, tố cáo, Khoa Hành chính nhà nước, Trường Đại học Luật Hà Nội năm 2008; Tài liệu về thẩm quyền giải quyết khiếu nại hành chính của GS.TS. Phạm Hồng Thái – Khoa Luật – Trường Đại học Quốc gia Hà Nội; Luận văn thạc sỹ luật học: “ Thẩm quyền giải quyết khiếu nại, tố cáo của cơ quan hành chính nhà nước” của thạc sỹ Nguyễn Thị Minh Hà, Đại học Luật Hà Nội năm 2002; Luận văn thạc sỹ luật học “Giải quyết khiếu nại về đất đai của các cơ quan hành chính nhà nước ở tỉnh Hải Dương hiện nay” của thạc sỹ Nguyễn Hoài Thoa, Trường Đại học Luật năm 2007; Báo cáo hội nghị tổng kết các tác thanh tra các năm 2007, 2008, 2009 có nội dung thống kê số liệu, tình hình khiếu nại, giải quyết khiếu nại trong các năm; Tài liệu về “Cơ chế giải quyết khiếu nại – Thực trạng và giải pháp” do TS. Hoàng Ngọc Giao chủ biên của Viện nghiên cứu chính sách pháp luật và phát triển; Tài liệu “Tăng cường pháp chế XHCN trong hoạt động giải quyết khiếu nại, tố cáo” có nội dung nói đến những giải pháp đối với công tác giải quyết khiếu nại; “Văn hóa ứng xử của người cán bộ thanh tra trong giải quyết khiếu nại, tố cáo” đăng trên trang mạng thanhtravietnam.vn; “Vì sao khiếu nại về đất đai tăng mạnh” đăng trên trang mạng của Viện khoa học thanh tra www.giri.ac.vn; “Giải quyết khiếu nại về đất đai theo Nghị định số 84/2007/NĐ-CP” của tác giả Cam Quang Vinh trên tạp chí Thanh tra số 8; “Sự xung đột giữa Luật Khiếu nại, tố cáo và Luật đất đai trong quy định về giải quyết khiếu nại đất đai” của tác giả Trần Văn Dương đăng trên Tạp chí thanh tra; “Vướng mắc về pháp luật liên quan đến giải quyết tranh chấp, khiếu nại về đất đai” đăng trên trang mạng nghiên cứu lập pháp www.nclp.org.vn ; “Đổi mới cơ chế giải quyết khiếu nại, khiếu kiện hành chính hiện nay ở Việt Nam” đăng trên trang mạng của Viện khoa học thanh tra www.giri.ac.vn. Ở một chừng mực nhất định, các công trình nghiên cứu nêu trên đã đề cập đến thẩm quyền giải quyết khiếu nại đất đai của cơ quan hành chính nhà nước. Tuy nhiên, phần lớn các công trình nghiên cứu này hoặc chỉ tập trung nêu và diễn giải các quy định của pháp luật hiện hành hoặc chỉ nêu một số mâu thuẫn về thẩm quyền giải quyết khiếu nại đất đai theo quy định của pháp luật hiện hành giữa luật khiếu nại với các luật chuyên ngành; hoặc khái quát thực trạng, nguyên nhân mà chưa có công trình nào nghiên cứu một cách toàn diện về thẩm quyền giải quyết khiếu nại đất đai của cơ quan hành chính nhà nước. Hơn nữa, cũng chưa có công trình nghiên cứu về thẩm quyền giải quyết khiếu nại đất đai ở một địa phương nhất định, trên một địa bàn cụ thể để làm sáng tỏ vấn đề lý luận thực tiễn có liên quan. Vì vậy, việc nghiên cứu có hệ thống và toàn diện về thẩm quyền giải quyết khiếu nại đất đai của cơ quan hành chính nhà nước, cũng như phân tích rõ thực tiễn giải quyết khiếu nại đất đai của cơ quan hành chính nhà nước ở thành phố Hà Nội là cần thiết. III. Mục đích nghiên cứu và nhiệm vụ nghiên cứu Mục đích nghiên cứu của đề tài là hoàn thiện chế định pháp luật về phân định thẩm quyền giải quyết khiếu nại hành chính trong lĩnh vực quản lý nhà nước về đất đai nhằm nâng cao hiệu quả công tác giải quyết khiếu nại đất đai, tăng cường pháp chế XHCN, đảm bảo cho công dân thực hiện tốt quyền khiếu kiện hành chính của mình. Xuất phát từ mục đích đó, nhiệm vụ nghiên cứu của đề tài là: - Nghiên cứu một số vấn đề lý luận về thẩm quyền giải quyết các khiếu nại đất đai của cơ quan hành chính nhà nước. - Nghiên cứu thực tiễn việc áp dụng pháp luật về thẩm quyền giải quyết các khiếu nại đất đai của cơ quan hành chính nhà nước tại Hà Nội. - Đề xuất một số giải pháp hoàn thiện pháp luật về thẩm quyền giải quyết khiếu nại đất đai của cơ quan hành chính nhà nước nhằm nâng cao hiệu quả công tác giải quyết khiếu nại đất đai hiện nay. IV. Phạm vi nghiên cứu Trong khuôn khổ của luận văn tốt nghiệp cao học luật, luận văn đi sâu nghiên cứu vấn đề phân định thẩm quyền của cơ quan hành chính nhà nước trong việc giải quyết khiếu nại hành chính về đất đai. Trên cơ sở nghiên cứu các vấn đề lý luận về thẩm quyền giải quyết khiếu nại, về khiếu nại hành chính, pháp luật hiện hành về thẩm quyền giải quyết khiếu nại hành chính trong quản lý nhà nước về đất đai, thực tiễn công tác giải quyết khiếu nại hành chính trong lĩnh vực đất đai tại thành phố Hà Nội để đưa ra những giải pháp phù hợp. V. Phương pháp nghiên cứu Ngoài các quan điểm và nguyên tắc của chủ nghĩa duy vật biện chứng và chủ nghĩa duy vật lịch sử, Luận văn còn nghiên cứu dựa trên cơ sở các quan điểm, tư tưởng Hồ Chí Minh, đường lối của Đảng và nhà nước trong việc phát huy nền dân chủ xã hội chủ nghĩa, đẩy mạnh cải cách hành chính, cải cách tư pháp, nâng cao chất lượng công tác giải quyết khiếu nại hành chính đặc biệt là đối với các khiếu nại hành chính trong lĩnh vực đất đai. Luận văn còn sử dụng một số phương pháp khác như phương pháp kết hợp lôgic với lịch sử: Phương pháp lịch sử giúp thu thập các thông tin về thẩm quyền giải quyết khiếu nại đất đai; tiếp theo sắp xếp các thông tin đó theo một trật tự nhất định từ đó làm bộc lộ logic tất yếu trong tiến trình phát triển của vấn đề này. Ngoài ra, các phương pháp: phân tích - tổng hợp, thống kê và so sánh, phương pháp tổng kết thực tiễn địa phương cũng được sử dụng trong quá trình nghiên cứu và hoàn thiện luận văn. VI. Ý nghĩa khoa học và thực tiễn của đề tài Qua việc nghiên cứu các quy định của pháp luật hiện hành liên quan đến thẩm quyền giải quyết các khiếu nại đất đai và thực trạng của việc áp dụng các quy định đó tại thành phố Hà Nội, Đề tài có những đóng góp nhất định về lý luận và thực tiễn, đưa ra một số giải pháp thiết thực, góp phần hoàn thiện và nâng cao hơn nữa hoạt động giải quyết khiếu nại đất đai hiện nay. Kết quả nghiên cứu của đề tài có giá trị tham khảo trong công tác nghiên cứu và thực tiễn công tác giải quyết khiếu nại hành chính trong lĩnh vực đất đai của các cơ quan hành chính nhà nước. VII. Kết quả nghiên cứu mới của luận văn Kết quả nghiên cứu của Luận văn là một sự bổ sung đáng chú ý về việc phân định thẩm quyền giải quyết các khiếu nại đất đai của cơ quan hành chính nhà nước và các biện pháp nhằm phát huy tính dân chủ, tăng cường pháp chế xã hội chủ nghĩa thông qua việc đảm bảo thực hiện quyền khiếu nại của công dân trong lĩnh vực đất đai dựa trên việc nghiên cứu thực trạng của công tác này trên địa bàn thành phố Hà Nội. Những đề xuất trong Luận văn có thể được xem xét, lưu ý trong quá trình sửa đổi bổ sung Luật Khiếu nại, tố cáo và một số văn bản luật chuyên ngành có liên quan để quyền khiếu nại của công dân thực sự phát huy giá trị của nó trên thực tế. VIII. Bố cục của luận văn Ngoài phần mở đầu và phần kết luận, luận văn gồm có ba chương: - Chương I: Cơ sở lý luận về thẩm quyền giải quyết khiếu nại đất đai của cơ quan hành chính nhà nước - Chương II: Pháp luật hiện hành về thẩm quyền giải quyết khiếu nại đất đai của cơ quan hành chính nhà nước và thực tiễn thực hiện tại thành phố Hà Nội - Chương III: Giải pháp cơ bản nhằm hoàn thiện thẩm quyền giải quyết khiếu nại hành chính về đất đai của cơ quan hành chính nhà nước CHƯƠNG I CƠ SỞ LÝ LUẬN VỀ THẨM QUYỀN GIẢI QUYẾT KHIẾU NẠI ĐẤT ĐAI CỦA CƠ QUAN HÀNH CHÍNH NHÀ NƯỚC Khái niệm khiếu nại hành chính về đất đai Khái niệm Về lịch sử xuất hiện, thuật ngữ “khiếu nại” ở Việt Nam được sử dụng lần đầu tiên trong văn bản chính thức của Nhà nước Việt Nam, đó là Sắc lệnh số 64/SL do Chủ tịch Hồ Chí Minh ký ngày 23/11/1945 về Thành lập Ban Thanh tra đặc biệt. Tại Điều 2 Sắc lệnh số 64/SL quy định: “… Ban Thanh tra đắc biệt có toàn quyền: Nhận các đơn khiếu nại của nhân dân…”. Khiếu nại của nhân dân ở đây là sự khiếu nại đối với chính quyền khi người khiếu nại cho rằng cán bộ, nhân viên nhà nước đang làm việc trong chính quyền có những hành vi vi phạm pháp luật hoặc vi phạm quyền lợi của mình. Thực chất, đó chính là sự khiếu nại những hành vi nảy sinh trong bộ máy hành chính nhà nước, do những người làm trong các cơ quan hành chính nhà nước thực hiện. Ngày nay, khiếu nại là thuật ngữ thường được sử dụng trong các văn bản pháp lý, trên các phương tiện thông tin đại chúng và trong cuộc sống. Theo Từ điển Tiếng Việt thì khiếu nại “là đề nghị cơ quan có thẩm quyền xét một việc làm mà mình không đồng ý, cho là trái phép hay không hợp lý”[25,tr501]. Theo từ điển Tiếng Việt thông dụng thì khiếu nại là “thắc mắc về những kết luận, quyết định do cơ quan có thẩm quyền đã làm”.[13,tr512]. Theo cuốn “Thuật ngữ pháp lý phổ thông” thì khiếu nại là việc yêu cầu cơ quan nhà nước, trước tiên là tổ chức xã hội hoặc người có chức vụ giải quyết việc phạm quyền hoặc lợi ích hợp pháp của bản thân người khiếu nại hay người khác. Theo Từ điển luật học “Khiếu nại hành chính là yêu cầu cơ quan, tổ chức, cá nhân có thẩm quyền xem xét lại quyết định hành chính, hành vi hành chính hoặc quyết định kỷ luật cán bộ công chức khi cho rằng các quyết định hay hành vi đó xâm phạm đến quyền, lợi ích hợp pháp của mình” [26, tr422]. Theo Hồ Chủ tịch “Đồng bào có oan ức mới khiếu nại, hoặc vì chưa hiểu rõ chính sách của Đảng và Chính phủ mà khiếu nại” và “Muốn chống bệnh quan liêu, bệnh bàn giấy, muốn biết các nghị quyết có được thi hành không, thi hành có đúng không; muốn biết ai ra sức làm, ai làm qua chuyện, chỉ có một cách, là khéo kiểm soát”.[31] Như vậy, kiểm soát là một biện pháp có thể nâng cao hiệu quả hoạt động của cơ quan hành chính nhà nước. Kiểm soát có hai cách: một cách là từ trên xuống. Tức là người lãnh đạo kiểm soát kết quả những công việc của cán bộ của mình. Một cách nữa là từ dưới lên. Tức là quần chúng và cán bộ kiểm soát sự sai lầm và bày tỏ cái cách sửa chữa sự sai lầm đó. Có thể xem khiếu nại hành chính về đất đai là cách kiểm soát thứ hai theo quan điểm trên. Pháp luật hiện hành đã đưa ra định nghĩa quát về khiếu nại: “Khiếu nại là việc công dân, cơ quan, tổ chức hoặc cán bộ, công chức theo thủ tục do pháp luật quy định đề nghị cơ quan, tổ chức, cá nhân có thẩm quyền xem xét lại quyết định hành chính, hành vi hành chính hoặc quyết định kỷ luật cán bộ, công chức khi có căn cứ cho rằng quyết định hoặc hành vi đó là trái pháp luật, xâm phạm quyền, lợi ích hợp pháp của mình”. Các định nghĩa trên cho thấy quyền khiếu nại hành chính phát sinh khi quyền, lợi ích hợp pháp của công dân bị ảnh hưởng trực tiếp bởi quyết định hành chính, hành vi hành chính. Công dân thực hiện quyền khiếu nại của mình bằng cách gửi đơn hoặc trực tiếp đến các cơ quan nhà nước, tổ chức xã hội hay tổ chức kinh tế hay người đứng đầu các cơ quan, tổ chức đó trình bày ý kiến, nguyện vọng và những đề nghị cụ thể của mình. Trong mỗi khiếu nại không chỉ chứa đựng thông tin về sự vi phạm quyền và lợi ích hợp pháp của cá nhân, cơ quan, tổ chức và yêu cầu khôi phục chúng mà còn bao hàm sự phê phán các cơ quan, tổ chức, đơn vị, những người có chức vụ và những người khác mà hành động hoặc không hành động của họ, theo quan điểm của người khiếu nại, dẫn đến vi phạm các quyền và lợi ích hợp pháp của người khiếu nại. Dựa trên việc xem xét khách quan và thận trọng nội dung vụ việc với đầy đủ tài liệu có liên quan, cơ quan, tổ chức, cá nhân có thẩm quyền giải quyết khiếu nại phải đưa ra kết luận tính hợp pháp và hợp lý của các quyết định hành chính, hành vi hành chính bị khiếu nại. Như vậy một hoạt động khiếu nại bao giờ cũng bắt đầu bằng việc thực hiện quyền khiếu nại của chủ thể và sau đó, kết thúc bởi sự kết luận, giải quyết khiếu nại của cơ quan, cá nhân có thẩm quyền. Khiếu nại là hình thức phản ứng tích của cực của công dân, cơ quan, tổ chức với những hiện tượng vi phạm các quyền và lợi ích được pháp luật bảo vệ. Mặt khác, khiếu nại là biện pháp ngăn chặn và loại trừ vi phạm từ hoạt động quản lý nhà nước của các cơ quan, cá nhân có thẩm quyền trong bộ máy nhà nước. Đảng và nhà nước ta bằng đường lối và chính sách cụ thể đã và đang cố gắng xây dựng, củng cố và phát triển nền dân chủ xã hội chủ nghĩa. Thông qua đó, không ngừng tạo khả năng và điều kiện để quần chúng nhân dân tham gia vào hoạt động quản lý nhà nước, quản lý xã hội. Nền dân chủ xã hội chủ nghĩa của chúng ta được thực hiện dưới hai hình thức: dân chủ trực tiếp và dân chủ đại diện. Thực hiện quyền khiếu nại của công dân chính là một trong những biểu hiện cụ thể của dân chủ trực tiếp. Bằng việc thực hiện quyền khiếu nại của mình, công dân đã trực tiếp giám sát, tham gia vào hoạt động của bộ máy nhà nước, tham gia trực tiếp và thiết thực vào công tác quản lý nhà nước, quản lý xã hội. Mặt khác, việc pháp luật tạo mọi điều kiện thuận lợi để công dân thực hiện quyền khiếu nại của mình là hướng dư luận xã hội vào mục đích vì sự công bằng của xã hội. Trong lĩnh vực quản lý và sử dụng đất, việc giải quyết khiếu nại nhằm đảm bảo cho mọi quan hệ giữa Nhà nước và người sử dụng đất và giữa những người sử dụng đất với nhau được thực hiện theo đúng chính sách, pháp luật đất đai. Pháp luật hiện hành chưa quy định cụ thể thế nào là khiếu nại hành chính về đất đai. Tuy nhiên có thể hiểu khái niệm khiếu nại hành chính về đất đai như sau: Khiếu nại hành chính về đất đai là việc công dân, cơ quan, tổ chức đề nghị cơ quan, cá nhân có thẩm quyền xem xét lại những quyết định hành chính, hành vi hành chính trong quản lý đất đai khi có căn cứ cho rằng những quyết định hành chính, hành vi hành chính đó là trái pháp luật, xâm phạm đến quyền, lợi ích hợp pháp của mình. Đặc điểm của khiếu nại hành chính về đất đai Khiếu nại đất đai là một loại khiếu nại hành chính nên nó mang đầy đủ đặc điểm của khiếu nại hành chính nói chung đồng thời cũng có những điểm riêng, đặc thù của nó. Xét về chủ thể khiếu nại hành chính về đất đai: Chủ thể khiếu nại có thể là công dân, tổ chức, cán bộ công chức có quyền lợi bị xâm hại bởi một quyết định hành chính, hành vi hành chính của các cấp có thẩm quyền. Có nghĩa là chủ thể của hành vi khiếu nại phải là người bị tác động trực tiếp bởi chính đối tượng của hành vi đó hoặc là người được những người này uỷ quyền theo quy định của pháp luật. Những người không trực tiếp bị vi phạm về lợi ích và quyền hợp pháp của mình thì không được trực tiếp khiếu nại mà chỉ có thể tư vấn, góp ý hoặc sử dụng các hình thức tác động khác để chính người có quyền lợi, nghĩa vụ liên quan thực hiện hành vi khiếu nại. Chính vì đặc điểm này của chủ thể khiếu nại mà pháp luật quy định nghĩa vụ của họ một cách chặt chẽ: người khiếu nại có nghĩa vụ khiếu nại đến đúng người có thẩm quyền giải quyết, trong trường hợp những người khiếu nại đến khiếu nại hoặc gửi đơn khiếu nại qua đường bưu điện đến những cơ quan không có thẩm quyền giải quyết thì các cơ quan, tổ chức này chỉ có trách nhiệm thông báo và chỉ dẫn bằng văn bản mà không có trách nhiệm chuyển đơn. Chủ thể khiếu nại có thể là công dân, có thể là cơ quan, tổ chức, có thể là cán bộ, công chức chứ không chỉ là công dân như trước đây chúng ta vẫn quan niệm. Bên cạnh đó, các công dân, tổ chức nước ngoài cũng được hưởng quyền khiếu nại. Tuy nhiên, công dân Việt nam vẫn là chủ thể sử dụng quyền khiếu nại thường xuyên và tích cực nhất. Công dân thực hiện quyền khiếu nại phải là người có năng lực hành vi đầy đủ. Công dân là người chưa thành niên, người bị bệnh tâm thần hoặc mắc bệnh khác mà không thể nhận thức, làm chủ được hành vi của mình thì thông qua người đại diện theo pháp luật để thực hiện quyền khiếu nại; khi thực hiện việc khiếu nại, người đại diện phải có giấy tờ để chứng minh với cơ quan nhà nước có thẩm quyền về việc đại diện hợp pháp của mình. Người ốm đau, già yếu, người có nhược điểm về thể chất hoặc vì lý do khách quan khác mà không thể tự mình khiếu nại thì có thể ủy quyền cho người đại diện là cha, mẹ, vợ, chồng, anh, chị, em ruột, con đã thành niên hoặc người khác để thực hiện việc khiếu nại; việc ủy quyền khiếu nại phải lập thành văn bản có xác nhận của ủy ban nhân dân cấp xã nơi người ủy quyền hoặc nơi người được ủy quyền cư trú. Cơ quan thực hiện quyền khiếu nại thông qua người đại