Đề tài Thực thi quyền hạn của hội đồng nhân dân các cấp trong lĩnh vực ngân sách nhà nước - Thực trạng và giải pháp hoàn thiện

MỤC LỤC LỜI MỞ ĐẦU. NỘI DUNG. Quyền hạn của HĐND trong lĩnh vực NSNN. Cơ sở pháp lí. Quyền hạn của HĐND trong lĩnh vực NSNN 2. Thực trạng thực thi quyền hạn của HĐND các cấp trong lĩnh vực NSNN. 2.1.Những mặt đạt được trong việc thực thi quyền hạn của HĐND các cấp trong lĩnh vực NSNN. 2.2 Những hạn chế trong việc thực thi quyền hạn của Hội đồng nhân dân các cấp trong lĩnh vực ngân sách nhà nước. 2.3 Nguyên nhân của những hạn chế nêu trên. 3. Đề xuất pháp lý của nhóm: III - KẾT LUẬN. IV - DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO. LỜI MỞ ĐẦU. Ngân sách của một quốc gia là văn kiện tài chính quan trọng nhất, trong đó những cơ quan có thẩm quyền tìm cách dự trù, tiên liệu các khoản thu và các khoản chi của quốc gia trong thời hạn nhất định. Hội đồng nhân dân ( HĐND) các cấp là cơ quan quyền lực nhà nước, có quyền hạn quan trọng trong việc tổ chức thực thi và quyết định ngân sách nhà nước ( NSNN) . Luật ngân sách nhà nước ( NSNN) 2002 ra đời đã tạo ra cơ sở pháp lí để HĐND các cấp thực hiện chức năng, quyền hạn của mình trong lĩnh vực NSNN. Vậy, trong quá trình thực thi quyền hạn của mình, HĐND các cấp đã đạt được những thành tích nào, và bên cạnh đó còn những hạn chế, bất cập nào trong việc thực thi? Giải pháp cho những bất cập đó là gì? Trên cơ sở Luật NSNN 2002 và thực tế thực thi quyền hạn, chúng ta cùng tìm hiểu để làm rõ Thực thi quyền hạn của HĐNDcác cấp trong lĩnh vực NSNN- Thực trạng và giải pháp hoàn thiện. NỘI DUNG. Quyền hạn của HĐND trong lĩnh vực NSNN. Cơ sở pháp lí. HĐND là cơ quan quyền lực nhà nước ở địa phương, đại diện cho ý chí, nguyện vọng, quyền làm chủ của nhân dân, do nhân dân địa phương bầu ra, chịu trách nhiệm trước nhân dân địa phương và cơ quan nhà nước cấp trên. Theo Hiến pháp 1992, bộ máy hoạt động của HĐND tổ chức thành một hệ thống chuyên trách, thể hiện ở ba cấp hoạt động : HĐND cấp Tỉnh –HĐND cấp huyện –HĐND cấp xã Theo Luật tổ chức HĐND và UBND năm 2003, HĐND các cấp trong lĩnh vực kinh tế, cụ thể là trong lĩnh vực NSNN có thẩm quyền: quyết định dự toán thu ngân sách nhà nước trên địa bàn; dự toán thu, chi ngân sách địa phương và phân bổ dự toán ngân sách cấp mình; phê chuẩn quyết toán ngân sách địa phương; các chủ trương, biện pháp để triển khai thực hiện ngân sách địa phương và điều chỉnh dự toán ngân sách địa phương theo quy định của pháp luật; giám sát việc thực hiện ngân sách đã được Hội đồng nhân dân quyết định. Dựa trên quy định của Hiến pháp và Luật tổ chức HĐND và UBND năm 2003, Luật NSNN 2002 đã cụ thể quyền hạn của HĐND trong lĩnh vực NSNN. Quyền hạn của HĐND trong lĩnh vực NSNN. Quyền hạn của HĐND các cấp được quy định cụ thể tại Điều 25 Luật NSNN. Theo đó, HĐND các cấp có quyền như sau: Trong quá trình lập dự toán NSNN : Quyền hạn của HĐND các cấp được quy định tại điểm a;b;c thuộc khoản 1, khoản 2 điều 25 Luật NSNN 2002 . Thứ nhất, căn cứ vào nhiệm vụ thu chi ngân sách được cấp trên giao và tình hình thực tế tại địa phương , HĐND các cấp quyết định : “ a) Dự toán thu NSNN trên địa bàn, bao gồm thu từ nội địa, thu từ hoạt động xuất khẩu và nhập khẩu, thu viện trợ không hoàn lại; b) Dự toán thu NSĐP, bao gồm các khoản thu NSĐP hưởng 100%, phần NSĐP được hưởng từ các khoản thu phân chia theo tỷ lệ (%), thu bổ sung từ ngân sách cấp trên; c) Chi NSĐP, bao gồm cả chi ngân sách cấp mình và chi NSĐP cấp dưới, chi tiết theo lĩnh vực chi đầu tư phát triển,chi thường xuyên, chi trả nợ, chi bổ sung quỹ dự trữ tài chính , dự phòng ngân sách. Trong chi đầu tư phát triển và chi thường xuyên có mức chi cụ thể trong từng lĩnh vực giáo dục và đào tạo , khoa học và công nghệ.” Thứ hai, HĐND có quyền quyết định phân bổ dự toán cấp mình ( khoản 2 Điều 25), bao gồm : “ a) Tổng số và mức chi từng lĩnh vực; b) Dự toán chi ngân sách của từng cơ quan, đơn vị thuộc cấp mình theo từng lĩnh vực; c) Mức bổ sung cho ngân sách từng địa phương cấp dưới, gồm bổ sung cân đối bổ sung có mục tiêu.” Ngoài ra HĐND các cấp còn có thẩm quyền quyết định các chủ trương biện pháp để triển khai thực hiện ngân sách địa phương (khoản 4 Điều 25) , quyết định điều chỉnh dự toán địa phương trong trường hợp cần thiết(khoản 5 Điều 25) . Để giúp cho HĐND các cấp có đủ cơ sở, căn cứ khi xem xét, thảo luận và quyết định dự toán ngân sách và phương án phân bổ ngân sách ở địa phương thì các báo cáo của UBND trước khi trình HĐND quyết định phải được ban chuyên môn ( ban kinh tế và ngân sách của HĐND tỉnh, ban kinh tế - xã hội của HĐND huyện, chủ tịch, phó chủ tịch HĐND xã, phường, thị trấn ) và ban khác của HĐND thẩm định cho ý kiến. UBND nghiên cứu, tiếp thu ý kiếm thẩm tra của các ban thuộcHĐND , hoàn chỉnh các báo cáo để trình thường trựcHĐND. Ban kinh tế và ngân sách, ban kinh tế - xã hội tổng hợp các ý kiến của các ban khác có liên quan lập báo cáo thẩm tra để trình thường trực HĐND. Trường hợp còn có ý kiến khác nhau thì ban kinh tế và ngân sách, ban kinh tế - xã hội và các UBND trao đổi, làm rõ những nội dung còn khác nhau đó để trình thường trực HĐND xem xét, cho ý kiến trước khi trình HĐND quyết định. Đối với cấp xã, chủ tịch, phó chủ tịch HĐND thẩm tra, cho ý kiến đối với các báo cáo củaUBND. Căn cứ ý kiến của chủ tịch, phó chủ tịchHĐND, UBND báo cáo những vấn đề tiếp thu, những vấn đề giải trình để làm rõ và hoàn chỉnh các báo cáo, trình HĐND. Chủ tịch HĐND chủ trì có sự phối hợp của UBND hoàn chỉnh báo cáo thẩm tra, trình hộiHĐND. Báo cáo của UBND trình HĐND và báo cáo thẩm tra của chủ tịch, phó chủ tịch HĐND được gửi đến đại biểu HĐND theo quy chế hoạt động của HĐND các cấp. Trong quá trình chấp hành và quyết toán NSNN HĐND tham gia vào hoạt động chấp hành ngân sách thông qua các nội dung như điều chỉnh các chỉ tiêu NSNN trong trường hợp cần thiết, giám sát hoạt động chấp hành ngân sách của UBND cùng cấp. Theo khoản 7 Điều 25, HĐND có quyền “ bãi bỏ những văn bản quy phạm pháp luật về tài chính ngân sách của UBND cùng cấp và HĐND cấp dưới trực tiếp trái với Hiến pháp, luật, Nghị quyết của Quốc hội, pháp lệnh, nghị quyết của Uỷ ban thường vụ Quốc hội và các văn bản của cơ quan nhà nước cấp trên.” Trong hoạt động quyết toán NSNN, HĐND các cấp chịu trách nhiệm về việc đáp ứng các yêu cầu của quyết toán ngân sách cấp mình và của ngân sách cấp dưới, phê chuẩn quyết toán NSĐP( khoản 3 Điều 25). HĐND các cấp còn có vai trò qua trọng trong việc kiểm soát đối với hoạt động chấp hành và quyết toán NSNN. Theo khoản 6 Điều 25 Luật NSNN, HĐND các cấp có trách nhiệm “ giám sát việc thực hiện ngân sách đã được HĐND quyết định.”. Theo đó, nhiệm vụ giám sát hoạt động chấp hành ngân sách của HĐND các cấp thực hiện nội dung chủ yếu sau: Giám sát hoạt động chấp hành các khoản thu NSNN tại địa phương. Đối với hoạt động chấp hành thu ngân sách, việc giám sát tính hợp pháp của các khoản thu ngân sách ở địa phương cần được chú trọng. Giám sát hoạt động chấp hành chi NSNN tại địa phương. Hoạt động chi ngân sách luôn đặt ra yêu cầu đúng pháp luật, có hiệu quả và tiết kiệm. Đối với hoạt động chi có nguồn gốc từ đóng góp của công chúng, HĐND cần phối hợp với các tổ chức xã hội tại địa phương để hoạt động giám sát có hiệu quả. Có thể nhận thấy, luật NSNN 2002 đã tạo quyền năng thực sự cho HĐND các cấp trong việc quyết định ngân sách cấp mình; điều đó cũng đồng nghĩa với yêu cầu nâng cao trách nhiệm của cơ quan chính quyền địa phương, đặc biệt là HĐND tỉnh. Chính vì vậy, HĐND tỉnh ngoài thẩm quyền chung theo quy định tại các khoản 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7 điều 25 thì Luật NSNN còn quy định quyền hạn riêng của HĐND tỉnh khoản 8 Điều 25: “ a) Quyết định việc phân cấp nguồn thu , nhiệm vụ , chỉ cho từng cấp ngân sách ở địa phương theo quy định tại điểm c khoản 2 điều 4 của Luật này. b) Quyết định tỷ lệ phần trăm(%) phân chia giữa ngân sách các cấp chính quyền địa phương đối với phần ngân sách địa phương được hưởng từ các khoản thu quy định tại khoản 2 điều 30 của Luật này và các khoản thu phân chia giữa các cấp ngân sách ở địa phương c) Quyết định thu phí ,lệ phí và các khoản đóng góp của nhân dân theo quy định của pháp luật ; d) Quyết định cụ thể số định mức phân bổ ngân sách, chế độ, tiêu chuẩn, định mức theo quy định của Chính phủ; đ) Quyết định mức huy động vốn theo quy định tại khoản 3 Điều 8 của Luật này.” 2. Thực trạng thực thi quyền hạn của HĐND trong lĩnh vực NSNN. 2.1.Những mặt đạt được trong việc thực thi quyền hạn của HĐND các cấp trong lĩnh vực NSNN. Theo luật NSNN 2002, quyền hạn trong lĩnh vực NSNN của HĐND được nâng lên đáng kể, từ đó tạo ra hành lang pháp lí để HĐND thực hiện chức năng, quyền hạn của mình trong lĩnh vực NSNN. Việc thực thi quyền hạn của HĐND đã đạt được nhiều thành tựu đáng kể. Ở đây, nhóm chỉ xin đề cập tới việc thực thi hai thẩm quyền của HĐND trên cơ sở Luật NSNN đã được những kết quả tốt. Thứ nhất, HĐND tỉnh được tăng cường thẩm quyền về ngân sách, chủ động hơn trong quyết định NSĐP. Theo khoản 8 Điều 25 Luật NSNN, HDDND tỉnh ngòi những thẩm quyền chung đã được quy định trong Điều 25, còn có những quyền hạn riêng. Mỗi địa phương có trình độ phát triển kinh tế - xã hội khác nhau, mức sống của người dân trong từng địa phương vì thế cũng có sự khác nhau. Căn cứ vào khả năng của nhân dân địa phương, HĐND cấp tỉnh tự mình quyết định một số khoản thu dựa trên tình hình thực tế đã huy động được tối đa sức mạnh vật chất trong dân để phát triển các mặt trong đời sống chính trị, kinh tế, văn hóa của địa phương, đầu tư cơ sở hạ tầng góp phần phát triển địa phương một cách chủ động. Ngoài ra HĐND cấp tỉnh còn quyết định việc huy động vốn trong nước cho đầu tư trong trường hợp cấp tỉnh có nhu cầu đầu tư xây dựng công trình kết cấu hạ tầng vượt quá khả năng cân đối của địa phương (khoản 3 Điều 8 Luật ngân sách nhà nước 2002). Ở Việt Nam hiện nay, xây dựng mới và nâng cấp các công trình kết cấu hạ tầng là một nhu cầu lớn và bức thiết, nó là động lực phát triển kinh tế - xã hội của địa phương. Với quyền hạn này, cấp tỉnh sẽ phát huy được tiềm năng để tăng nguồn thu cho chi đầu tư phát triển. Thứ hai, vai trò giám sát của HĐND về việc thực hiện ngân sách đã được HĐND quyết định ngày càng được nâng cao. Thực hiện quyền giám sát của HĐND trong công tác KH&NS. Trong những năm qua, nhất là từ năm 2004 thực hiện Luật NSNN 2002 đến nay, vai trò giám sát của HĐND đã được nâng cao từng bước khẳng định vị thế là người đại biểu của nhân dân giám sát các cơ quan hành pháp tổ chức thực hiện KH&NS. Cụ thể:Các Ban chuyên môn của HĐND và UBND có sự phối hợp chặt chẽ ngay từ khâu đầu của quá trình xây dựng KH&NS. Việc quyết định KH&NS được tuân thủ theo đúng các quy định hiện hành. Hàng năm, HĐND thường tổ chức họp hai kỳ (Thông thường vào tháng 7 và tháng 12). Một trong những nội dung quan trọng của kỳ họp cuối năm là phê duyệt KH&NS năm sau. Các Ban chuyên môn của HĐND đã tích cực, chủ động hơn trong công việc giám sát KH&NS với nhiều hình thức đa dạng và qui trình giám sát ngày càng được chuẩn hóa. Trước đây, hoạt động các Ban thường phụ thuộc vào ý kiến chỉ đạo của thường trực HĐND. Gần đây, Ban KTNS và các ban khác đã chủ động hơn trong việc lập và thực hiện kế hoạch giám sát tại cơ sở. Trước khi lên kế hoạch giám sát, các chuyên viên đã tổ chức đi thực địa, xuống cơ sở nắm bắt tình hình. Sau quá trình giám sát, các đoàn giám sát đều có báo cáo kết luận về vấn đề giám sát và gửi tới UBNS các cấp yêu cầu xử lý. Giám sát việc chấp hành ngân sách, hội đồng nhân dân phát huy vai trò quan trọng để kịp thời phát hiện, điều chỉnh việc thu chi. Chẳng hạn: trong việc giám sát về lĩnh vực XDCB; giám sát tình hình chuyển đổi và quy hoạch sử dụng đất; giám sát tình hình thu, chi ngân sách ở một số địa phương và đơn vị; kết quả thực hiện các dự án đầu tư cho giao thông nông thôn từ nguồn vốn vay, tiến độ và kết quả thực hiện các dự án trọng điểm; kết quả thực hiện công tác bồi thường, tái định cư. Trong quá trình giám sát, các Đoàn giám sát đã phát hiện được những tồn tại, vướng mắc trong quá trình thực hiện của các cấp, các ngành, nêu lên những ý kiến xác đáng, được đối tượng giám sát tiếp thu một cách nghiêm túc, nhiều kiến nghị sau giám sát của HĐND tỉnh từng bước được triển khai, thực hiện có hiệu quả hơn. 2.2 Những hạn chế trong việc thực thi quyền hạn của Hội đồng nhân dân các cấp trong lĩnh vực ngân sách nhà nước. a) Có sự trùng lặp về thẩm quyền, trách nhiệm giữa HĐND các cấp trong việc quyết định dự toán, điều chỉnh dự toán và phê chuẩn quyết toán ngân sách địa phương. Theo quy định tại khoản 3 Điều 20 Luật NSNN thì Chính phủ có quyền giao nhiệm vụ thu, chi và mức bổ sung từ ngân sách trung ương cho từng tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương; quy định nguyên tắc bố trí và chỉ đạo thực hiện dự toán ngân sách địa phương đối với một số lĩnh vực chi được Quốc hội quyết định. Trong khi tại khoản 1 Điều 25 Luật NSNN và Luật tổ chức HNĐN và UBND 2003 lại quy định HĐND có quyền quyết định dự toán NSĐP. Như vậy đã dẫn đến sự trùng lặp về thẩm quyền giữa Chính phủ với HĐND trong việc lập dự toán NSĐP. Tình trạng này cũng diễn ra trong quan hệ giữa HĐND, UBND tỉnh với HĐND, UBND huyện; giữa HĐND, UBND huyện với HĐND, UBND xã. Trong việc điều chỉnh dự toán và phê chuẩn quyết toán ngân sách địa phương cũng có sự trùng lặp tương tự. Như chúng ta đã biết thì HĐND là cơ quan có quyền phê chuẩn quyết toán ngân sách địa phương ( khoản 3 Điều 25 Luật NSNN). Tuy nhiên trong khoản 10 Điều 20 lại quy định Chính phủ cũng có quyền phê chuẩn quyết toán NSĐP. Chính sự trùng lặp về thẩm quyền nêu trên đã dẫn đến tình trạng nhiều khi HĐND địa phương ra quyết định một số chỉ tiêu mà cấp trên đã quyết định từ trước. Điều này đã làm hạn chế tính chủ động của chính quyền địa phương trong việc thực thi NSNN ở địa phương mình, khiến cho thẩm quyền của HĐND các cấp trong một số trường hợp chỉ mang tính hình thức. Ở Việt Nam hiện nay chưa thể bỏ được mô hình lồng ghép các cấp NSNN do việc phân cấp kinh tế - xã hội giữa các cấp chính quyền ở địa phương vẫn chưa thống nhất, đặc biệt là trong bối cảnh Việt Nam đang thí điểm không tổ chức HĐND ở một số quận, huyện, phường theo Nghị quyết Trung ương 5 khóa X, theo đó sẽ không có ngân sách ở một số quận, huyện, phường, và sẽ rất phức tạp khi thiết kế nguồn thu, nhiệm vụ chi cho từng cấp ngân sách ở địa phương. b) Việc giao nhiều quyền cho HĐND cấp tỉnh đồng thời làm hạn chế tính tự chủ của ngân sách cấp dưới. Cách làm này có ưu điểm là tăng quyền quyết định và sự chủ động cho HĐND cấp tỉnh tuỳ thuộc vào điều kiện đặc thù của từng địa phương. Nhưng trên thực tế, cách làm này tạo lại điều kiện cho HĐND cấp tỉnh tập trung các nguồn lực lớn trong tay mình và vô hình chung lại tạo ra một cơ chế xin – cho giữa chính quyền cấp trên với các cấp chính quyền bên dưới ở mỗi địa phương. Số liệu báo cáo đánh giá chi tiêu công năm 2004 đã cho thấy hầu hết các tỉnh tập trung các nguồn thu lớn về cấp mình. Điều đó làm tăng tình trạng phụ thuộc của các cấp chính quyền bên dưới vào cấp trên. Cũng không có cơ sở nào bảo đảm rằng sau 3 năm ổn định, sự phân chia các nguồn thu lại không thay đổi và tước đi các lợi thế của chính quyền cấp dưới xuất hiện trong thời kỳ đó. Sự không phân định rõ ràng bằng luật pháp về nguồn thu và nhiệm vụ chi của mỗi cấp sẽ tước đi quyền chủ động trong lập kế hoạch ngân sách dài hạn và khuyến khích cấp huyện, cấp xã quan tâm nuôi dưỡng và phát triển các nguồn thu của riêng mình. c) Quyền quyết định của HĐND đối với dự toán chi trên thực tế còn mang tính hình thức. Trước hết có thể thấy rằng nhu cầu vốn cho phát triển kinh tế xã hội địa phương là rất lớn và không giống nhau đối với từng địa phương. Tuy nhiên khi lập dự toán thì các địa phương phải tuân thủ các định mức phân bổ, tiêu chuẩn, chỉ tiêu do trung ương ban hành. Trong khi đó dự toán ngân sách trung ương phân bổ chưa gắn kết chặt chẽ với nhiệm vụ chi, nhất là chi trong nhiều năm ở các địa phương, chưa thể hiện được mối quan hệ gắn bó giữa thu và chi ngân sách với sự biến động của giá cả thị trường và kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội. HĐND chỉ bỏ phiếu thông qua các nguồn thu và nhiệm vụ chi đã được cấp trên quyết định. Do đó, việc quyết định ngân sách của HĐND còn mang tính hình thức, HĐND không tự quyết thu, chi ngân sách cấp mình mà phai tuân theo sự phân bổ , giao dự toán của cấp trên, chịu sự rang buộc của cơ quan nhà nước cấp trên. Trên thực tế HĐND phải quyết định dự toán ngân sách địa phương theo quy định của Quốc hội về dự toán ngân sách nhà nước theo tỉ lệ nguồn thu, số bổ sung ngân sách hoặc theo yêu cầu của thủ tướng chính phủ…Những quy định như vậy làm hạn chế tính chủ động của HĐND cấp dưới trong phân bổ ngân sách. d)Quyền quyết định mức huy động vốn tại địa phương của HĐND còn bị hạn chế. Theo Luật NSNN 2002 thì HĐND có quyền quyết định mức huy động vốn trong nước trong trường hợp tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương có nhu cầu đầu tư xây dựng công trình kết cấu hạ tầng thuộc phạm vi ngân sách cấp tỉnh bảo đảm, thuộc danh mục đầu tư trong kế hoạch 5 năm đã được HĐND cấp tỉnh quyết định nhưng vượt quá khả năng cân đối của ngân sách cấp tỉnh năm dự toán. Tuy nhiên mức dư nợ từ nguồn vốn huy động không được vượt quá 30% vốn đầu tư xây dựng cơ bản trong nước hàng năm của ngân sách cấp tỉnh. Quy định này nhằm mục đích đảm bảo an ninh tài chính tuy nhiên lại hạn chế tính chủ động của địa phương nhất là các địa phương có nguồn thu ngân sách lớn và đang có tiềm lực về kinh tế. Ví dụ như thành phố Hồ Chí Minh có tổng thu ngân sách năm 2010 đạt gần 170.000 tỉ đồng (chiếm 1/3 tổng thu cả nước), nếu cũng bị ràng buộc bởi quy định trên sẽ hạn chế khả năng huy động vốn của thành phố từ đó hạn chế sự phát triển. e/ Hạn chế trong quyền giám sát thực hiện NSNN của HĐND. HĐND có quyền giám sát việc thực hiện ngân sách đã được HĐND quyết định (khoản 6 Điều 25 Luật NSNN). Tuy nhiên, việc thực hiện quyền giám sát trên thực tế chưa hiệu quả. Nguyên nhân là do trình độ của đại biểu HĐND còn hạn chế chưa chuyên sâu. Đây thực sự là khó khăn lớn trong nâng cao thực quyền của HĐND. Còn có một số lượng lớn số lượng đại biểu có trình độ chuyên môn thấp hoặc không cao. Trong khi đó cơ chế chính sách tài chính còn bất cập, sự thay đổi diễn ra thường xuyên để phù hợp với tình hình thực tế của xã hội, làm cho việc hiểu nội dung các thông tư hướng dẫn và đưa vào vận dụng trong tình trạng thiếu nhất quán. Hệ thống định mức, tiêu chuẩn chi tiêu, sử dụng tài sản công… chưa hoàn chỉnh. Mới ban hành được một số định mức như sử dụng ô tô, diện tích nhà làm việc, sử dụng điện thoại, định mức chi tiêu trong giáo dục, y tế, còn lại chưa có hoặc có nhưng đã lạc hậu cùng với việc thiếu sự trợ giúp của cơ quan kiểm toán và cơ quan chuyên môn. Thực trạng này dẫn đến việc đánh giá các báo cáo ngân sách, thực thi các dự án tại các kì họp của HĐND còn mang tính hình thức, các ý kiến thảo luận nhiều khi chỉ chú ý đến thành tích, ít đi sâu vào phân tích những vấn để còn tồn đọng chưa phát huy đầy đủ vị trí, vai trò của hội đồng nhân dân trong việc giám sát ngân sách của địa phương 2.3 Nguyên nhân của những hạn chế nêu trên. Nguyên nhân lớn nhất dẫn đến những hạn chế nêu trên chính là do hệ thống tổ chức ngân sách nước ta được tổ chức theo mô hình “lồng ghép”. Tức là NSNN bao gồm NSTW và NSĐP, các cấp ngân sách hợp chung thành hệ thống NSNN. Ngân sách cấp dưới là bộ phận hợp thành của ngân sách cấp trên. Ngân sách cấp trên không chỉ bao gồm ngân sách cấp mình mà còn bao gồm ngân sách cấp dưới. Quy định lồng ghép của hệ thống ngân sách nhà nước như vậy nhằm bảo đảm tính thống nhất và tính tuân thủ của các cấp ngân sách. Tuy nhiên ở nước ta với quy định lồng ghép ngân sách như vậy, các cấp chính quyền đặc biệt là hội đồng nhân dân các cấp khó có thể quyết định ngân sách của cấp mình. Tổ chức theo mô hình lồng ghép sẽ tất yếu dẫn đến tình trạng trùng lặp về thẩm quyền, trách nhiệm giữa các cấp khiến cho nhiều chỉ tiêu thu, chi của ngân sách cấp dưới do ngân sách cấp trên ấn định. Vì vậy mà quyền quyết định dự toán và phê chuẩn quyết toán của HĐND địa phương có khi mang tính hình thức. Đồng thời cũng do mô hình “lồng ghép” mà quy trình ngân sách kéo dài qua nhiều cấp, nhiều đầu mối trong lập dự toán cũng như các công v