Đề tài Thực trạng ban hành văn bản quy phạm pháp luật của các cơ quan nhà nước ở địa phương

LỜI MỞ ĐẦU 1. Tính cấp thiết của việc nghiên cứu đề tài Trong tổ chức và hoạt động của bộ máy Nhà nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam, hệ thống các cơ quan chính quyền địa phương có một vai trò rất quan trọng trong việc thi hành các quy định của Hiến pháp, Luật và các văn bản của cơ quan nhà nước cấp trên; Tổ chức, động viên nhân dân thực hiện pháp luật và đưa Nghị quyết của Đảng vào cuộc sống. Trên nhiều phương diện các cấp chính quyền địa phương có mối quan hệ gắn bó mật thiết với nhân dân; trực tiếp ban hành văn bản quy phạm pháp luật nhằm cụ thể hóa đường lối, chủ trương của Đảng, Nhà nước và là cầu nối giữa Nhà nước với nhân dân. Những năm gần đây, hoạt động của các cơ quan Nhà nước ở địa phương đã đổi mới và có nhiều tiến bộ trong việc thi hành Hiến pháp, pháp luật, cũng như động viên nhân dân tham gia thực hiện pháp luật, giữ vững kỷ cương xã hội, góp phần quan trọng trong việc thực hiện chủ trương, chính sách của Đảng, từng bước nâng cao hiệu lực, hiệu quả quản lý nhà nước. Qua đó, nó thúc đẩy công cuộc xây dựng Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa của dân, do dân, vì dân với mục tiêu: “dân giàu nước mạnh, xã hội công bằng, dân chủ, văn minh”. Tuy nhiên, so với đòi hỏi của tình hình hiện nay nhất là trong bối cảnh của nước ta đang thực hiện quá trình công nghiệp hóa, hiện đại hóa, hội nhập kinh tế, hoạt động của các cơ quan Nhà nước ở địa phương còn nhiều hạn chế, trong đó có lĩnh vực xây dựng và ban hành văn bản quy phạm pháp luật. Những hạn chế đó đã đưa đến tình trạng ý thức chấp hành pháp luật của một bộ phận trong các tầng lớp nhân dân giảm sút, dẫn đến hiện tượng coi thường pháp luật, vi phạm pháp luật gia tăng. Đặc biệt nạn quan liêu, tham nhũng và sự suy thoái về đạo đức, lối sống của một bộ phận không nhỏ cán bộ, công chức chính quyền địa phương là một trong những nguy cơ trực tiếp đe dọa sự sống còn của hệ thống chính trị, gây bất bình và làm giảm lòng tin của nhân dân. Trước thực tế đó, Quốc hội khóa XI đã thông qua Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân tại kỳ họp thứ VI. Đây là mốc quan trọng của pháp luật về công tác ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân, tạo cơ sở cho Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân các cấp thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn của mình. Từ khi Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân năm 2004 ra đời, các văn bản quy phạm pháp luật do Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân các cấp ban hành đã có những thay đổi tích cực: chất lượng văn bản được nâng cao; bảo đảm tính khả thi; bảo đảm tính thống nhất với hệ thống văn bản pháp luật; giảm dần tình trạng mâu thuẫn, chồng chéo; kỹ thuật xây dựng văn bản tương đối tốt… Với mong muốn có một cách nhìn tổng quát về thực trạng ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân các cấp, qua đó nêu nên một số phương hướng nhằm hoàn thiện, nâng cao hiệu quả công tác xây dựng và ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân các cấp, người viết đã chọn đề tài: “Thực trạng ban hành văn bản quy phạm pháp luật của các cơ quan Nhà nước ở địa phương”. 2. Mục đích và phạm vi nghiên cứu Khóa luận tập trung nghiên cứu hoạt động ban hành văn bản quy phạm pháp luật của các cơ quan Nhà nước ở địa phương. Từ đó, khóa luận đưa ra những nhận xét, đánh giá và những phương hướng nhằm hoàn thiện, nâng cao hiệu quả của công tác này trong thời gian tới. 3. Phương pháp nghiên cứu Khóa luận được thực hiện dựa trên cơ sở phương pháp luận của chủ nghĩa Mác – Lê Nin về phép duy vật biện chứng và duy vật lịch sử, quan điểm của Đảng và Nhà nước trong hoạt động ban hành văn bản quy phạm pháp luật nói chung. Đồng thời, trong quá trình nghiên cứu khóa luận còn sử dụng một số phương pháp cụ thể như: phương pháp nghiên cứu, phân tích, tổng hợp, khảo sát, thống kê, hệ thống hóa, mô hình hóa, so sánh luật học… 4. Cơ cấu khóa luận Ngoài phần mở đầu, kết luận và danh mục tài liệu tham khảo, nội dung của khóa luận gồm 3 chương: Chương 1: Những vấn đề lí luận về văn bản quy phạm pháp luật của các cơ quan Nhà nước ở địa phương. Chương 2: Thực trạng ban hành văn bản quy phạm pháp luật của các cơ quan Nhà nước ở địa phương. Chương 3: Phương hướng đổi mới, nâng cao hiệu quả hoạt động ban hành VBQPPL của các cơ quan Nhà nước ở địa phương. CHƯƠNG 1 NHỮNG VẤN ĐỀ LÍ LUẬN VỀ VĂN BẢN QUY PHẠM PHÁP LUẬT CỦA CÁC CƠ QUAN NHÀ NƯỚC Ở ĐỊA PHƯƠNG 1.1. Cơ quan Nhà nước ở địa phương và VBQPPL do cơ quan Nhà nước ở địa phương ban hành Thuật ngữ cơ quan Nhà nước ở địa phương được sử dụng trong khoa học pháp lý như một khái niệm tổng quát bao gồm các cấp chính quyền từ cấp tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương đến cấp huyện (quận), xã (phường). Trong hệ thống tổ chức bộ máy nhà nước, các cơ quan Nhà nước ở địa phương có vị trí hết sức quan trọng trong việc xây dựng và quản lý mọi mặt của đời sống xã hội, kinh tế, văn hóa, an ninh quốc phòng… Nghị quyết Đại hội Đảng lần thứ VII nêu rõ: “Các cơ quan chính quyền nhà nước ở cấp địa phương dựa trên hệ thống thống nhất về luật pháp, chính sách và theo định hướng của kế hoạch nhà nước để thực hiện chức năng quản lí nhà nước về kinh tế, xã hội đối với mọi tổ chức, cá nhân hoạt động trên lãnh thổ, bảo đảm thi hành pháp luật nghiêm minh, chăm lo đời sống nhân dân, xây dựng kết cấu hạ tầng kinh tế, xã hội ở địa phương, củng cố an ninh quốc phòng”. Cơ quan Nhà nước ở địa phương được lập ra để thực hiện các chức năng quản lí nhà nước, thực hiện quyền lực nhà nước của nhân dân trên địa bàn lãnh thổ. Với tinh thần đổi mới của Đảng, Hiến pháp năm 1992 đã đặt nền tảng, cơ sở pháp lý cho sự đổi mới về tổ chức hoạt động của các cơ quan chính quyền địa phương [14, tr.3]. Theo quy định của Luật Tổ chức HĐND, UBND năm 2003 các cơ quan Nhà nước ở địa phương hiện nay có hai hệ thống cơ quan chính: HĐND các cấp và UBND các cấp. Trong đó, HĐND có vai trò rất quan trọng trong bộ máy chính quyền địa phương vì: "HĐND là cơ quan quyền lực Nhà nước ở địa phương, đại diện cho ý chí, nguyện vọng và quyền làm chủ của nhân dân, do nhân dân địa phương bầu ra, chịu trách nhiệm trước nhân dân địa phương và cơ quan Nhà nước cấp trên" (Điều 1, Luật Tổ chức HĐND và UBND năm 2003). Theo quy định của pháp luật, HĐND có hai chức năng quan trọng: - Quyết định những chủ trương, biện pháp quan trọng để phát huy tiềm năng của địa phương; xây dựng và phát triển địa phương về kinh tế - xã hội, củng cố quốc phòng, an ninh, không ngừng cải thiện đời sống vật chất và tinh thần của nhân dân địa phương, làm tròn nghĩa vụ của địa phương đối với cả nước. - Thực hiện quyền giám sát đối với hoạt động của Thường trực HĐND, UBND, Toà án nhân dân, Viện Kiểm sát nhân dân cùng cấp; giám sát việc thực hiện các Nghị quyết của HĐND; giám sát việc tuân theo pháp luật của cơ quan nhà nước, tổ chức kinh tế, tổ chức xã hội, đơn vị vũ trang nhân dân và của công dân ở địa phương. Cũng theo Luật Tổ chức HĐND và UBND năm 2003, UBND là “cơ quan hành chính Nhà nước ở địa phương” và thực hiện các chức năng sau: - Chịu trách nhiệm trước HĐND cùng cấp và cơ quan Nhà nước cấp trên. - Chịu trách nhiệm chấp hành Hiến pháp, luật, các văn bản của cơ quan Nhà nước cấp trên và nghị quyết của HĐND cùng cấp nhằm bảo đảm thực hiện chủ trương, biện pháp phát triển kinh tế - xã hội, củng cố quốc phòng, an ninh và thực hiện các chính sách khác trên địa bàn. - Thực hiện chức năng quản lí Nhà nước ở địa phương, góp phần bảo đảm sự chỉ đạo, quản lý thống nhất trong bộ máy hành chính Nhà nước từ trung ương tới cơ sở. Tổ chức cơ quan Nhà nước ở địa phương dưới hình thức HĐND và UBND ở tất cả các cấp đơn vị hành chính được nhìn nhận là hình thức phù hợp vừa đảm bảo lợi ích của nhân dân địa phương, vừa đảm bảo lợi ích của Nhà nước. Trong bối cảnh chính quyền trung ương đang tiến hành những cải cách mạnh mẽ nhằm phân cấp, phân quyền cho chính quyền địa phương các cấp, phát huy quyền chủ động, sáng tạo của mỗi địa phương, các cơ quan Nhà nước ở địa phương sử dụng pháp luật như một công cụ quan trọng để quản lí và phát triển. Một hoạt động quan trọng trong quá trình thực hiện chức năng, nhiệm vụ của mình là cơ quan Nhà nước ở địa phương có thẩm quyền ban hành VBQPPL. Theo quy định của Hiến pháp năm 1992, Luật tổ chức HĐND và UBND, Luật Ban hành VBQPPL của HĐND, UBND năm 2004, VBQPPL do HĐND và UBND ban hành để thi hành VBQPPL của Quốc hội, Ủy ban thường vụ Quốc hội và văn bản của các cơ quan nhà nước cấp trên. Luật Ban hành VBQPPL của HĐND, UBND năm 2004 định nghĩa về VBQPPL của HĐND và UBND tại khoản 1 Điều 1 như sau: “Văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân là văn bản do Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân ban hành theo thẩm quyền, trình tự, thủ tụ do Luật quy định, trong đó có quy tắc xử sự chung có hiệu lực trong phạm vi địa phương, được Nhà nước đảm bảo thực hiện nhằm điều chỉnh các quan hệ xã hội ở địa phương theo định hướng XHCN”. Khoản 1 Điều 1 Luật Ban hành VBQPPL năm 2008 đưa ra định nghĩa về VBQPPL: “VBQPPL là văn bản do cơ quan nhà nước ban hành hoặc phối hợp ban hành theo thẩm quyền, hình thức, trình tự, thủ tục được quy định trong Luật này hoặc trong Luật ban hành VBQPPL của HĐND, UBND, trong đó có quy tắc xử sự chung có hiệu lực bắt buộc chung, được Nhà nước bảo đảm thực hiện để điều chỉnh các QHXH”. Như vậy, so với định nghĩa về VBQPPL trong Luật Ban hành VBQPPL năm 2008, định nghĩa về VBQPPL của HĐND, UBND trong Luật Ban hành VBQPPL của HĐND, UBND năm 2004 về cơ bản là thống nhất với các yêu cầu cũng như đặc điểm và nguyên tắc chung của VBQPPL. Tuy nhiên, định nghĩa nêu trong Luật Ban hành VBQPPL của HĐND, UBND đã cụ thể hơn về “cơ quan nhà nước có thẩm quyền” ban hành VBQPPL chính là HĐND, UBND. 1.2. Đặc điểm, vai trò của VBQPPL do các cơ quan Nhà nước ở địa phương ban hành 1.2.1. Đặc điểm của VBQPPL do các cơ quan Nhà nước ở địa phương ban hành Đóng vai trò “xương sống” của hệ thống pháp luật, VBQPPL mang những đặc điểm riêng của mình. Đặc điểm của VBQPPL do các cơ quan Nhà nước ở địa phương ban hành cũng không nằm ngoài các đặc điểm của VBQPPL nói chung. Tuy nhiên, chúng vẫn có những nét khác biệt. Thứ nhất, VBQPPL của các cơ quan Nhà nước ở địa phương được ban hành bởi chủ thể có thẩm quyền do pháp luật quy định. Pháp luật hiện hành quy định rất nhiều chủ thể có thẩm quyền ban hành VBQPPL, như các cơ quan quyền lực, các cơ quan hành chính, cơ quan xét xử, cơ quan kiểm sát, người đứng đầu các cơ quan Nhà nước… Tuy nhiên, chủ thể có thẩm quyền ban hành VBQPPL điều chỉnh các vấn đề ở địa phương hiện nay tập trung vào các cơ quan quyền lực ở địa phương và các cơ quan hành chính Nhà nước ở địa phương, như đã nêu trên là HĐND và UBND các cấp. Do đó, chỉ HĐND, UBND mới có thẩm quyền ban hành VBQPPL. Nếu một VBQPPL được ban hành bởi một cá nhân, tổ chức mà pháp luật không quy định về thẩm quyền ban hành thì văn bản đó không có hiệu lực pháp luật. Việc pháp luật quy định cụ thể các cơ quan Nhà nước ở địa phương có thẩm quyền ban hành VBQPPL nhằm tạo điều kiện cho việc kiểm tra, đánh giá kịp thời tính hợp pháp và hợp lí của VBQPPL. Đồng thời tránh được tình trạng ban hành VBQPPL chồng chéo, trái pháp luật, vượt thẩm quyền hay mâu thuẫn nhau giữa các VBQPPL do các chủ thể khác nhau ban hành. Hiện nay, theo quy định tại khoản 2 Điều 1 Luật Ban hành VBQPPL của HĐND, UBND năm 2004 hệ thống VBQPPL do các cơ quan Nhà nước ở địa phương có thẩm quyền ban hành gồm: Nghị quyết của HĐND và Quyết định, Chỉ thị của UBND. Thứ hai, VBQPPL của các cơ quan Nhà nước ở địa phương có nội dung là các QPPL mang tính bắt buộc chung, được áp dụng nhiều lần đối với nhiều đối tượng liên quan, có hiệu lực trong phạm vi từng địa phương. Cũng giống như VBQPPL nói chung, VBQPPL của các cơ quan Nhà nước ở địa phương luôn chứa đựng các QPPL và mang tính chất bắt buộc chung, được Nhà nước bảo đảm thực hiện. QPPL ở bất kì chế độ nào đều là quy tắc xử sự do Nhà nước ban hành và bảo đảm thực hiện. Tính bắt buộc chung của các QPPL được hiểu là bắt buộc đối với mọi đối tượng liên quan đến điều kiện, hoàn cảnh mà QPPL quy định. Sự bắt buộc đó, trước hết được hiểu là sự bắt buộc đối với những công dân cư trú ở địa phương. Những ai cư trú tại địa phương đều có thể trở thành đối tượng bắt buộc phải tuân theo những QPPL mà HĐND, UBND tại địa phương đó ban hành. Tính bắt buộc chung của các văn bản do HĐND, UBND ban hành còn được áp dụng đối với các cơ quan, tổ chức đang hoạt động tại địa phương. Như vậy, ta có thể thấy, VBQPPL của các cơ quan Nhà nước ở địa phương mang tính bắt buộc chung và được áp dụng nhiều lần đối với các cá nhân, tổ chức đang cư trú, hoạt động trên địa bàn của địa phương. Không chỉ vậy, VBQPPL của HĐND,UBND còn có hiệu lực bắt buộc đối với đối tượng thuộc quyền quản lí của mình đang ở một địa phương khác. VBQPPL của các cơ quan Nhà nước ở địa phương luôn được Nhà nước bảo đảm thực hiện bằng nhiều biện pháp như: tuyên truyền, thuyết phục, giáo dục, hành chính, kinh tế… Thứ ba, VBQPPL của các cơ quan Nhà nước ở địa phương có hình thức do pháp luật quy định Hình thức văn bản pháp luật bao gồm hai yếu tố cấu thành là: tên gọi và thể thức của văn bản. Pháp luật hiện hành quy định rất nhiều loại văn bản pháp luật có tên gọi khác nhau, như: hiến pháp, luật, pháp lệnh, lệnh, nghị quyết, quyết định, chỉ thị, thông tư,… Những quy định đó có ý nghĩa rất quan trọng trong việc phân biệt các văn bản pháp luật khác nhau trong cùng hệ thống; xác định hiệu lực thứ bậc của từng văn bản, tạo điều kiện cần thiết cho việc ban hành, thực hiện hoặc xử lí văn bản khiếm khuyết; xác định vai trò của mỗi loại văn bản đối với từng loại công việc cụ thể phát sinh trong quản lí nhà nước. Tuy nhiên, VBQPPL do các cơ quan Nhà nước ở địa phương ban hành chỉ gồm có: nghị quyết, quyết định và chỉ thị. Bên cạnh đó, pháp luật còn quy định về thể thức văn bản pháp luật, tức là quy cách, cách thức trình bầy văn bản theo một kết cấu, khuôn mẫu nhất định, có tác dụng tạo sự liên kết chặt chẽ giữa hình thức với nội dung văn bản; bảo đảm sự thống nhất trong hoạt động của hệ thống cơ quan Nhà nước. Ví dụ: Tại Điều 2 của Thông tư 01/2011/TT-BNV hướng dẫn về thể thức và kỹ thuật trình bày văn bản hành chính quy định: “Thể thức văn bản là tập hợp các thành phần cấu thành văn bản, bao gồm những thành phần chung áp dụng đối với các loại văn bản và các thành phần bổ sung trong những trường hợp cụ thể …”. Là những văn bản thuộc hệ thống văn bản pháp luật, nghị định của HĐND; quyết định, chỉ thị của UBND cũng phải tuân theo các quy định về hình thức như trên đã nêu do pháp luật quy định. Thứ tư, VBQPPL của các cơ quan Nhà nước ở địa phương được ban hành theo thủ tục, trình tự do pháp luật quy định Từ yêu cầu đảm bảo sự chặt chẽ, thống nhất trong hoạt động xây dựng VBQPPL nói chung và VBQPPL của các cơ quan Nhà nước ở địa phương nói riêng, trình tự, thủ tục ban hành VBQPPL luôn đóng vai trò hết sức quan trọng. Cho nên, Luật Ban hành VBQPPL của HĐND, UBND năm 2004 đã quy định trình tự, thủ tục ban hành VBQPPL của hệ thống cơ quan Nhà nước ở địa phương khá đầy đủ và hợp lí. Mỗi loại VBQPPL có thể có những nét riêng biệt khác nhau trong thủ tục ban hành nhưng đều bao gồm những hoạt động mang tính chuyên môn, nghiệp vụ có vai trò trợ giúp cho người soạn thảo, đồng thời tạo cơ chế trong việc phối hợp, kiểm tra, giám sát của những cơ quan có thẩm quyền đối với hoạt động ban hành VBQPPL. Ví dụ: Theo Luật Ban hành VBQPPL của HĐND, UBND năm 2004 việc ban hành Nghị quyết của HĐND cấp huyện phải theo trình tự, thủ tục như sau: soạn thảo Nghị quyết, thẩm tra dự thảo Nghị quyết và cuối cùng là xem xét thông qua dự thảo Nghị quyết. Việc tuân thủ những quy định về trình tự, thủ tục trong hoạt động ban hành VBQPPL nói chung cũng như ban hành VBQPPL của các cơ quan Nhà nước ở địa phương nói riêng nhằm đảm bảo nguyên tắc pháp chế XHCN là nguyên tắc cơ bản trong quá trình xây dựng Nhà nước pháp quyền Việt Nam của dân, do dân, vì dân. Thứ năm, VBQPPL của các cơ quan Nhà nước ở địa phương được Nhà nước bảo đảm thực hiện Qua pháp luật, Nhà nước trao cho các chủ thể có thẩm quyền được ban hành VBQPPL bao gồm cả VBQPPL của các cơ quan Nhà nước ở địa phương. Do đó, Nhà nước có những biện pháp mềm dẻo và cứng rắn khác nhau để bảo đảm thực hiện các VBQPPL. Trên thực tế, Nhà nước tuyên truyền, phổ biến, giáo dục pháp luật để bảo đảm tính tuân thủ theo pháp luật, qua đó, khuyến khích các chủ thể tự nguyện tuân thủ pháp luật và thực hiện đúng VBQPPL. Thông qua nội dung VBQPPL, các đối tượng có liên quan sẽ hiểu được hành vi nào được phép thực hiện và hành vi nào không được phép thực hiện. Nếu các cá nhân, tổ chức liên quan không thực hiện hoặc thực hiện không đúng nội dung, yêu cầu của các VBQPPL thì Nhà nước sẽ sử dụng biện pháp cưỡng chế buộc các đối tượng đó phải chịu trách nhiệm pháp lí trước Nhà nước. Ngược lại, nếu các đối tượng có liên quan thực hiện tốt nội dung của các VBQPPL sẽ được Nhà nước khích lệ về tính thần hoặc vật chất như tặng huân, huy chương, bằng khen, tiền thưởng… Đây là một điểm riêng của văn bản pháp luật nói chung, đặc biệt là với các VBQPPL. Bởi chỉ có VBPL mới được Nhà nước bảo đảm thực hiện. Còn các văn bản khác không phải là VBPL thì sự thực hiện các yêu cầu trong văn bản phụ thuộc vào sự tự giác của các chủ thể là chính. Nhà nước bảo đảm cho các VBQPPL bao gồm cả VBQPPL của các cơ quan Nhà nước ở địa phương, bởi đó là công cụ để Nhà nước thông qua đó thể hiện ý chí của mình, cũng như là phương tiện để Nhà nước quản lí xã hội ở địa phương. 1.2.2. Vai trò của VBQPPL do các cơ quan Nhà nước ở địa phương ban hành Luật Ban hành VBQPPL của HĐND, UBND năm 2004 đã dành hẳn Chương II quy định theo hướng có sự phân định rõ ràng, cụ thể về vai trò VBQPPL của HĐND, UBND cấp tỉnh, huyện, xã theo phân cấp đơn vị hành chính gắn với từng lĩnh vực quản lí nhà nước. Cụ thể như sau: Theo Điều 12, 15 và 18 của Luật này, Nghị quyết của HĐND được ban hành để quyết định chủ trương, chính sách, biện pháp trong các lĩnh vực kinh tế, giáo dục, y tế, xã hội, văn hóa, quốc phòng, an ninh…; thực hiện chính sách dân tộc và tôn giáo; thực thi pháp luật; xây dựng chính quyền địa phương; xây dựng phát triển đô thị (hoặc hải đảo) trên địa bàn theo quy định trong Luật tổ chức HĐND, UBND và các VBQPPL khác có liên quan của cơ quan nhà nước cấp trên. Vai trò của quyết định, chỉ thị của UBND được quy định tại Điều 13, 14, 16, 17, 29 và 20 của Luật này. Quyết định của UBND được ban hành để thực hiện chủ trương, chính sách, biện pháp trong các lĩnh vực quan trọng như kinh tế, nông nghiệp, công nghiệp, giao thông, vận tải, giáo dục, đào tạo, y tế…; thực thi pháp luật, xây dựng chính quyền địa phương và quản lí địa giới hành chính trên địa bàn theo quy định của Luật tổ chức HĐND và UBND và các VBQPPL khác có liên quan của cơ quan nhà nước cấp trên. Chỉ thị của UBND được ban hành để quy định biện pháp chỉ đạo, kiểm tra hoạt động của cơ quan, đơn vị trực thuộc và của UBND cấp dưới trong việc thực hiện văn bản của cơ quan nhà nước cấp trên, của HĐND cùng cấp và quyết định của mình. Quy định như trên là phù hợp với vị trí, chức năng luật định của HĐND và UBND. HĐND là cơ quan quyền lực nhà nước ở địa phương, đại diện cho ý chí, nguyện vọng, quyền làm chủ của nhân dân, do nhân dân bầu ra, chịu trách nhiệm trước nhân dân địa phương và cơ quan nhà nước cấp trên. Còn UBND là cơ quan chấp hành của HĐND, cơ quan hành chính nhà nước ở địa phương, chịu trách nhiệm trước HĐND cùng cấp và cơ quan nhà nước cấp trên. Tính quyền lực của HĐND không chỉ thể hiện ở cách thức thành lập, vị thế Hiến định và tính chất của cơ quan này, mà còn được khắc họa và minh chứng bằng chính hoạt động thực tiễn của HĐND. Về nguyên tắc, những vấn đề quan trọng ở địa phương, đặc biệt là những vấn đề có liên quan đến sự phát triển của địa phương, đến đời sống của toàn thể hay một bộ phận dân cư phải do HĐND quyết định. Cần khắc phục một thực tế là HĐND chỉ quy định những định hướng và dành quyền quyết định cụ thể cho UBND. Nếu HĐND sử dụng một cách tích cực thẩm quyền Luật định của mình là ra nghị quyết thì đương nhiên nhu cầ