Đề tài Thực trạng ban hành Văn bản quy phạm pháp luật của Ủy ban nhân dân các cấp hiện nay Nguyên nhân và giải pháp

Đề bài: Thực trạng ban hành Văn bản quy phạm pháp luật của Ủy ban nhân dân các cấp hiện nay? Nguyên nhân và giải pháp. BÀI LÀM ĐẶT VẤN ĐỀ: Ủy ban nhân dân (UBND) các cấp là hệ thống cơ quan có vị trí, vai trò vô cùng quan trọng ở địa phương. UNND là vừa là hệ thống cơ quan chấp hành của cơ quan quyền lực nhà nước ở địa phương, vừa là cơ quan hành chính nhà nước ở địa phương. Trong điều kiện xây dựng nhà nước pháp quyền XHCN của dân, do dân và vì dân, vị trí của UBND ngày càng được khẳng định qua nhiều phương diện, trong đó phải kể đến hoạt động ban hành VBQPPL. Đó chính là công cụ, phương tiện pháp lý hữu hiệu nhất để UBND hoàn thành chức năng, nhiệm vụ của mình. Có nhiều văn bản pháp luật quy định về hoạt động này của UBND, nhằm tạo cơ sở pháp lý cũng như hướng dẫn UBND thực hiện tốt nhất hoạt động trong chức năng của mình. Công tác kiểm tra, giám sát và xử lý VBQPPL của UBND cũng được thực hiện thường xuyên. Qua một thời gian thực hiện, hoạt động ban hành VBQPPL của UBND đã đạt được nhiều kết quả đáng kể, tuy nhiên sự thiếu sót, bất hợp lý cũng không phải là ít, gây nhiều bức xúc trong dư luận. Tìm hiểu về thực trạng ban hành VBQPPL của UBND, từ đó tìm ra những ưu điểm cũng như tồn tại, nghiên cứu nguyên nhân và đề ra giải pháp là công việc cấp thiết đặt ra. PHẦN NỘI DUNG: Cơ sở pháp lý của hoạt động ban hành VBQPPL của UBND: Định nghĩa về UBND theo Hiến pháp 1992 : Điều 123 – “Uỷ ban nhân dân do Hội đồng nhân dân bầu là cơ quan chấp hành của Hội đồng nhân dân, cơ quan hành chính Nhà nước ở địa phương, chịu trách nhiệm chấp hành Hiến pháp, luật, các văn bản của các cơ quan Nhà nước cấp trên và nghị quyết của Hội đồng nhân dân.” Hiến pháp 1992 và Luật tổ chức HĐND, UBND năm 2004 quy định UBND có vị trí, vai trò rất quan trọng ở địa phương. UBND có trách nhiệm phải tổ chức thực hiện Hiến pháp, luật, các văn bản của cơ quan nhà nước cấp trên, nghị quyết của HĐND cùng cấp, chỉ đạo hoạt động của UBND cấp dưới. Thông qua việc thực hiện các nhiệm vụ trên, UBND thực hiện chức năng quản lý nhà nước ở địa phương trong phạm vi quyền hạn của mình do luật định. Khi thực hiện nhiệm vụ của mình, UBND được quyền ban hành VBQPPL dưới hình thức các Quyết định, Chỉ thị và tổ chức thực hiện các văn bản đó. Đây là một hình thức hoạt động cần thiết và quan trọng của UBND. Hoạt động ban hành VBQPPL của UBND được hiến pháp và các văn bản luật có liên quan ghi nhận: Điều 124 Hiến pháp 1992 quy định: “Uỷ ban nhân dân trong phạm vi nhiệm vụ, quyền hạn do pháp luật quy định, ra quyết định, chỉ thị và kiểm tra việc thi hành những văn bản đó.” Trong Luật tổ chức HĐND và UBND 2003. Luật ban hành VBQPPL của HĐND, UBND 2004 quy định đầy đủ về tên gọi, các tính chất, hiệu lực, ngôn ngữ, phạm vi nội dung…của VBQPPL của UBND các cấp. Trong Luật ban hành VBQPPL 2008. Thực trạng ban hành VBQPPL của UBND các cấp hiện nay: Trong suốt những năm thực hiện vừa qua, việc ban hành VBQPPL của UBND các cấp luôn là hoạt động thường xuyên, giúp UBND có thể hoàn thành tốt chức năng nhiệm vụ của mình, trở thành cầu nối giữa nhân dân và nhà nước. Kết quả của hoạt động là khá khả quan, đa số các văn bản đã đáp ứng được nhu cầu ở địa phương đặt ra; thủ tục trình tự ban hành được thực hiện theo đúng quy định của pháp luật, ngày càng đi vào nề nếp; các văn bản về cơ bản cũng đáp ứng được yêu cầu về tính hợp Hiến, hợp pháp và tính thông nhất. Tuy nhiên, qua quá trình thực hiện, việc ban hành VBQPPL của UBND cũng thể hiện nhiều bất cập, hạn chế, thiếu sót, làm giảm hiệu quả hoạt động của UBND trong quá trình thực hiện chức năng nhiệm vụ của mình. Kết quả đạt được của hoạt động ban hành VBQPPL của UBND các cấp: Một loạt các quy định trong Hiến pháp 1992, Luật ban hành VBQPPL của HĐND và UBND 2003, Luật ban hành VBQPPL của HĐND và UBND 2004 và Luật ban hành VBQPPL 2008 đã tạo cơ sở pháp lý và hướng dẫn, tạo điều kiện cho hoạt động ban hành VBQPPL của UBND được thực hiện trơn tru, ổn định và thống nhất. Số lượng và chất lượng của VBQPPL do UBND các cấp ban hành ngày càng tăng, VBQPPL đã trở thành công cụ pháp lý quan trọng trong hoạt động quản lý và điều hành nhà nước ở địa phương, điều chỉnh hầu hết các quan hệ xã hội trong mọi lĩnh vực của đời sống. Về cơ bản, VBQPPL đã được kịp thời ban hành để thể chế hóa đường lối, chủ trương chính sách của Đảng và nhà nước, của cấp ủy trong việc hướng dẫn áp dụng các luật, pháp lệnh và văn bản của cơ quan cấp trên. Các VBQPPL cũng thể hiện sự phù hợp với tình hình, đặc điểm của từng địa phương. Các văn bản còn quy định những vấn đề thuộc thẩm quyền của UBND trong lĩnh vực chưa được văn bản của cơ quan cấp trên quy định hoặc quy định chưa cụ thể nhằm đáp ứng yêu cầu quản lý nhà nước. Chất lượng văn bản ngày càng được nâng cao, nhất là đối với những văn bản do UBND cấp tỉnh ban hành, ngày càng khắc phục tình trạng văn bản ban hành không đúng thẩm quyền, không đảm bảo tính thống nhất như: trái nội dung của văn bản cấp trên ban hành; chồng chéo, mâu thuẫn với văn bản khác do chủ thể cùng cấp ban hành. Tình trạng văn bản không phù hợp với tình hình địa phương cũng giảm đáng kể. Hình thức của văn bản cũng cơ bản đáp ứng được theo yêu cầu luật định. Nhiều địa phương đã coi trọng công tác kiểm tra, rà soát, hệ thống hóa VBQPPL thành một hoạt động thường xuyên và xác định đây là một hoạt động rất quan trọng gắn liền với công tác xây dựng văn bản và thực hiện pháp luật. Công tác này giúp địa phương nhiều trong việc phát hiện những văn bản mâu thuẫn, chông chéo, hết hiệu lực để trình cấp có thẩm quyền xem xét sửa đổi, bổ sung hay bãi bỏ. Các sở tư pháp, phòng tư pháp trực thuộc UBND tình ngày càng khẳng định được vị trí của mình. Chúng góp phần đáng kể vào việc tham gia soạn thảo, soạn thảo, kiểm tra tính hợp hiến, hợp pháp và tính thống nhất của dự thảo văn bản. Về kỹ thuật soạn thảo, nhiều cơ quan tư pháp địa phương còn góp ý về mặt hợp lý, hợp thời của văn bản mới khi trình cơ quan có thẩm quyền xem xét, thông qua. Thành lập trung tâm công báo cũng là một thành tựu trong hoạt động xây dựng VBQPPL của UBND. Hiện nay, ở hầu hết các tỉnh, thành phố đều thành lập trung tâm công báo để thực hiện chức năng công báo các VBQPPL do địa phương mình ban hành. Đến nay, các địa phương đã công bố được một số lượng lớn các VBQPPL trên công báo cấp tỉnh, công báo điện tử cũng đang từng bước được xây dựng nhằm sớm đưa vào sử dụng, đáp ứng nhu cầu ngày càng cao của công tác quản lý. Những tồn tại, hạn chế trong hoạt động ban hành VBQPPL của UBND: Luật ban hành VBQPPL của HĐND và UBND năm 2004 đã cụ thể hóa, hướng dẫn chi tiết các công việc trong hoạt động ban hành VBQPPL của UBND, là cơ sở pháp lý quan trọng để UBND thực hiện tốt công việc ban hành văn bản của mình. Tuy vậy, những hạn chế, thiếu sót trong quá trình thực hiện công việc này của UBND vẫn còn tồn tại nhiều, gây không ít tranh cãi và bức xức trong dư luận. Việc sử dụng căn cứ pháp luật để ban hành văn bản còn rất tùy tiện. VD: văn bản ban hành không có căn cứ pháo lý, hoặc căn cứ vào công văn, thông báo, kết luận miệng của lãnh đạo, căn cứ không chính xác, căn cứ vào văn bản hết hiệu lực. Một số địa phương văn bản còn không ghi ngày tháng ban hành, hoặc sau đó tự tiện sửa đổi ngày tháng, hay văn bản không có dấu của cơ quan ban hành hoặc do cấp phó ký nhưng không ghi rõ là ký thay. Tình trạng ban hành VBQPPL trái thẩm quyền về hình thức còn tồn tại ở cả ba cấp, nhưng tập trung chủ yếu ở cấp huyện và xã, đặc biệt là cấp xã. Ở một số địa phương còn tình trạng ban hành văn bản có tính quy phạm dưới hình thức không do luật định như công văn, thông báo, kết luận… Theo đánh giá chung, trong số những văn bản do UBND ban hành thì những văn bản có tính chất pháp lý tất ít còn căn bản cá biệt thì chiếm tỉ lệ lớn. Do tập trung ban hành quá nhiều văn bản cá biệt, UBND các cấp còn chưa quan tâm ban hành các VBQPPPL dẫn đến tình trạng, một số lĩnh vực kinh tế, văn hóa, xã hội còn chưa được điều chỉnh và cụ thể hóa. Việc khong có quy phạm pháp luật dẫn đến thực trạng cùng một sự việc có những cách giải quyết rất khác nhau trong cùng một địa phương. Nhiều quy định của pháp luật còn chưa phù hợp với yêu cầu chủ động trong quản lý hành chính và mục tiêu hoạt động của UBND, đặc biệt trong lĩnh vực đất đai, đầu tư nước ngoài, văn hóa, giáo dục đã làm xuất hiện mâu thuẫn trong trách nhiệm công vụ, không đảm bảo tính công khai, minh bạch trong quản lý hành chính cũng như sự miễn cưỡng giải trình việc ban hành các quyết định không phù hợp. Theo quy định thì Nghị quyết của HĐND sẽ đề ra chủ trương chính sách, quyết định các vấn đề cơ bản của địa phương, có tính chất mục tiêu, phương hướng, nhiệm vụ chung. Nghị quyết sẽ được UBND thực hiện, và các quy định cụ thể sẽ do UBND ban hành. Thực tế lại cho thấy, hệ thống VBQPPPL do UBND ban hành có nhiều văn bản không phù hợp với Luật hoặc các quy định của cơ quan cấp trên. Văn bản của UBND còn mâu thuẫn, chồng chéo, thể hiện trong từng văn bản cũng như trong cả hệ thống. Sai sót về thẩm quyền ban hành cũng như hình thức văn bản vẫn còn tồn tại. Nhiều văn bản có nội dung không hợp pháp, hợp lý, không khả thi. Việc quản lý, lưu trữ VBQPPL còn thiếu đồng bộ, chặt chẽ, chưa đảm bảo tính khoa học, nhất là cấp huyện, xã. Công tác hệ thống hóa văn bản mới chỉ dừng lại ở cáp tỉnh. Công tác rà soát, hệ thống hóa văn bản được thực hiện theo định kỳ nhưng việc xuất bản tập hệ thống văn bản còn hiệu lực còn chưa được áp dụng. Vì vậy, việc nắm được kết quả rà soát trở nên khó khăn, nên tình trạng cơ quan quản lý áp dụng văn bản đã bị bãi bỏ hoặc hết hiệu lực còn tồn tại. Việc ban hành văn bản của UBNĐ bộc lộ tính không thống nhất, thiếu khả thi, không đúng hình thức theo quy định của pháp luật. Trình tự ban hành văn bản thiếu chặt chẽ, khoa học và hợp lý, văn bản cũng không đúng hình thức theo quy định của pháp luật. Yếu tố con người cũng là hạn chế khi UBND thực hiện hoạt động ban hành VBQP. Năng lực cán bộ chính quyền địa phương còn chưa phù hợp với nhiệm vụ ban hành văn bản. Trình độ cán bộ tư pháp xã nói riêng và cán bộ chính quyền địa phương nói chung chưa tương xứng với yêu cầu đặt ra. Nguyên nhân của những tồn tại trong hoạt động ban hành VBQPPL của UBND: Nhu cầu sử dụng pháp luật như là công cụ để điều chỉnh các quan hệ xã hội ngày càng lớn và cấp bách, đặc biết là trong thời kỳ hội nhập quốc tế, tình hình kinh tế xã hội phát triển nhanh và diễn biến theo chiều hướng phức tạp. Trong khi đó, pháp luật lại là cái phản ánh các quan hệ xã hội nên thường lạc hậu hơn quan hệ xã hội. Đây là nguyên nhân khách quan gây khó khăn trong việc thực hiện nhiệm vụ thể chế hóa pháp luật. Nước ta đã trải qua một thời quan dài trong cơ chế tập trung bao cấp, đã tạo ra tập quán,thói quen thụ động trong mọi lĩnh vực, kể cả lĩnh vựu ban hành văn bản của UBND, nên việc xóa bỏ nó không thể thực hiện trong một thời gian ngắn. Luật ban hành VBQPPL của HĐND và UBND 2004 tuy đã cụ thể hóa và có ý nghĩa quan trọng trong hoạt động ban hành văn bản của UBND nhưng trong quá trình thực hiện những quy định của luật này, UBND các cấp vẫn gặp nhiều khó khăn, nhất là trong giai đoạn các quan hệ kinh tế phát triển nhanh, các quy định ngày một không phù hợp với thực tế. Nguyên nhân về con người cũng đáng chú ý đến. Thực tế hiện nay là đối ngũ cán bộ tư pháp khá ít ỏi, chưa đủ sức thực hiện hết công việc của mình. Trình độ cán bộ soạn thảo văn bản còn yếu, không được thường xuyên tập huấn. Do đó, việc sai sót tỏng quá trình ban hành, kiểm tra, xử lý văn bản là khó tránh khỏi. Hầu hết các địa phương chưa xác định đúng tầm quan trọng của hoạt động xây dựng và ban hành văn bản, chưa lường trước được hậu quả khi không coi trọng công tác soạn thảo, xây dựng và rà soát văn bản, nên sự đầu tư trong việc chỉ đạo nghiệp vụ, xây dựng cơ sở vật chất cho công tác soạn thảo cũng như ban hành, rà soát, kiểm tra văn bản còn chưa thật thích đáng. Hiện nay, thực tế là các địa phương không có kinh phí dành riêng cho hoạt động xây dựng VBQPPL, dẫn theo nhiều hệ quả: trình tự soạn thảo, thẩm định văn bản khó có thể tuân thủ đúng, nhất là việc khảo sát thực tế, đánh giá tình hình, nghiên cứu tài liệu, tổ chức các hội nghị, hội thảo khoa học phục vụ cho việc soạn thảo và thẩm định. Chất lượng của văn bản, vì những nguyên nhân đó, cũng tự nhiên mà giảm sút. Nhiều địa phương, hoạt động xây dựng và ban hành văn bản của UBND còn lộn xộn, chưa thống nhất và tuân theo nguyên tắc nhất quán nào. Vai trò của các cơ quan chủ trì soạn thảo lẫn cơ quan tham gia chưa rõ ràng, thủ tục và hồ sơ trình chưa xác định được thời hạn, tiến độ và trách nhiệm của các cơ quan trình và ký ban hành. Việc thảo luận thông qua còn mang nặng tính hình thức, còn tổ chức thực hiện văn bản thì muôn vàn hình thức khác nhau. Giải pháp hoàn thiện hoạt động ban hành VBQPPL của UBND các cấp: Trong thời đại xây dựng nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa của dân, do dân và vì dân, việc hoàn thiện hệ thống pháp luật là yêu cầu bức thiết. Hoạt động ban hành VBQPPPL từ trung ương đến địa phương ngày càng được quan tâm, đạt tốc độ phát triển cao, đáp ứng yêu cầu xây dựng nhà nước trong thời kỳ đổi mới. Một trong những công việc đặt ra khi muốn hoàn thành hệ thống pháp luật thống nhất và hoàn thiện là tăng cường vai trò, trách nhiệm của UBND trong việc tổ chức thực hiện Hiến pháp, pháp luật ở địa phương. UBND các cấp cần phải đổi mới hoạt động xây dựng và ban hành văn bản, mà trước mắt cần xây dựng một kế hoạch toàn diện cho UBND về hoạt động này. Thứ nhất, cần nâng cao chất lượng xây dựng văn bản của UBND. Đầu tiên là trên cơ sở xác định đúng vị trí, vai trò của UBND, phải kiện toàn về tổ chức chức của UBND, từ đó vấn đề thẩm quyền về nội dung ban hành VBQPPPL của UBND cũng được làm sáng tỏ, và trách nhiệm của mỗi bộ phận, mỗi cá nhân trong hoạt động ban hành VBQPPPL của UBND cũng trở nên rõ ràng. Vấn đề tiếp theo là UBND các cấp phải ban hành văn bản theo đúng hình thức luật định, phù hợp với nội dung tác động của văn bản. Hoạt động ban hành văn bản của UBND phải tuân theo trình tự, thủ tục chặt chẽ, khoa học và hợp lý từ khâu chuẩn bị dự thảo, lấy ý kiến của các cơ quan hữu quan, thẩm tra nội dung, hình thức, văn phong pháp lý của văn bản, đến thủ tục thông qua, ký ban hành. Các dự thảo quan trọng phải được công bố trên các phương tiện thông tin đại chúng của địa phương. Phải xác định việc lấy ý kiến nhân dân xây dựng dự thảo là công việc cần thiết. Thông qua đó, người hoạch định chính sách sẽ hiểu được tình hình thực tế và ra các quy định phù hợp với đối tượng mà quy phạm điều chỉnh. Thứ hai, phải đổi mới công tác đào tạo và bồi dưỡng đội ngũ cán bộ của UBND. Cải cách đội ngũ cán bộ công chức hành chính nói chung và UBND nói riêng là một trong những nội dung quan trọng của cải cách nền hành chính quốc gia. Yêu cầu đặt ra là phải bồi dưỡng các kiến thức chuyên môn, nhất là các kiến thức về pháp luật, quản lý nhà nước cho đội ngũ cán bộ phù hợp với công việc mà cán bộ đảm nhận. Thực hiện xây dựng cán bộ ngay từ khâu bầu, tuyển chọn, bổ nhiệm, bãi nhiệm để chọn ra các cán bộ có năng lực, trong sạch, tận tụy. Phải xây dựng hệ thống tiêu chuẩn cán bộ UBND các cấp. Cuối cùng phải xây dựng chiến lượn đào tạo cán bộ cho phù hợp với vùng miền, địa phương vì đặc thù ở mỗi nơi là không giống nhau. Thứ ba, phải tăng cường kiểm tra và xử lý VBQPPPL do UBND ban hành. Đây là công tác hết sức quan trọng, tạo thành một mắc xích trong hoạt động xây dựng VBQPPPL, mục đích nhằm đảm bảo tính hợp hiến hợp pháp, tính thống nhất của hệ thống pháp luật. Cơ quan ban hành đầu tiên phải tự kiểm tra các văn bản do mình và cơ quan cấp dưới ban hành, khi phát hiện nội dung sai trái phải xử lý ngay. Thực hiện tốt nhiệm vụ kiểm tra bằng cách đặt ra một cơ chế kiểm tra cho phù hợp, kiểm tra phải phối hợp chặt chẽ giữa cơ quan ban hành và cơ quan kiểm tra. Thứ tư, phải tạo ra nhận thức đúng đắn về vai trò của Chỉ thị, nhanh chóng giảm bớt và tiến tới chấm dứt tình trạng sử dụng Chỉ thị thay cho quyết đinh. Xác định rõ quyết định được ban hành để đặt ra QPPL, còn chỉ thị để truyền đạt, giải thích về nội dung của một văn bản hoặc một chủ trương, chính sách của nhà nước. Thứ năm, cần tăng mức đầu tư ngân sách cho công tác ban hành VBQPPPL của UBND. Phải tăng mức chi cho công tác đào tạo đội ngũ cán bộ làm công tác soạn thảo, tăng đầu tư cho hoạt động khảo sát, dự báo và nghiên cứu khoa học các vấn đề liên quan đến công tác xây dựng VBQPPL. Cần ưu tiên mua sắm trang thiết bị để phục vụ các quá trình của hoạt động xây dựng văn bản. PHẦN KẾT LUẬN: UBND với vai trò, chức năng của mình, trong thời gian qua, đã thực hiện hoạt động ban hành VBQPPPL một cách thường xuyên, đạt được nhiều thành tựu cũng như còn những hạn chế nhất định. Các văn bản còn chưa bảo đảm tính hợp pháp về nội dung và hình thức, còn mâu thuẫn, chồng chéo trong thời gian dài. Nguyên nhân của hiện tượng nêu trên là do hệ thống pháp luật hiện hành còn chưa đồng bộ, hoạt động xây dựng văn bản còn chưa thống nhất, lộn xộn, các địa phương chưa xác định đúng tầm quan trọng của hoạt động xây dựng văn bản, hơn nữa độingũ cán bộ làm tư pháp còn mỏng, kinh phí dành riêng cho hoạt động này là không có. Đi tìm nguyên nhân khách quan lẫn chủ quan mới có thể để ra một số giải pháp nhằm hoàn thiện hoạt động xây dựng văn bản của UBND như: nâng cao chất lượng xây dựng văn bản, đổi mới công tác đào tạo và bổi dưỡng cán bộ, tăng cường kiểm tra xử lý VBQPPPL do UBND ban hành, nhận thức đúng về vai trò của chỉ thị và quyết định, tăng mức đầu tư ngân sách cho hoạt động xây dựng VBQPPL của UBND.