Đề tài Tính độc lập của ngân hàng Trung Ương: Chìa khóa để ổn định giá, kinh nghiệm của New Zealand và một số đề xuất đối với Việt Nam

TÍNH ĐỘC LẬP CỦA NGÂN HÀNG TRUNG ƯƠNG - CHÌA KHÓA ĐỂ ỔN ĐỊNH GIÁ, KINH NGHIỆM CỦA NEW ZEALAND VÀ MỘT SỐ ĐỀ XUẤT ĐỐI VỚI VIỆT NAM CENTRAL BANK INDEPENDENCE – A KEY TO PRICE STABILITY- THE EXPERIENCE OF NEW ZEALAND AND SOME SUGGESTED SOLUTIONS FOR VIET NAM ĐẶNG HỮU MẪN Trường Đại học Kinh tế, Đại học Đà Nẵng TÓM TẮT Ổn định giá cả, ổn định sức mua của đồng tiền là nhiệm vụ đầu tiên và quan trọng nhất của một ngân hàng trung ương (NHTW). Duy trì mức lạm phát thấp và hợp lý trong một khoảng thời gian dài là dấu hiệu cho sự hoạt động hiệu quả một NHTW. Nhiều học giả đã cho rằng một phần lớn trong kết quả của sự giảm lạm phát từ nửa đầu thập kỷ 80 của thế kỷ XX trên toàn thế giới có sự đóng góp quan trọng của những mô hình NHTW độc lập. Bài viết không xem xét toàn bộ những nội dung trong tính độc lập của NHTW, thay vào đó, tác giả chỉ nghiên cứu để tiếp cận vấn đề này ở mức độ sơ lược và cơ bản nhất với mục đích phát hiện ra những vấn đề chính trong tính độc lập của NHTW, từ đó chứng minh được vai trò của nó đối với sự ổn định giá của một quốc gia thông qua một minh chứng điển hình nhất. Tác giả cũng đưa ra một số đề xuất như là một tiếng nói đóng góp thêm vào nhiệm vụ ổn định giá cả ở Việt Nam hiện nay. ABSTRACT Stabilizing prices and money purchasing power is the first and most important task of a Central Bank. Maintaining low levels of inflation and sensible in long periods is a sign of an effective Central Bank. A large number of scholars indicate that a large fraction of the worldwide inflation decline since the early 1980s has been contributed by independent central bank models. The paper does not explore all details of Central Bank independence, instead the writer only approaches this problem at a fundamental level in order to find out the major problems in Central Bank independence. On this basis, it aims to prove its role in stabilizing prices for a country through the most typical evidence. The writer also provides some suggestions as a contribution to the price stabilization task for Viet Nam. 1. Giới thiệu 1.1. Ổn định giá cả và vì sao mục tiêu ổn định giá cả lại đặt lên hàng đầu? - Thứ nhất, vấn đề ổn định giá trị của đồng tiền là một điều kiện cần nếu muốn có sự tăng trưởng bền vững. Không một nền kinh tế nào có thể tăng trưởng bền vững nếu phải đối mặt với mức lạm phát quá cao. - Thứ hai, sự đánh đổi giữa tỷ lệ lạm phát và tỷ lệ thất nghiệp diễn ra không lâu dài. Đường cong Phillips mô tả mối quan hệ thực nghiệm về tỷ lệ thất nghiệp thấp hay tỷ lệ tăng trưởng cao có thể đạt được trong ngắn hạn thông qua chính sách mở rộng và tỷ lệ lạm phát cao. Tuy nhiên, trong dài hạn, sự tăng trưởng kinh tế và giảm thất nghiệp không được duy trì, bởi vì năng lực của nền kinh tế có giới hạn, trong khi đó, tỷ lệ lạm phát có thể tiếp tục tăng. - Thứ ba, ổn định giá cả sẽ thúc đẩy hệ thống kinh tế hoạt động hiệu quả hơn và do đó làm tăng được mức sống của xã hội. Nếu giá cả không ổn định sẽ khiến cho xã hội phải gánh chịu một số phí tổn kinh tế mà chi phí cơ hội là một ví dụ rõ ràng nhất. Ngoài ra, tình trạng giá cả bất ổn còn có thể khiến các quyết định đầu tư sản xuất trở nên khó khăn hơn, lòng tin của công chúng đối với hệ thống tài chính tiền tệ sụt giảm, các áp lực về tiền lương, thuế khóa tăng lên nhanh chóng,... 1.2. Tính độc lập của NHTW (Central Bank Independence) Trong suốt những năm 90 của thế kỷ XX, tính độc lập của NHTW được xem như là nền tảng của những cải cách về mặt thể chế để giảm sự can thiệp bất hợp lý của chính trị đến quá trình xây dựng và điều hành chính sách tiền tệ (CSTT) nhằm đạt được mục tiêu ổn định giá cả. Lý do dẫn đến cuộc cải tổ này đó là việc xây dựng và điều hành CSTT mà có sự can thiệp chính trị thường chỉ đạt được những mục tiêu ngắn hạn. Điều này sẽ làm gia tăng tính tạm thời và không bền vững của kinh tế vĩ mô, đặt biệt là nguy cơ bùng nổ lạm phát và theo đó hạn chế tăng trưởng kinh tế và làm gia tăng tỷ lệ thất nghiệp. Tính độc lập của NHTW được thể hiện thông qua việc xác định rõ cơ chế hoạch định CSTT là như thế nào, NHTW có được toàn quyền quyết định việc sử dụng các công cụ để thực thi CSTT hay không cũng như nêu rõ trách nhiệm của NHTW nói chung và Thống đốc nói riêng trong trường hợp mục tiêu không đạt được như đã đặt ra. Xem xét tính độc lập của NHTW là một vấn đề lớn, đòi hỏi phải được nghiên cứu thật chuyên sâu, rạch ròi. Tuy nhiên, trong phạm vi bài báo này, tác giả chỉ nghiên cứu để tiếp cận vấn đề này ở mức độ sơ lược và cơ bản nhất với mục đích là phát hiện ra những vấn đề chính trong tính độc lập của NHTW để từ đó chứng minh được vai trò của nó đối với sự ổn định giá của một quốc gia. 2. Kinh nghiệm của Ngân hàng Dự trữ New Zealand 2.1. Giới thiệu khái quát Trong bài báo này, tác giả dựa vào những số liệu và kết quả nghiên cứu về mối quan hệ giữa tính độc lập của NHTW với mức độ lạm phát được đăng trên Tạp chí Khoa học Kinh tế Economic Commentary (thuộc Ngân hàng Dự trữ New Zealand - NHTW của New Zealand) để chứng minh cho vấn đề cần thảo luận. Công trình nghiên cứu của Economic Commentary có thể được tóm tắt như sau: - Hoạt động nghiên cứu khảo sát ở 2 giai đoạn, giai đoạn thứ nhất 1955-1988 và giai đoạn thứ hai 1988-2000. - Đối tượng nghiên cứu là hầu hết các quốc gia thuộc Tổ chức hợp tác và phát triển kinh tế OECD. Sự phát triển kinh tế đã tăng số lượng các quốc gia Công nghiệp, vì vậy độ rộng của mẫu nghiên cứu ở giai đoạn sau là lớn hơn nhiều. - Công trình nghiên cứu lấy New Zealand (cụ thể là Ngân hàng Dự trữ New Zealand) làm trung tâm để xem xét, so sánh và đánh giá. Không phải ngẫu nhiên mà người ta lấy New Zealand làm trung tâm nghiên cứu. Lịch sử cho thấy New Zealand là một trong số các quốc gia đầu tiên và thành công nhất của OECD trong việc bình ổn giá cả, thực hiện chính sách lạm phát mục tiêu và là quốc gia có những bước cải cách căn bản đầu tiên trong hoạt động của NHTW. Vấn đề này sẽ được tác giả trình bày rõ hơn ở phần sau. - Biểu đồ 1: mô tả sự biến động mức lạm phát qua các giai đoạn. - Biểu đồ 2: thể hiện sự thay đổi tính độc lập của NHTW mỗi quốc gia trong 2 giai đoạn khác nhau. Để đo lường tính độc lập, ở 2 khoảng thời gian này các nhà nghiên cứu đã lựa chọn một vài nhân tố chung bao gồm: độc lập về mặt nhân sự (Personnel independence), độc lập về mặt tài chính (Financial independence) và độc lập về mặt chính sách (Policy independence), riêng độc lập về mặt chính sách bao gồm độc lập về mục tiêu (Goal independence) và độc lập trong sử dụng các công cụ (Instrument independence). Từ đó, họ lượng hóa tính độc lập này thông qua Điểm số độc lập (Independence Score). - Biểu đồ 3: khảo sát mối quan hệ giữa tính độc lập của NHTW với tỷ lệ lạm phát. Trục hoành biểu diễn Điểm số độc lập, trục tung phản ánh tỷ lệ lạm phát. Hầu hết những quốc gia Công nghiệp đều đã đạt được một sự giảm lạm phát rõ rệt: tỷ lệ giảm hàng năm trung bình từ 5,6% trong giai đoạn 1955-1988 xuống còn 2,7% trong giai đoạn 1988-2000 (xem biểu đồ 1). Một trong những câu chuyện thành công khác thường nhất là New Zealand, với 7,6% trong khoảng thời gian đầu xuống còn 2,7% trong giai đoạn sau. Nhiều học giả đã quy sự cải tiến này cho chính sách lạm phát mục tiêu mà New Zealand đã thực hiện vào năm 1989, nhưng điều này sẽ là phiến diện nếu chỉ tin vào một mình sự ảnh hưởng của chính sách lạm phát mục tiêu. Quay trở lại thời điểm năm 1989, hoạt động của Ngân hàng Dự trữ New Zealand đã có bước đột phá với 2 cải cách lớn: thứ nhất, Ngân hàng Dự trữ được độc lập nhiều hơn với Chính phủ. Thứ hai, đã thiết lập được một chính sách lạm phát mục tiêu rõ ràng mà sau này nhiều quốc gia đã lần lượt áp dụng. Xét về sự độc lập tối thiểu của một NHTW, Ngân hàng Dự trữ New Zealand lúc bấy giờ đứng vào tốp đầu tiên. Các chuyên gia của Tạp chí Economic commentary đã cho rằng chính sự độc lập cao hơn của Ngân hàng Dự trữ New Zealand là chìa khóa cho thành công trong quản lý lạm phát ở New Zealand. 2.2. Thành công của Ngân hàng Dự trữ New Zealand Trước năm 1989, Ngân hàng Dự trữ New Zealand là một “đại lý” của Chính phủ và được trao rất ít sự độc lập. NHTW này chỉ hoạt động với tư cách là cố vấn cho Chính phủ New Zealand, vì vậy CSTT của nó như là một công cụ hoạt động theo ý muốn của Bộ Tài chính. Biểu đồ 2 minh họa điều này. Lịch sử cho thấy, New Zealand đã được xếp vào loại những quốc gia có Điểm số độc lập của NHTW thấp nhất và tỷ lệ lạm phát của nó đứng vào loại cao nhất trong thế giới các nước Công nghiệp. Suốt thập niên 70, mức độ lạm phát của New Zealand luôn ở ngưỡng 2 con số, đôi lúc lên đến 18%. Đáp lại điều đó, để ổn định giá cả, từ những năm 1989, Ngân hàng Dự trữ New Zealand đã có một sự chuyển mình mạnh mẽ trong điều hành. Điều này thể hiện qua việc Quốc hội New Zealand đã nhanh chóng sửa đổi các đạo luật có liên quan, xây dựng và hoàn thiện các đạo luật mới trong đó khẳng định tiên quyết rằng “Chức năng chủ yếu của Ngân hàng Dự trữ New Zealand là trực tiếp xây dựng và hoàn thiện Chính sách tiền tệ hướng vào việc đạt được các mục tiêu kinh tế và duy trì sự ổn định giá cả...” [] Bên cạnh đó, có thể kể ra một số những thay đổi căn bản trong hoạt động điều hành CSTT của Ngân hàng Dự trữ New Zealand: - Để ổn định giá cả, Quốc hội New Zealand đã đưa Chính sách lạm phát mục tiêu vào trong hiến pháp. Việc lượng hóa mục tiêu lạm phát là kết quả của sự trao đổi “công bằng, nghiêm túc” giữa Chính phủ và NHTW. - NHTW New Zealand được phép xem xét tác động và đề xuất những kiến nghị để giải quyết những tình huống có thể ảnh hưởng đến sự ổn định giá, như sự biến động của kim ngạch xuất nhập khẩu, các loại thuế,... - NHTW New Zealand được thực sự độc lập trong việc theo đuổi mục tiêu CSTT mà không bị hạn chế về mặt kỹ thuật, ngoại trừ trường hợp là việc thực hiện CSTT phải cân nhắc đến tính hiệu quả và sự ổn định của hệ thống tài chính. Đặc biệt, ngân hàng này được toàn quyền quyết định các điều kiện tiền tệ (như các khối tiền M1, M2, M3, lãi suất, tỷ giá,...) trên cơ sở một thỏa ước với Bộ Tài chính và sự cân nhắc các ý kiến đóng góp của các cơ quan chức năng khác. - Trong quá trình quản lý ổn định giá, Ngân hàng Dự trữ đã rút ra một số kết luận sau đây: + “Việc làm giảm lạm phát và duy trì mức lạm phát mong muốn thấp là tương đối dễ dàng so với việc kiểm soát chặt chẽ mức lạm phát trong phạm vi khung lạm phát” [A, 2, p102]. + Việc theo đuổi quá nhiều mục tiêu sẽ hạn chế năng lực và tính chủ động của một NHTW, hay nói cách khác, “việc NHTW tập trung giải quyết quá nhiều trách nhiệm đối với Chính phủ sẽ làm giảm sút tính linh hoạt của nó” [1, 1]. Những chủ trương mới này đã cho phép NHTW đề ra được chính sách lạm phát mục tiêu tương ứng với từng thời kỳ và có được những địa vị pháp lý cũng như tính chủ động cao hơn trong giải quyết các mục tiêu ở trên. Ngoài ra, nó cũng giới hạn đầy nghiêm khắc những tình huống, những hoàn cảnh mà một Thống đốc có thể bị xa thải, hay nói cách khác, việc thay đổi nhiệm kỳ của Nội Các Chính phủ không ảnh hưởng đến hoạt động của Ban lãnh đạo NHTW. Biểu đồ 2 chỉ ra rằng Điểm số độc lập của Ngân hàng Dự trữ New Zealand đã có sự tăng tốc mạnh mẽ, từ 25 điểm giai đoạn 1955-1988 lên đến 89 ở giai đoạn 1989-2000 và được xem như là một bước ngoặt lớn. Có thể thấy rõ, trong thời kỳ thứ nhất Ngân hàng Dự trữ New Zealand có số điểm thấp nhất trong số các quốc gia Công nghiệp được nghiên cứu, tuy nhiên ở giai đoạn sau, nó bức phá lên tốp những NHTW có sự độc lập cao nhất. Biểu đồ 2 cũng cho thấy, hầu hết những quốc gia Công nghiệp đang nghiên cứu đều nằm ở nửa trên của tuyến 45 độ, ngụ ý rằng tính độc lập được xem như là một xu hướng chung trong những khoảng thời gian càng tiến gần đến hiện tại. Chúng ta cũng nhận thấy rằng tỷ lệ lạm phát của New Zealand đã giảm từ 7,6% (cao hơn mức trung bình của các quốc gia Công nghiệp) trong giai đoạn thứ nhất xuống còn 2,7% (dưới mức trung bình) trong thời kỳ sau. Vậy thì một câu hỏi được đặt ra là bao nhiêu sự thành công trong kết quả này có sự đóng góp của sự tăng lên trong mức độ độc lập của NHTW New Zealand? Biểu đồ 3 cho thấy trong thời kỳ thứ nhất đã có một mối quan hệ khắng khít giữa tính độc lập của NHTW và mức lạm phát (trong nhóm các quốc gia nghiên cứu), hay nói cách khác, khi NHTW của những nước này có quá ít tính độc lập thì mức lạm phát chung thường rất cao và ngược lại. Giai đoạn thứ hai cho thấy mối quan hệ này đã trở nên kém rõ ràng hơn, tuy nhiên biểu đồ 3 vẫn cho thấy có một mối quan hệ rất mật thiết giữa tính độc lập và tỷ lệ lạm phát bình quân. Hơn nữa, sự tác động của tính độc lập của NHTW vào mức lạm phát là xuyên suốt mọi thời gian, và kết quả này không chỉ đúng với New Zealand mà còn phù hợp với các quốc gia còn lại. Từ những kết quả ở biểu đồ 3, chúng ta có thể khẳng định chắc chắn rằng sự giảm xuống trong tỷ lệ lạm phát ở New Zealand (trung bình 4,2%) nhờ chủ yếu vào sự tăng lên mạnh mẽ tính độc lập của Ngân hàng Dự trữ New Zealand. Và người ta tính toán rằng nếu như New Zealand trong giai đoạn thứ nhất có Điểm số độc lập của NHTW cao như ngày nay thì mức lạm phát sẽ chỉ là 3,4% thay vì 7,6% như đã tồn tại. Biểu đồ 3 cũng khiến các nhà kinh tế đi đến một sự tổng kết rằng nếu có sự tăng lên trong tính độc lập của NHTW thì mức lạm phát chung trên toàn thế giới sẽ giảm từ 5,6% xuống còn 3,8%. Thực tế, tỷ lệ lạm phát bình quân trên toàn thế giới là 5,6% (giai đoạn 1955-1988) và 2,7% (giai đoạn 1988-2000). Như vậy, với những bằng chứng đưa ra cho thấy rằng đã có một mối quan hệ về mặt nguyên tắc hết sức rõ ràng giữa tính độc lập của một NHTW và mức độ lạm phát trong dài hạn. Một NHTW độc lập là cách thức hữu hiệu nhất để đảm bảo duy trì một mức lạm phát thấp và hợp lý. 3. Tính độc lập của NHNN Việt Nam hiện nay và một số đề xuất 3.1. Tính độc lập của NHNN Việt Nam hiện nay Điều 3 Luật NHNN khẳng định: “Quốc hội quyết định và giám sát việc thực hiện CSTT quốc gia, mức lạm phát dự kiến hằng năm trong mối tương quan với cân đối ngân sách nhà nước và mức tăng trưởng kinh tế.... Chính phủ xây dựng CSTT quốc gia, mức lạm phát dự kiến hằng năm trình Quốc hội quyết định; tổ chức thực hiện CSTT quốc gia; quyết định lượng tiền cung ứng bổ sung cho lưu thông hằng năm, mục đích sử dụng số tiền này và định kỳ báo cáo Uỷ ban Thường vụ Quốc hội; quyết định các chính sách cụ thể khác và các giải pháp thực hiện..... ” [5, 9] Điều 4 Luật NHNN quy định: “Chính phủ thành lập Hội đồng tư vấn CSTT quốc gia để tư vấn cho Chính phủ trong việc quyết định những vấn đề thuộc về nhiệm vụ, quyền hạn của Chính phủ về CSTT. Nhiệm vụ và quyền hạn của Hội đồng tư vấn CSTT quốc gia do Chính phủ quy định.” [5, 10] Như vậy, hiện tại mặc dù được quy định là NHTW của nước Cộng hoà xã hội chủ nghĩa Việt Nam, nhưng thẩm quyền của NHNN trong xây dựng và điều hành CSTT còn hạn chế, NHNN có mức độ độc lập thấp và chịu sự can thiệp hành chính toàn diện của Chính phủ. NHNN chỉ là cơ quan xây dựng dự án CSTT Quốc gia để Chính phủ trình Quốc hội quyết định, trên cơ sở đó, NHNN tổ chức thực hiện; việc quyết định lượng tiền bổ sung vào lưu thông hằng năm cũng do Chính phủ quyết định, NHNN có trách nhiệm điều hành trong phạm vị đã được duyệt,… Trong khi chức năng NHTW chưa được khẳng định rõ nét, NHNN lại có trách nhiệm thực hiện nhiều nhiệm vụ thuộc về chức năng quản lý nhà nước. Ngoài ra, vì là cơ quan của Chính phủ nên có khi NHNN phải thực hiện những nhiệm vụ không phù hợp với mục tiêu của CSTT, chẳng hạn như tái cấp vốn để khoanh, xoá nợ các khoản vay của NHTM Nhà nước... Đây cũng là một trong những nguyên nhân làm hạn chế hiệu quả hoạt động của NHNN, nhất là trong việc thực hiện mục tiêu ổn định giá trị đồng tiền. 3.2. Một số đề xuất - NHNN phải được quyền quyết định các định hướng, giải pháp trong xây dựng và điều hành CSTT quốc gia cũng như trong việc thực hiện các chức năng khác của NHTW. Tất nhiên, song song với các thẩm quyền được trao, NHNN phải chịu trách nhiệm trước Quốc hội về kết quả điều hành CSTT và thực hiện các chức năng của NHTW. - Cần tránh khuynh hướng cho rằng, nâng cao vai trò độc lập của NHTW nghĩa là NHTW thoát ly hoàn toàn khỏi Chính phủ. Mục tiêu cuối cùng của CSTT và cũng là mục tiêu hoạt động của NHTW là ổn định giá cả, thúc đẩy tăng trưởng kinh tế. Vì vậy, cần thiết lập các quy định pháp lý về mối quan hệ giữa NHTW với Chính phủ nhằm bảo đảm hoạt động của NHTW hỗ trợ tốt cho các chương trình kinh tế của Chính phủ: + NHTW tham gia vào việc soạn thảo các chương trình, chính sách kinh tế của Chính phủ và đề đạt ý kiến của mình về các quyết định của Chính phủ; tư vấn cho Chính phủ về những vấn đề quan trọng liên quan đến nhiệm vụ và thẩm quyền của NHTW. + NHTW và các Bộ, Ngành thuộc Chính phủ duy trì cơ chế trao đổi, cung cấp thông tin để theo dõi, nắm bắt kịp thời các diễn biến vĩ mô của nền kinh tế. -Tiến tới thực hiện Chính sách lạm phát mục tiêu. Lạm phát mục tiêu là một trong những khuôn khổ CSTT mà theo đó, NHTW hoặc Chính phủ thông báo một số mục tiêu trung dài hạn về lạm phát và NHTW cam kết đạt được những mục tiêu này. Để làm được điều này, NHNN phải có quyền đặc biệt để theo đuổi mục tiêu lạm phát và tự mình đặt ra các công cụ của CSTT. Bên cạnh đó, dân chúng cũng phải được thông báo về khuôn khổ CSTT và việc thực hiện CSTT. - Tăng cường tính độc lập về mặt tổ chức nhân sự của NHNN. Theo đó, nhiệm kỳ của Ban lãnh đạo NHTW có thể dài hơn nhiệm kỳ của Chính phủ và Quốc hội, hoặc xen kẽ giữa các nhiệm kỳ của Chính phủ. Như vậy, quá trình ra quyết định của NHTW sẽ không bị ảnh hưởng bởi chu kỳ thành lập Chính phủ, chu kỳ lập kế hoạch kinh tế. Thống đốc sẽ bị ảnh hưởng một khi Chính phủ thay đổi nhân sự do hết nhiệm kỳ. - Để đảm bảo tính độc lập về hoạt động, cần có qui định cụ thể về chức năng “Là ngân hàng của Chính phủ” theo hướng NHNN sẽ không cho ngân sách vay trực tiếp. NHNN chỉ cấp tín dụng gián tiếp cho Chính phủ thông qua việc cho ngân sách vay trên thị trường thứ cấp có hạn mức, và lấy trái phiếu Chính phủ làm tài sản đảm bảo khi cho các ngân hàng thương mại vay. TÀI LIỆU THAM KHẢO [1]. Nguyễn Hoài Bảo (2005), Câu chuyện lạm phát Việt Nam 2004-2005, [2]. TS. Nguyễn Duệ (2000), Chính sách mục tiêu lạm phát, NXB Thống kê, Hà Nội. [3]. Bùi Duy Hưng (2006), Lạm phát mục tiêu - Kinh nghiệm một số nước và thực tế Việt Nam, Tạp chí Ngân hàng số 16. [4]. Lê Minh Hưng (2006), NHTW hiện đại - Mô hình kiềng ba chân, [5]. Luật Ngân hàng Nhà nước Việt Nam (2003), NXB Chính trị Quốc gia. [6]. ThS. Trương Văn Phước (2006), Các mục tiêu của NHTW trong nền kinh tế thị trường, [7]. TS. Vũ Quang Việt (2004), Lạm phát Việt Nam - Vài lời bình luận, Thời báo Kinh tế Sài Gòn số 20-2004. [8]. Charles Carlstrom and Timothy Fuerst (2006), Central Bank Independence, Reserve Bank of New Zealand, [9]. Sandra Dvorsky (2000), Measuring Central Bank Independence, Paper 13.pdf.