Đề tài Trách nhiệm bồi thường nhà nước trong hoạt động thi hành án

Trách nhiệm bồi thường nhà nước trong hoạt động thi hành án Thi hành án (THA) là hoạt động có khả năng gây thiệt hại tương đối phổ biến. Trong quá trình tổ chức THA, việc áp dụng các quyết định cũng như thực hiện hành vi của người có thẩm quyền đều có nguy cơ gây ra thiệt hại cho cá nhân, tổ chức có liên quan. Thực tế nhiều năm qua cho thấy, các quy định về giải quyết bồi thường thiệt hại do cơ quan nhà nước nói chung, trong đó có thiệt hại do cơ quan THA gây ra đã bộc lộ nhiều bất cập. Việc ban hành Luật Bồi thường nhà nước (BTNN) nhằm giải quyết thực trạng này là cần thiết. Tuy nhiên, để đạt được các mục tiêu mong muốn, thì nhiều nội dung của dự thảo Luật, trong đó có các quy định về BTNN trong lĩnh vực THA cần được cân nhắc thêm. 1. Pháp luật hiện hành về bồi thường nhà nước trong thi hành án 1.1. Bồi thường nhà nước trong thi hành án dân sự Trách nhiệm bồi thường thiệt hại của chấp hành viên trong hoạt động thi hành án dân sự (THADS) được hình thành trên cơ sở Pháp lệnh THADS năm 1989. Trong Pháp lệnh không quy định trực tiếp vấn đề này, nhưng Điều 18 của Quy chế chấp hành viên được ban hành kèm theo Nghị định số 68-HĐBT ngày 06/3/1990 của Hội đồng Bộ trưởng (nay là Chính phủ) có nêu: chấp hành viên không thi hành đúng bản án, quyết định của tòa án, vi phạm phẩm chất đạo đức, thì bị xử lý kỷ luật (khiển trách, cảnh cáo, miễn nhiệm, buộc thôi việc, chịu trách nhiệm về vật chất) hoặc truy cứu trách nhiệm hình sự. Tại các Pháp lệnh THADS năm 1993 và 2004, trách nhiệm bồi thường thiệt hại của chấp hành viên tiếp tục được cụ thể hóa. Theo Điều 14, Điều 47 của PLTHADS năm 1993, chấp hành viên không thi hành đúng bản án, quyết định của tòa án, trì hoãn việc THA, áp dụng biện pháp cưỡng chế THA trái pháp luật; vi phạm phẩm chất đạo đức của người chấp hành viên, thì bị xử lý kỷ luật hoặc truy cứu trách nhiệm hình sự; nếu gây thiệt hại thì phải bồi thường. Khoản 4, Điều 67 của PLTHADS năm 2004 cũng quy định, thủ trưởng cơ quan THA cố ý không ra quyết định THA hoặc ra các quyết định về THA trái pháp luật; chấp hành viên không thi hành đúng bản án, quyết định của tòa án, áp dụng biện pháp cưỡng chế THA trái pháp luật, vi phạm quy chế chấp hành viên thì bị xử lý kỷ luật hoặc truy cứu trách nhiệm hình sự, nếu gây thiệt hại thì phải bồi thường. Như vậy, theo các văn bản pháp luật này, trong THADS chưa xác định chế độ trách nhiệm bồi thường của cơ quan nhà nước gây thiệt hại. Trách nhiệm bồi thường thiệt hại do cơ quan THADS gây ra được cá thể hóa thành trách nhiệm cá nhân của người có thẩm quyền trực tiếp gây ra thiệt hại. Về phạm vi, trách nhiệm bồi thường phát sinh trên cơ sở các sai phạm của cá nhân chấp hành viên trong trình tự, thủ tục THA và cả các vi phạm về phẩm chất, đạo đức mà thực tế các sai phạm đó gây ra thiệt hại. Chế độ trách nhiệm bồi thường thiệt hại của cơ quan nhà nước nói chung thực sự được hình thành trên cơ sở quy định của Bộ luật Dân sự (BLDS) năm 1995. Theo Điều 623 của Bộ luật này, thì cơ quan nhà nước phải bồi thường thiệt hại do công chức, viên chức của mình gây ra trong khi thi hành công vụ. Và cơ quan tiến hành tố tụng phải bồi thường thiệt hại do người có thẩm quyền của mình gây ra trong khi thực hiện nhiệm vụ điều tra, truy tố, xét xử và THA (Điều 624). Thủ tục giải quyết bồi thường thiệt hại trong các trường hợp trên được thực hiện theo hướng dẫn tại Nghị định số 47/CP ngày 03/5/1997 của Chính phủ về việc giải quyết bồi thường thiệt hại do công chức, viên chức nhà nước, người có thẩm quyền của cơ quan tiến hành tố tụng gây ra (Nghị định 47/CP). Về nguyên tắc, theo quy định tại Nghị định này, hoạt động THA - được hiểu gồm cả THADS và THA hình sự (THAHS) - cũng được coi là một giai đoạn tố tụng (1), việc bồi thường thiệt hại do cơ quan THADS gây ra được thực hiện theo thủ tục chung như các cơ quan tiến hành tố tụng và cơ quan hành chính khác. Trong Điều 619 và Điều 620 của BLDS năm 2005, việc bồi thường thiệt hại do các cơ quan nhà nước và cơ quan tiến hành tố tụng gây ra có sự thay đổi khá căn bản: (1) đối tượng gây thiệt hại là cán bộ, công chức (thay vì công chức, viên chức); (2) cơ quan tiến hành tố tụng phải bồi thường do người có thẩm quyền của mình gây ra trong quá trình tiến hành tố tụng (không xác định cơ quan cụ thể); (3) cả hai trường hợp, người gây thiệt hại đều phải hoàn trả một khoản tiền nếu có lỗi trong khi thi hành công vụ (Điều 2 của Nghị định 47/CP quy định người trực tiếp gây ra thiệt hại có trách nhiệm hoàn trả khoản tiền đã bồi thường mà không xác định lỗi). Tuy nhiên, các quy định nói trên của Bộ luật hiện vẫn chưa có văn bản hướng dẫn thi hành. Nghị định 47/CP thực tế đã không còn phù hợp, nhưng văn bản này mặc nhiên vẫn được áp dụng để giải quyết việc bồi thường thiệt hại trong các trường hợp quy định tại Điều 619 và Điều 620 của BLDS năm 2005. Chính sự thiếu đồng bộ đó đã tạo ra những bất cập trong cơ chế giải quyết bồi thường thiệt hại, dẫn tới kết quả hạn chế trong việc giải quyết bồi thường thiệt hại của các cơ quan nhà nước, nhất là các trường hợp thiệt hại do cơ quan THADS gây ra trong thời gian qua, đó là: Về tính chất của việc giải quyết bồi thường thiệt hại do cơ quan THADS gây ra: hiện vẫn chưa có sự thống nhất về quan điểm xác định bản chất pháp lý của hoạt động THADS, nhưng đa số ý kiến cho rằng, từ năm 1989 đến nay, trong hệ thống văn bản quy phạm pháp luật đã có sự tách biệt rõ giữa quá trình tố tụng với hoạt động THADS. Xét về nhiều tiêu chí, hoạt động THADS không hội tụ đủ các yếu tố của một giai đoạn tố tụng (có ý kiến xếp hoạt động này thuộc loại hành chính - tư pháp). Mặc dù đối tượng và mức độ gây thiệt hại có thể giống nhau, nhưng tính chất gây thiệt hại của cơ quan tiến hành tố tụng hoàn toàn khác biệt với cơ quan THADS; do đó, Nghị định 47/CP đồng nhất hoạt động THADS như một giai đoạn tố tụng và quy định chung về trình tự, thủ tục bồi thường thiệt hại của cả ba loại cơ quan: tố tụng, hành chính và THA là không hợp lý. Hơn nữa, Nghị định 47/CP là văn bản hướng dẫn thi hành BLDS năm 1995, sau khi BLDS năm 2005 có hiệu lực, việc các cơ quan vẫn áp dụng Nghị định này là không có cơ sở. Về thủ tục: có thể nói, thủ tục giải quyết bồi thường thiệt hại được quy định tại Nghị định số 47/CP vừa mâu thuẫn, vừa thiếu một cơ chế bảo đảm khả thi; vì vậy, quyền, lợi ích của cả người bị thiệt hại và người gây ra thiệt hại đều không được bảo đảm. Điều này thể hiện qua một số khía cạnh sau: - Thứ nhất, việc xác định mức độ thiệt hại được thực hiện theo cơ chế “hội đồng” (do chính thủ trưởng cơ quan của người gây ra thiệt hại làm chủ tịch - Điều 7, Điều 8 của Nghị định 47/CP), khó bảo đảm sự khách quan. - Thứ hai, hội đồng xét giải quyết bồi thường thiệt hại ngoài việc xem xét, đánh giá mức độ thiệt hại còn có thẩm quyền xác định trách nhiệm dân sự của các bên để kiến nghị với thủ trưởng cơ quan nhà nước, cơ quan tiến hành tố tụng quyết định mức bồi thường và phương thức bồi thường thiệt hại (2). Có thể nói, ở đây, “hội đồng” là một cơ chế tài phán, có thẩm quyền quyết định cả về nội dung và hình thức. Trong khi đó, Điều 6 của Nghị định lại quy định: “trong trường hợp các bên không thỏa thuận được với nhau về việc bồi thường thiệt hại hoặc các bên không thực hiện nghiêm chỉnh thỏa thuận, thì các bên có quyền yêu cầu tòa án giải quyết”. Như vậy, trong cùng một thủ tục giải quyết bồi thường thiệt hại có tới hai cơ chế giải quyết, vừa mâu thuẫn về nội dung, vừa chồng chéo về thẩm quyền. - Thứ ba, mặc dù có hai cơ chế giải quyết bồi thường như đã nêu, nhưng tính khả thi không cao, bởi không có biện pháp bảo đảm thực hiện. Thực tế, nhiều trường hợp việc giải quyết bồi thường do chấp hành viên gây ra được thực hiện trên cơ sở kết luận có tính chất áp đặt của hội đồng giải quyết đền bù thiệt hại, mà người phải bồi thường do những lệ thuộc về tổ chức, về trách nhiệm kỷ luật, mối quan hệ công tác…, mà phải chấp hành quyết định về việc bồi thường, trong khi bên được bồi thường cũng hoàn toàn không thỏa mãn với mức được bồi thường. Ngược lại, nhiều trường hợp việc giải quyết rất chậm trễ do hội đồng không thể (hoặc không dám) đưa ra quyết định dứt khoát về mức và phương thức bồi thường, nhưng nếu đương sự khởi kiện thì tòa án cũng không có cơ sở thể thụ lý giải quyết. 1.2. Bồi thường nhà nước trong thi hành án hình sự Về nguyên tắc, theo Điều 624 của BLDS năm 1995, Nghị định 47/CP và đặc biệt là Nghị quyết số 388/2003/NQ-UBTVQH11 ngày 17/3/2003 của Uỷ ban thường vụ Quốc hội về bồi thường thiệt hại cho người bị oan do người có thẩm quyền trong hoạt động tố tụng hình sự gây ra (Nghị quyết 388), thì thiệt hại do cơ quan THAHS gây ra cũng thuộc phạm vi được giải quyết bồi thường (3). Trên thực tế, ngoại trừ việc thi hành hình phạt tiền do cơ quan THADS đảm nhiệm, trường hợp cơ quan THADS gây thiệt hại, việc bồi thường được giải quyết theo quy định của Nghị định 47/CP. Riêng đối với việc thi hành các hình phạt liên quan trực tiếp đến tính mạng, sức khỏe hoặc các quyền về tự do cá nhân của người chấp hành án như: tử hình, phạt tù, trục xuất, quản chế, cấm cư trú..., hầu như chưa có trường hợp giải quyết bồi thường nào. Hạn chế này trước hết là do thiếu cơ sở pháp lý để bảo đảm các quy định có tính nguyên tắc của BLDS và Nghị quyết số 388. Ví dụ: Pháp lệnh Thi hành án phạt tù 1993 (sửa đổi, bổ sung năm 2007), quy định người chấp hành hình phạt tù có quyền khiếu nại, tố cáo quyết định, hành vi trái pháp luật của cá nhân và cơ quan thi hành án phạt tù, nhưng không quy định người đó có quyền đòi bồi thường thiệt hại. Đồng thời, cũng không quy định về trách nhiệm bồi thường thiệt hại do người có thẩm quyền của cơ quan thi hành án phạt tù gây ra, mặc dù sai phạm có gây hậu quả (4). Thông tư số 18/TT-BCA(V19) ngày 09/11/2004 của Bộ Công an hướng dẫn cụ thể quy định của Nghị quyết 388 về trách nhiệm bồi thường thiệt hại trong các trường hợp bị oan do người có thẩm quyền trong hoạt động tố tụng thuộc Công an nhân dân gây ra chỉ giới hạn trong phạm vi cơ quan an ninh điều tra và cảnh sát điều tra hoặc các đơn vị an ninh, cảnh sát khác đã ra quyết định tạm giữ người, kê biên tài sản hoặc ra lệnh thu giữ, tạm giữ, tịch thu tài sản gây thiệt hại, mà không có hướng dẫn bồi thường thiệt hại do cơ quan THAHS gây ra. Vấn đề giải quyết bồi thường thiệt hại trong THAHS đã được đặt ra trong quá trình xây dựng Bộ luật THA trước đây, nay được cụ thể hóa trong dự thảo Luật BTNN. Tuy nhiên, để bảo đảm tính khả thi của các quy định của luật về vấn đề này, thiết nghĩ, một số vấn đề về lý luận cũng như thực tiễn cần phải tiếp tục làm rõ, thậm chí ở phạm vi nhất định, phải có sự thay đổi rất cơ bản cách tiếp cận lâu nay về trách nhiệm bồi thường thiệt hại của nhà nước. Có quan niệm cho rằng, không nên quy định về BTNN trong THAHS bởi lẽ: đối chiếu với quy định tại Điều 72 của Hiến pháp năm 1992, thì chỉ những người bị bắt, bị giam giữ, bị truy tố, bị xét xử trái pháp luật có quyền được bồi thường thiệt hại về vật chất và phục hồi danh dự. Người phải chấp hành án hình sự là người có tội, với việc phải chấp hành hình phạt theo bản án, quyết định có hiệu lực của Tòa án, bản thân người đó đang phải chịu sự trừng phạt nghiêm khắc nhất của Nhà nước, bị tước toàn bộ hoặc một số quyền công dân. Chính vì vậy, việc quy định bảo vệ quyền lợi cho đối tượng đặc biệt này cần phải trả lời câu hỏi đã từng là quan niệm của nhiều người là: tại sao phải bảo vệ quyền lợi cho những kẻ đang bị pháp luật trừng trị, trong khi quyền, lợi ích hợp pháp của công dân bình thường còn chưa có cơ chế bảo đảm hữu hiệu? Vì vậy, các văn bản pháp luật về THA phạt tù và các hình phạt khác không nên quy định về bồi thường thiệt hại trong THAHS là hợp lý. Ở một thái cực khác, nhiều ý kiến cho rằng, xét về bản án, cho dù người phải chấp hành án không thuộc các trường hợp bị oan, nhưng thiệt hại của họ là do cơ quan THAHS sai gây ra. Mặt khác, đối tượng này có thân phận không còn quyền như những công dân bình thường, nên trong quá trình chấp hành án dễ bị xâm hại về tính mạng, sức khỏe, quyền tự do cá nhân, tài sản… Hơn nữa, bên cạnh hệ thống hình phạt rất nghiêm khắc, Bộ luật Hình sự năm 1999 (BLHS) vẫn thể hiện sự nhân đạo của Nhà nước ta, cụ thể ở các quy định bảo đảm những quyền chính đáng của người bị kết án. Ví dụ: Điều 35 của BLHS quy định không THA tử hình đối với phụ nữ có thai, phụ nữ đang nuôi con dưới 36 tháng tuổi, trường hợp này hình phạt tử hình chuyển sang thành tù chung thân; Điều 61, Điều 62 của BLHS quy định: người bị kết án tù hoặc đang chấp hành hình phạt tù có thể được hoãn hoặc tạm đình chỉ chấp hành hình phạt tù nếu có các điều kiện quy định tại Điều 61 của Bộ luật này. Như vậy, xét về pháp lý cũng như đạo lý, việc chấp nhận người bị kết án cũng có quyền được bồi thường thiệt hại trong trường hợp bị người có thẩm quyền gây thiệt hại về tính mạng, sức khỏe, tài sản là có cơ sở. Song, bồi thường ở phạm vi nào, mức độ đến đâu và có những điều kiện nào phải được cân nhắc kỹ. Bên cạnh đó, quy định BTNN trong THAHS cần xem xét điều kiện thực tế của Việt Nam. Chế tài xử phạt trong BLHS được đánh giá là rất nghiêm khắc, trong tổng số 267 điều luật quy định về tội phạm trong BLHS, có tới 263 điều có quy định hình phạt tù. Những năm qua, tình hình tội phạm diễn biến ngày càng phức tạp, tính từ năm 2000 đến nay, mỗi năm tỷ lệ tội phạm tăng khoảng 8%(5). Hệ quả là số người bị phạt tù và phải chấp hành hình phạt tại các trại giam (một phần ở các trại tạm giam) có xu hướng ngày càng tăng. Mặc dù Nhà nước đã đầu tư những khoản kinh phí rất lớn cho việc xây dựng cơ sở vật chất, trang thiết bị và nhân lực cho hệ thống trại giam, trại tạm giam, nhưng vẫn chưa đáp ứng được yêu cầu, thậm chí đến nay hệ thống trại giam vẫn chưa bảo đảm được yêu cầu tối thiểu về diện tích giam giữ phạm nhân. Với thực trạng về cơ sở vật chất, nhân lực như hiện tại, trong khi phải thực thi chế độ giam giữ, giáo dục, lao động và sinh hoạt nghiêm ngặt đối với người chấp hành án phạt tù, nếu đặt ngay yêu cầu phải quy định trách nhiệm bồi thường của Nhà nước trong các trường hợp áp dụng các biện pháp quản lý, giam giữ phạm nhân trái pháp luật gây thiệt hại sẽ khó có tính khả thi. 2. Quy định bồi thường nhà nước trong thi hành án của dự thảo Luật 2.1. Bồi thường nhà nước trong thi hành án dân sự Điều 17 của dự thảo Luật BTNN quy định trong hoạt động THADS, Nhà nước có trách nhiệm bồi thường thiệt hại do hành vi trái pháp luật của người thi hành công vụ gây ra trong bốn trường hợp: 1) áp dụng các biện pháp cưỡng chế THA; 2) quyết định và tổ chức cưỡng chế THA; 3) quyết định thi hành quyết định áp dụng biện pháp khẩn cấp tạm thời của tòa án; 4) quyết định về hoãn, tạm đình chỉ, đình chỉ THA, khôi phục thời hiệu THA. Đối chiếu với Luật THADS năm 2008, quy định nói trên sẽ có độ “vênh” khá lớn về phạm vi trách nhiệm bồi thường thiệt hại. Theo Luật THADS, phạm vi trách bồi thường thiệt hại trong hoạt động THADS được xác định rất rộng. Về nguyên tắc, mọi cơ quan, tổ chức và cá nhân vi phạm quy định của Luật THADS mà gây thiệt hại thì phải bồi thường (Điều 10). Theo đó, toàn bộ các quyết định, hành vi của Thủ trưởng cơ quan THADS, Chấp hành viên trong quá trình tổ chức THA đều có thể làm phát sinh trách nhiệm bồi thường thiệt hại. Điều 140 Luật THADS quy định: trong quá trình tổ chức THA, đương sự, người có quyền lợi, nghĩa vụ liên quan có quyền khiếu nại đối với mọi quyết định, hành vi của Thủ trưởng cơ quan THADS, Chấp hành viên nếu có căn cứ cho rằng quyết định, hành vi đó là trái pháp luật, xâm phạm quyền, lợi ích hợp pháp của người đó. Đối tượng bị khiếu nại bao gồm: - Quyết định, hành vi về THA trước khi áp dụng biện pháp bảo đảm, biện pháp cưỡng chế (bắt đầu từ thủ tục nhận đơn yêu cầu THA); - Quyết định về áp dụng các biện pháp bảo đảm THA (phong toả tài khoản; tạm giữ tài sản, giấy tờ; tạm dừng việc đăng ký, chuyển dịch, thay đổi hiện trạng về tài sản); - Quyết định, hành vi về áp dụng các biện pháp cưỡng chế; - Quyết định, hành vi sau khi áp dụng biện pháp cưỡng chế. Người khiếu nại được khôi phục quyền, lợi ích hợp pháp đã bị xâm phạm và được bồi thường nếu có thiệt hại (Điều 143 của Luật THADS). Trong quyết định giải quyết khiếu nại của người có thẩm quyền phải xác định rõ việc bồi thường thiệt hại, khắc phục hậu quả (Điều 151, Điều 153 của Luật THADS). Ngoài ra, trách nhiệm bồi thường thiệt hại của Thủ trưởng cơ quan THADS, Chấp hành viên và công chức khác của cơ quan THADS còn có thể phát sinh trong trường hợp người đó bị tố cáo. Theo điểm c, khoản 2, Điều 156 của Luật THADS, thì người bị tố cáo phải bồi thường thiệt hại, khắc phục hậu quả do hành vi trái pháp luật của mình gây ra theo quy định của pháp luật. Đồng thời, người có thẩm quyền giải quyết tố cáo mà không giải quyết, thiếu trách nhiệm trong việc giải quyết, giải quyết trái pháp luật cũng có trách nhiệm bồi thường nếu gây thiệt hại (Điều 158 của Luật THADS). Như vậy, toàn bộ các quyết định, hành vi của Thủ trưởng cơ quan THADS, Chấp hành viên bị khiếu nại hoặc bị tố cáo đều thuộc phạm vi phải bồi thường nếu gây ra thiệt hại. Do đó, quy định của dự thảo Luật BTNN sẽ “bỏ lọt” trách nhiệm của Thủ trưởng cơ quan THADS, Chấp hành viên và công chức cơ quan THADS trong nhiều công đoạn của quá trình tổ chức THA. Hơn nữa, quy định về căn cứ bồi thường trong một số trường hợp cũng không phù hợp với thủ tục THADS (ví dụ: khó có thể xác định thiệt hại gì nếu Thủ trưởng cơ quan THA ra quyết định khôi phục thời hiệu THA, mà ngược lại thì việc này sẽ bảo đảm quyền, lợi ích cho đương sự). Do đó, Điều 17 của dự thảo Luật BTNN và các điều luật khác có liên quan về bồi thường trong THADS cần được chỉnh lý để phù hợp với Luật THADS. 2.2. Bồi thường nhà nước trong thi hành án hình sự Theo Điều 18 của dự thảo Luật BTNN, thì Nhà nước có trách nhiệm bồi thường thiệt hại do hành vi trái pháp luật của người thi hành công vụ gây ra trong ba trường hợp: 1) ra quyết định THAHS; 2) giam người quá thời hạn THA phạt tù theo bản án, quyết định của tòa án; 3) áp dụng các biện pháp quản lý, giam giữ phạm nhân. Như đã phân tích ở trên, trong điều kiện hiện tại, quy định về BTNN trong thi hành các hình phạt chỉ nên giới hạn ở phạm vi trường hợp người có thẩm quyền trong THAHS có hành vi xâm phạm hoạt động tư pháp được quy định tại Chương XXII của BLHS gây thiệt hại, cụ thể là các trường hợp sau: - Người có thẩm quyền ra quyết định THA tử hình không kiểm tra các điều kiện của người bị kết án, vẫn ra quyết định THA tử hình đối với người có đủ điều kiện quy định tại Điều 35 BLHS; - Người có thẩm quyền ra quyết định THA phạt tù không ra quyết định hoãn THA đối với người bị kết án có các điều kiện quy định tại Điều 61 của BLHS; - Người có thẩm quyền ra quyết định THA phạt tù không ra quyết định tạm đình chỉ THA phạt tù đối với người đang chấp hành án có các điều kiện quy định tại Điều 61 của BLHS; - Người có thẩm quyền dùng nhục hình đối với phạm nhân (Điều 298); - Người có thẩm quyền lợi dụng chức vụ, quyền hạn giam, giữ phạm nhân trái pháp luật (Điều 303). 2.3. Cơ chế giải quyết bồi thường Theo đánh giá của cơ quan soạn thảo Luật BTNN, một trong những bất cập hiện nay là “pháp luật hiện hành về BTNN chưa được xây dựng trên quan điểm coi đây là trách nhiệm BTNN nói chung mà chỉ mới được xây dựng trên quan điểm coi đây là hình thức trách nhiệm của từng cơ quan nhà nước cụ thể (cơ quan trực tiếp quản lý công chức đã gây ra thiệt hại)”(6). Do đó, tinh thần chung như giải thích tại khoản 1, Điều 5 của Dự thảo là Luật BTNN được xây dựng theo nguyên tắc xác định trách nhiệm bồi thường của Nhà nước nói chung, nhằm tạo sự thuận lợi cho người bị thiệt hại trong quá trình thực hiện quyền yêu cầu bồi thường của mình, nhất là trong trường hợp thiệt hại do công chức của nhiều cơ quan khác nhau gây ra (7). Tuy nhiên, về tổng thể nội dung cũng như bố cục, có thể nói, dự thảo Luật BTNN chưa thể hiện rõ nguyên tắc nêu trên, thậm chí nhiều quy định mâu thuẫn. Điều 11 của dự thảo Luật quy định cơ quan quản lý nhà nước về BTNN ở trung ương (Bộ Tư pháp) có thẩm quyền xác định cơ quan giải quyết bồi thường đối với trường hợp thiệt hại do người thi hành công vụ thuộc cơ quan nhà nước ở trung ương gây ra. Tr