Đề tài Trách nhiệm của các chủ thể trong quá trình xây dựng, ban hành văn bản quy phạm pháp luật

LỜI NÓI ĐẦU Việc ban hành các văn bản quy phạm pháp luật (QPPL) có nội dung phù hợp với nhu cầu phát triển khách quan của xã hội, nhu cầu quản lý nhà nước là vấn đề có ý nghĩa quyết định đối với chất lượng và hiệu quả quản lý nhà nước. Có thể thấy rằng chất lượng của văn bản quy phạm pháp luật và khả năng đảm bảo tính khả thi phụ thuộc rất nhiều vào việc tuân thủ quy trình xây dựng, ban hành văn bản QPPL. Các chủ thể tham gia xây dựng, ban hành văn bản là nhân tố hàng đầu quyết định đến chất lượng của một văn bản pháp luật nói chung và văn bản QPPL nói riêng. Thực tế hiện nay, nhiều văn bản QPPL được ban hành không đảm bảo chất lượng, tính khả thi kém. Một trong những nguyên nhân quan trọng dẫn đến tình trạng đó là do các chủ thể chưa thực hiện tốt trách nhiệm của mình đối với việc xây dựng, ban hành văn bản QPPL. Bên cạnh đó, Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 1996 (sửa đổi bổ sung 2002), Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2008 và Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân, Uỷ ban nhân dân năm 2004 chỉ quy định một cách chung chung về trách nhiệm của các chủ thể trong quá trình xây dựng, ban hành văn bản QPPL mà chưa đề cập một cách rõ ràng đến các biện pháp bảo đảm khi thực hiện trách nhiệm của các chủ thể này. Ví dụ như việc không hoàn thành tốt sẽ phải gánh chịu hậu quả là áp dụng chế tài, hoặc hoàn thành tốt sẽ được khuyến khích, khen thưởng. Hiện nay, chưa có nhiều công trình khoa học nghiên cứu sâu về trách nhiệm của các chủ thể trong quá trình xây dựng, ban hành văn bản QPPL, có chăng chỉ mới dừng lại ở những bài viết trên tạp trí chuyên ngành luật và chỉ đề cập ở mức độ khái quát. Chính vì vậy, việc tìm hiểu và nghiên cứu làm rõ trách nhiệm của các chủ thể đối với việc xây dựng, ban hành văn bản QPPL là hết sức cần thiết. Trên cở sở làm rõ trách nhiệm cụ thể của từng chủ thể trong từng giai đoạn của quy trình xây dựng, ban hành văn bản QPPL, đồng thời đánh giá thực trạng của việc thực hiện nhiệm vụ của các chủ thể này, có thể chỉ ra được nguyên nhân dẫn đến sự thiếu trách nhiệm của các chủ thể và đưa ra những giải pháp hữu hiệu nhằm khắc phục, nâng cao hơn nữa trách nhiệm của các chủ thể đối với việc xây dựng, ban hành văn bản QPPL; đảm bảo chất lượng và đảm bảo tính khả thi của văn bản QPPL. Vì vậy, người viết khoá luận đã quyết định chọn đề tài: “Trách nhiệm của các chủ thể trong quá trình xây dựng, ban hành văn bản quy phạm pháp luật” làm đề tài khoá luận của mình. Trách nhiệm của các chủ thể đối với việc xây dựng, ban hành văn bản QPPL được quy định trong Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật, Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân (HĐND), Ủy ban nhân dân(UBND). Thông qua các bước của quy trình xây dựng, ban hành văn bản QPPL được quy định trong các Luật này, người viết chỉ ra trách nhiệm của từng chủ thể chứ không nêu lại các bước của quy trình. Từ phạm vi của đề tài, khoá luận được trình bày gồm lời nói đầu, kết luận và hai chương: Chương 1: Những vấn đề chung về văn bản quy phạm pháp luật và trách nhiệm của các chủ thể trong quá trình xây dựng, ban hành văn bản quy phạm pháp luật. Chương 2: Tình hình thực hiện trách nhiệm của các chủ thể và một số giải pháp nhằm nâng cao hơn nữa trách nhiệm của các chủ thể trong quá trình xây dựng, ban hành văn bản quy phạm pháp luật hiện nay. Nghiên cứu trách nhiệm của các chủ thể trong quá trình xây dựng, ban hành văn bản quy phạm pháp luật là vấn đề thực sự phức tạp cả về lý luận và thực tiễn. Người viết mới chỉ là sinh viên với luợng kiến thức còn thiếu, kinh nghiệm thực tế chưa nhiều nên mặc dù đã có sự chỉ bảo tận tình của giáo viên hướng dẫn và sự cố gắng, nỗ lực của bản thân nhưng cũng không thể tránh khỏi những thiếu xót, hạn chế. Vì vậy, kính mong được sự chỉ bảo, đóng góp ý kiến của thầy cô và các bạn để khóa luận đạt kết quả cao hơn. Em xin chân thành cảm ơn! Chương 1: NHỮNG VẤN ĐỀ CHUNG VỀ VĂN BẢN QUY PHẠM PHÁP LUẬT VÀ TRÁCH NHIỆM CỦA CÁC CHỦ THỂ TRONG QUÁ TRÌNH XÂY DỰNG, BAN HÀNH VĂN BẢN QUY PHẠM PHÁP LUẬT 1.1.Văn bản quy phạm pháp luật 1.1.1. Khái niệm Văn bản pháp luật là phương tiện chủ yếu, có tác động trực tiếp và sâu sắc đến hiệu lực, hiệu quả quản lý nhà nước. Trong hệ thống văn bản pháp luật hiện hành, nhóm văn bản quy phạm pháp luật giữ vai trò đặc biệt quan trọng trong việc điều chỉnh các quan hệ xã hội theo định hướng nhà nước. “Văn bản quy phạm pháp luật” là một thuật ngữ được sử dụng rộng rãi trên sách báo pháp lý và các văn bản của Nhà nước. Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật được Quốc hội nước Cộng hoà xã hội chủ nghĩa Việt Nam thông qua ngày 12/11/1996 (được sửa đổi, bổ sung một số điều vào ngày 16/12/2002) đã chính thức đưa ra định nghĩa về văn bản QPPL. Định nghĩa này ngày càng hoàn chỉnh hơn khi Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật mới ra đời ngày 12/06/2008, có hiệu lực vào ngày 01/01/2009. Theo đó, “Văn bản quy phạm pháp luật là văn bản do cơ quan nhà nước ban hành hoặc phối hợp ban hành theo thẩm quyền, hình thức, trình tự, thủ tục được quy định trong Luật này hoặc quy định trong Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân, Uỷ ban nhân dân, trong đó có quy tắc xử sự chung, có hiệu lực bắt buộc chung, được Nhà nước bảo đảm thực hiện để điều chỉnh các quan hệ xã hội” (Điều 1, Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2008). Như vậy, văn bản quy phạm pháp luật là văn bản do cơ quan nhà nước, người có thẩm quyền ban hành hoặc phối hợp ban hành theo hình thức, thủ tục, trình tự được quy định trong Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật và Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân. Nội dung của văn bản quy phạm pháp luật chứa đựng các quy tắc xử sự chung, được áp dụng nhiều lần đối với mọi đối tượng có liên quan và có hiệu lực trong phạm vi toàn quốc hoặc từng địa phương, được Nhà nước bảo đảm thực hiện bằng các biện pháp theo quy định của pháp luật. 1.1.2. Đặc điểm Nhóm văn bản QPPL là một phần không thể thiếu trong hệ thống văn bản pháp luật, chiếm vị trí đặc biệt quan trọng. Do đó, văn bản quy phạm pháp luật vừa mang những đặc điểm của văn bản pháp luật nói chung nhưng vừa có những đặc điểm riêng biệt. Từ định nghĩa mà Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2008 đã nêu, có thể thấy văn bản QPPL có những đặc điểm sau: Thứ nhất, văn bản quy phạm pháp luật là văn bản do cơ quan nhà nước có thẩm quyền ban hành hoặc phối hợp ban hành. Hiện nay, pháp luật quy định rất nhiều chủ thể có thẩm quyền ban hành văn bản quy phạm pháp luật bao gồm: Quốc hội, Uỷ ban thường vụ Quốc hội, Chủ tịch nước, Chính phủ, Hội đồng Thẩm phán Toà án nhân dân tối cao, Hội đồng nhân dân các cấp, Uỷ ban nhân dân các cấp; các cơ quan nhà nước có thẩm quyền phối hợp với nhau hoặc phối hợp với các tổ chức chính trị - xã hội ở trung ương để ban hành văn bản QPPL liên tịch. Ngoài ra, một số cá nhân cũng có thẩm quyền ban hành văn bản QPPL như: Thủ tướng Chính phủ, Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ, Chánh án Toà án nhân dân tối cao, Viện trưởng viện Kiểm sát nhân dân tối cao, Tổng Kiểm toán nhà nước (Điều 2, Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật 2008). Như vậy, chỉ những chủ thể do pháp luật quy định mới có quyền ban hành văn bản QPPL. Nếu văn bản được ban hành bởi một cá nhân hay tổ chức mà pháp luật không quy định về thẩm quyền ban hành thì văn bản đó không có hiệu lực pháp luật. Đây là dấu hiệu đầu tiên để nhận diện một văn bản là văn bản QPPL. Thứ hai, văn bản quy phạm pháp luật được ban hành theo trình tự, thủ tục và hình thức luật định. Với vị thế đặc biệt quan trọng trong việc điều chỉnh các mối quan hệ xã hội, do đó việc xây dựng và ban hành văn bản QPPL cần phải đảm bảo sự chặt chẽ, thống nhất. Trình tự, thủ tục ban hành văn bản QPPL được quy định chi tiết trong Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật 2008, Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân, Uỷ ban nhân dân năm 2004. Theo đó, một văn bản QPPL do cơ quan nhà nước hay cá nhân có thẩm quyền ban hành phải trải qua các bước chính sau: lập chương trình xây dựng văn bản QPPL, soạn thảo, thẩm định, thẩm tra, trình dự thảo và thông qua ký, công bố văn bản QPPL. Ngoài ra, các chủ thể có thẩm quyền xây dựng, ban hành văn bản QPPL phải tuân thủ các quy định pháp luật về hình thức của văn bản. Hình thức của văn bản QPPL bao gồm tên gọi và thể thức của văn bản. Khi soạn thảo một văn bản QPPL các chủ thể cần lựa chọn tên gọi phù hợp cho văn bản, đồng thời không được trình bày văn bản một cách tuỳ tiện mà phải theo đúng thể thức pháp luật quy định. Việc tuân thủ những quy định của pháp luật về trình tự, thủ tục và hình thức trong hoạt động ban hành văn bản QPPL góp phần nâng cao chất lượng của văn bản QPPL đồng thời nhằm hạn chế những khiếm khuyết trong hoạt động của Nhà nước. Thứ ba, văn bản quy phạm pháp luật có nội dung là các quy tắc xử sự chung, được Nhà nước bảo đảm thực hiện nhằm điều chỉnh các quan hệ xã hội theo định hướng xã hội chủ nghĩa. Lý luận nhà nước và pháp luật đã khẳng định rằng các quy tắc xử sự chính là những khuôn mẫu, chuẩn mực mà mọi cơ quan, tổ chức, cá nhân trong xã hội phải tuân theo khi tham gia các quan hệ xã hội được quy tắc đó điều chỉnh [1, tr 66, 71]. Về mặt hình thức, quy phạm pháp luật chứa đựng trong các văn bản QPPL. Trong mối liên hệ này, quy phạm pháp luật là nội dung còn văn bản QPPL là hình thức. Đây là đặc điểm quan trọng nhất của văn bản QPPL. Do chứa đựng, thể hiện ý chí của Nhà nước với nội dung là các quy tắc xử sự cho nên văn bản QPPL có giá trị bắt buộc chung và được triển khai thực hiện nhằm mục đích quản lý và duy trì trật tự xã hội. Đồng thời với nội dung là các quy phạm pháp luật, văn bản QPPL tác động lên nhiều đối tượng có đặc điểm chung hoặc là một nhóm đối tượng nhất định nằm trong điều kiện, hoàn cảnh mà quy phạm pháp luật quy định. Bên cạnh đó, để bảo đảm thực hiện các văn bản QPPL trên thực tế, nhà nước sử dụng nhiều biện pháp khác nhau như: tuyên truyền, giáo dục và đặc biệt là biện pháp cưỡng chế. Tuỳ từng đặc điểm của văn bản QPPL và mức độ văn bản đó tác động đến các đối tượng khác nhau trong xã hội mà nhà nước sẽ có những biện pháp phù hợp để triển khai đưa văn bản QPPL vào đời sống. Như vậy, chỉ những văn bản nào hội đủ các đặc điểm nêu trên mới được coi là văn bản quy phạm pháp luật. Đây là dấu hiệu quan trọng để phân biệt văn bản QPPL với các loại văn bản pháp luật khác. 1.2. Trách nhiệm của các chủ thể trong quá trình xây dựng, ban hành văn bản quy phạm pháp luật. 1.2.1. Khái niệm Con người là tổng hoà của các mối quan hệ xã hội, mà xã hội luôn vận động và biến đổi không ngừng. Do đó, để dung hòa lợi ích của tất cả các giai cấp và đảm bảo sự ổn định bền vững của xã hội, pháp luật ra đời và trở thành một công cụ quan trọng, điều chỉnh hầu hết các mối quan hệ xã hội. Trong các mối quan hệ xã hội đó, bất kỳ chủ thể nào cũng bị chi phối bởi nhiều loại quy phạm và đều phải gánh chịu những trách nhiệm nhất định. Trong quá trình xây dựng, ban hành văn bản quy phạm pháp luật yếu tố con người là nhân tố quan trọng hàng đầu không thể thiếu để văn bản ra đời đúng tiến độ, đúng tiêu chuẩn, đảm bảo chất lượng và nhất là bảo đảm được tính khả thi trong thực tế áp dụng. Điều này đặt ra yêu cầu các chủ thể trong quá trình xây dựng, ban hành văn bản QPPL phải thể hiện được hết trách nhiệm của mình. Vậy, trách nhiệm được hiểu như thế nào? Trong từ điển tiếng Việt, thuật ngữ “ trách nhiệm” là “ điều phải làm, phải gánh vác hoặc phải nhận lấy về mình”[4, tr.1678]. Trách nhiệm còn được hiểu là “phần việc được giao cho hoặc coi như được giao cho, phải bảo đảm làm tròn, nếu kết quả không tốt thì phải gánh chịu phần hậu quả” [5, tr.1020]. Một người làm tròn bổn phận của mình, thực hiện đầy đủ nghĩa vụ của mình trong các mối liên hệ với người khác và xã hội thì đuợc coi là người có trách nhiệm. Như vậy, theo nghĩa chung có thể hiểu “trách nhiệm là sự ràng buộc trong các mối liên kết của con người, trong đó cá nhân hoặc tổ chức phải thực hiện các nghĩa vụ vì người khác hoặc vì cộng đồng” [28, tr.10]. Có rất nhiều dạng trách nhiệm xã hội khác nhau như trách nhiệm pháp lý, trách nhiệm đạo đức, trách nhiệm chính trị… Xem xét trách nhiệm của các chủ thể trong quá trình xây dựng, ban hành văn bản QPPL là xem xét trách nhiệm của các chủ thể trên phương diện pháp lý. Về phương diện pháp lý, trách nhiệm của các chủ thể là tổ chức, cá nhân phát sinh trên cơ sở pháp luật và được bảo đảm thực hiện bằng pháp luật được gọi là trách nhiệm pháp lý. Trong lý luận và thực tiễn có rất nhiều cách tiếp cận và quan điểm khác nhau về khái niệm trách nhiệm pháp lý. Dựa vào tính chất đề tài, căn cứ vào mục đích và cơ sở phát sinh nghĩa vụ pháp lý đối với các chủ thể, thì trách nhiệm pháp lý được nhìn nhận theo hai nghĩa: nghĩa hẹp và nghĩa rộng. Theo nghĩa hẹp, trách nhiệm pháp lý được hiểu là sự gánh chịu hậu quả bất lợi, phát sinh trên cơ sở có vi phạm pháp luật, đồng thời có hoạt động áp dụng các biện pháp cưỡng chế được xác định trong chế tài pháp luật, thể hiện sự phản ứng của nhà nước đối với những đối tượng đã thực hiện hành vi vi phạm pháp luật. Theo nghĩa này, trách nhiệm pháp lý cũng là nghĩa vụ của các chủ thể nhưng chỉ giới hạn là nghĩa vụ buộc phải thực hiện những điểm hạn chế nhất định về vật chất hoặc tinh thần do pháp luật xác định khi chủ thể là cá nhân, tổ chức có hành vi vi phạm pháp luật, xâm hại đến các quan hệ xã hội được pháp luật bảo vệ. Với cách hiểu này, trách nhiệm của các chủ thể trong quá trình xây dựng, ban hành văn bản QPPL là hậu quả pháp lý bất lợi về vật chất hoặc tinh thần mà chủ thể phải gánh chịu trước các chủ thể khác do không thực hiện hoặc thực hiện không đúng các quy định của Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật, Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân, Uỷ ban nhân dân và các văn bản hướng dẫn trong khi thực hiện công việc của mình, gây thiệt hại về tài sản của Nhà nước hoặc của người khác. Theo nghĩa rộng: trách nhiệm pháp lý là nghĩa vụ thực hiện tất cả các yêu cầu của pháp luật, bao gồm các nghĩa vụ thực hiện các yêu cầu gắn liền với bổn phận tích cực thực hiện quyền, nghĩa vụ pháp lý bắt buộc nhằm duy trì sự tồn tại, phát triển của xã hội và nghĩa vụ gánh chịu hậu quả bất lợi, khi cá nhân, tổ chức thực hiện hành vi vi phạm pháp luật xâm hại các quan hệ xã hội được pháp luật bảo vệ. Như vậy, trách nhiệm pháp lý được xác định trong cả hai trường hợp: có vi phạm pháp luật và không có vi phạm pháp luật. Mọi cá nhân, tổ chức đều có trách nhiệm tích cực thực hiện những hành vi được pháp luật cho phép thực hiện, khuyến khích thực hiện hoặc buộc phải thực hiện, tránh không thực hiện những hành vi bị pháp luật ngăn cấm, đồng thời phải gánh chịu hậu quả bất lợi, nếu vi phạm pháp luật. Theo nghĩa rộng này, trách nhiệm của các chủ thể trong quá trình xây dựng, ban hành văn bản QPPL được hiểu là: nghĩa vụ của các chủ thể trong quá trình xây dựng, ban hành văn bản QPPL phải hành động phù hợp với quy định của pháp luật (Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật 2008, Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân, Uỷ ban nhân dân 2004 và các văn bản có liên quan), lựa chọn phương án hành động tối ưu và hợp lý nhất, báo cáo về kết quả hoạt động và gánh chịu những hậu quả bất lợi của việc không thực hiện hay thực hiện không đúng các nghĩa vụ của mình. Cách hiểu này cũng chính là quan điểm mà người viết khóa luận muốn đề cập về vấn đề trách nhiệm của các chủ thể trong quá trình xây dựng, ban hành văn bản quy phạm pháp luật. Tuy nhiên, pháp luật hiện hành mới chỉ xác định trách nhiệm của các chủ thể trong quá trình xây dựng, ban hành văn bản QPPL với ý nghĩa là nghĩa vụ phải thực hiện mà chưa quy định về các biện pháp chế tài mà các chủ thể phải gánh chịu với ý nghĩa là hậu quả bất lợi. Đây chính là vấn đề người viết muốn đề cập đến như một trong những giải pháp hoàn thiện pháp luật để nâng cao tinh thần trách nhiệm của các chủ thể trong quá trình xây dựng, ban hành văn bản QPPL. Đồng thời với việc sử dụng thuật ngữ “trách nhiệm”, trong một số văn bản thường sử dụng thuật ngữ “nhiệm vụ” với ý nghĩa tương đương. Từ điển tiếng Việt giải thích thuật ngữ “nhiệm vụ” là “công việc phải làm, phải gánh vác” [4, tr.1251]. Chính vì vậy, trong quá trình viết khoá luận người viết đôi khi sử dụng thuật ngữ “nhiệm vụ” mang ý nghĩa như “trách nhiệm” để hàm chỉ hoạt động của các chủ thể mang tính chuyên môn, nghiệp vụ trong quá trình xây dựng, ban hành văn bản QPPL. 1.2.2. Trách nhiệm của các chủ thể trong quá trình xây dựng, ban hành văn bản quy phạm pháp luật. Qua phân tích ở mục 1.2.1, cho ta cách hiểu chung nhất về khái niệm trách nhiệm của các chủ thể trong quá trình xây dựng, ban hành văn bản QPPL. Nhưng để hiểu rõ hơn trách nhiệm của từng chủ thể trong quá trình này, người viết sẽ làm sáng tỏ vấn đề thông qua các giai đoạn của quy trình xây dựng, ban hành văn bản QPPL dưới đây. 1.2.2.1. Trách nhiệm của chủ thể lập chương trình xây dựng văn bản quy phạm pháp luật. Lập dự kiến chương trình xây dựng văn bản QPPL là giai đoạn đầu tiên của quy trình xây dựng, ban hành văn bản QPPL. Mục đích của công đoạn này là nhằm bảo đảm cho các chủ thể có thẩm quyền xây dựng, ban hành văn bản QPPL hoạt động có kế hoạch, chủ động trong việc soạn thảo, xem xét, thông qua các dự thảo văn bản QPPL đáp ứng yêu cầu xây dựng Nhà nước pháp quyền theo định hướng xã hội chủ nghĩa. Các chủ thể tham gia vào giai đoạn này bao gồm: Quốc hội, Ủy ban thường vụ Quốc hội, Chính phủ, Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân, các bộ cơ quan ngang bộ và các ban ngành có liên quan. Ở trung ương chủ thể đầu tiên tham gia vào giai đoạn này phải kể đến là Quốc hội. Với vai trò là đại biểu cao nhất của nhân dân, Quốc hội có quyền quyết định những vấn đề quan trọng nhất của đất nước. Do đó, Quốc hội có trách nhiệm quyết định chương trình xây dựng luật, pháp lệnh nhiệm kỳ Quốc hội tại kỳ họp thứ hai của mỗi khoá Quốc hội; quyết định chương trình xây dựng luật, pháp lệnh hằng năm tại kỳ họp thứ nhất của năm trước. Bên cạnh hoạt động của đội ngũ chuyên trách trong quá trình xây dựng chương trình luật, pháp lệnh, còn có sự tham gia đóng góp ý kiến của các chủ thể có quyền đề nghị, kiến nghị luật, pháp lệnh. Các đề nghị, kiến nghị này trước khi được đưa vào chương trình xây dựng luật, pháp lệnh phải được tiến hành thẩm tra bởi Ủy ban pháp luật, Hội đồng dân tộc và các Ủy ban của Quốc hội. Uỷ ban pháp luật là cơ quan có trách nhiệm tập hợp và chủ trì thẩm tra đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh của cơ quan, tổ chức, đại biểu Quốc hội và kiến nghị về luật, pháp lệnh của đại biểu Quốc hội. Hội đồng dân tộc và các Uỷ ban của Quốc hội có trách nhiệm phối hợp với Uỷ ban pháp luật trong việc thẩm tra đề nghị, kiến nghị về luật, pháp lệnh và phát biểu ý kiến về sự cần thiết ban hành. Sau khi Uỷ ban thường vụ Quốc hội xem xét đề nghị, kiến nghị luật, pháp lệnh, căn cứ vào đề nghị, kiến nghị về luật, pháp lệnh của cơ quan, tổ chức, đại biểu Quốc hội, ý kiến thẩm tra của Uỷ ban pháp luật, Uỷ ban thường vụ Quốc hội lập dự kiến chương trình xây dựng luật, pháp lệnh trình Quốc hội xem xét, quyết định. Uỷ ban pháp luật chủ trì, phối hợp với các cơ quan hữu quan giúp Uỷ ban thường vụ Quốc hội lập dự kiến chương trình xây dựng luật, pháp lệnh. Bên cạnh quá trình lập chương trình xây dựng luật, pháp lệnh của Quốc hội, Chính phủ - cơ quan chấp hành của Quốc hội, cơ quan hành chính cao nhất của nhà nước ta, cũng đóng một vai trò quan trọng đối với quá trình này. Chính phủ là chủ thể có quyền lập đề nghị chương trình xây dựng luật, pháp lệnh về những vấn đề thuộc phạm vi, chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của mình trình Ủy ban thường vụ Quốc hội. Chính phủ không trực tiếp tiến hành việc lập dự kiến mà giao cho cơ quan chuyên môn là Bộ Tư pháp. Bộ Tư pháp có trách nhiệm giúp Chính phủ lập đề nghị về chương trình xây dựng luật, pháp lệnh và trình Chính phủ chương trình xây dựng luật, pháp lệnh trên cơ sở đề xuất của các bộ, cơ quan ngang bộ, cơ quan thuộc Chính phủ. Việc lập dự kiến chương trình xây dựng luật, pháp lệnh sẽ được Bộ trưởng Bộ Tư pháp th