Luận án Cải cách quản lý chi ngân sách nhà nước với việc thực hiện mục tiêu chính sách tài khóa ở Việt Nam

BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO TRƯỜNG ĐẠI HỌC KINH TẾ QUỐC DÂN HOÀNG XUÂN NAM CẢI CÁCH QUẢN LÝ CHI NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC VỚI VIỆC THỰC HIỆN MỤC TIÊU CHÍNH SÁCH TÀI KHÓA Ở VIỆT NAM LUẬN ÁN TIẾN SĨ NGÀNH KINH TẾ HỌC HÀ NỘI, NĂM 2022 BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO TRƯỜNG ĐẠI HỌC KINH TẾ QUỐC DÂN HOÀNG XUÂN NAM CẢI CÁCH QUẢN LÝ CHI NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC VỚI VIỆC THỰC HIỆN MỤC TIÊU CHÍNH SÁCH TÀI KHÓA Ở VIỆT NAM Chuyên ngành: Kinh tế học (Lịch sử kinh tế) Mã ngành: 9310101 LUẬN ÁN TIẾN SĨ Người hướng dẫn khoa học: 1. TS. TRẦN KHÁNH HƯNG 2. TS. PHẠM HUY VINH HÀ NỘI, NĂM 2022 i LỜI CAM ĐOAN Tôi đã đọc và hiểu về các hành vi vi phạm sự trung thực trong học thuật. Tôi cam kết bằng danh dự cá nhân rằng nghiên cứu này do tôi tự thực hiện và không vi phạm quy định liêm chính học thuật trong nghiên cứu khoa học của Trường Đại học Kinh tế Quốc dân. Nghiên cứu sinh Hoàng Xuân Nam ii MỤC LỤC LỜI CAM ĐOAN ...........................................................................................................i MỤC LỤC ..................................................................................................................... ii DANH SÁCH CÁC TỪ VIẾT TẮT ............................................................................. v DANH MỤC BẢNG BIỂU ..........................................................................................vi DANH MỤC HÌNH VẼ .............................................................................................. vii LỜI MỞ ĐẦU ................................................................................................................ 1 CHƯƠNG 1. TỔNG QUAN CÁC CÔNG TRÌNH NGHIÊN CỨU CÓ LIÊN QUAN ĐẾN ĐỀ TÀI LUẬN ÁN VÀ PHƯƠNG PHÁP NGHIÊN CỨU ................ 5 1.1. Tổng quan các công trình nghiên cứu có liên quan đến đề tài ....................... 5 1.1.1 Các công trình nghiên cứu lý thuyết về quản lý ngân sách nhà nước và cải cách quản lý ngân sách nhà nước.............................................................................................. 5 1.1.2. Các nghiên cứu về chi ngân sách nhà nước và mối quan hệ giữa chi ngân sách nhà nước và mục tiêu chính sách tài khoá ..................................................................... 12 1.1.3. Các nghiên cứu về quản lý chi ngân sách nhà nước và cải cách quản lý chi ngân sách nhà nước ở Việt Nam ............................................................................................. 18 1.2. Khoảng trống nghiên cứu và hướng nghiên cứu của đề tài luận án ............ 24 1.2.1. Các khoảng trống nghiên cứu .............................................................................. 24 1.2.2. Hướng nghiên cứu của đề tài luận án .................................................................. 25 1.3. Cách tiếp cận nghiên cứu và phương pháp nghiên cứu ................................ 27 1.3.1. Cách tiếp cận nghiên cứu ..................................................................................... 27 1.3.2. Khung phân tích của luận án ................................................................................ 27 1.3.3. Phương pháp nghiên cứu và dữ liệu .................................................................... 30 Tiểu kết chương 1 ........................................................................................................ 32 CHƯƠNG 2. CƠ SỞ LÝ LUẬN VÀ KINH NGHIỆM THỰC TIỄN VỀ CẢI CÁCH QUẢN LÝ CHI NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC VỚI VIỆC THỰC HIỆN MỤC TIÊU CHÍNH SÁCH TÀI KHOÁ ................................................................... 33 2.1. Cơ sở lý luận về cải cách chi ngân sách nhà nước với việc thực hiện mục tiêu chính sách tài khoá .................................................................................................. 33 2.1.1. Chi ngân sách nhà nước và vai trò của chi ngân sách nhà nước ........................ 33 2.1.2. Khái niệm và nội dung quản lý chi ngân sách nhà nước .................................... 36 2.1.3. Khái niệm và sự cần thiết cải cách quản lý chi ngân sách nhà nước ................. 47 2.1.4. Chính sách tài khóa, mục tiêu của chính sách tài khóa ...................................... 52 2.2. Mối quan hệ giữa cải cách quản lý chi NSNN với thực hiện mục tiêu chính sách tài khóa ............................................................................................................. 56 iii 2.3. Kinh nghiệm thực tiễn về cải cách quản lý chi ngân sách nhà nước của một số nước trên thế giới ................................................................................................ 59 2.3.1. Cải cách quản lý chi NSNN của Hàn Quốc ........................................................ 59 2.3.2. Cải cách tài chính công ở Cộng hòa Xlôvakia .................................................... 60 2.3.3. Cải cách quản lý chi ngân sách nhà nước ở CHLB Đức .................................... 61 2.3.4. Cải cách quản lý chi ngân sách của Singapore ................................................... 62 2.3.5. Cải cách quản lý chi ngân sách của Đan Mạch ................................................... 63 2.3.6. Bài học kinh nghiệm cho Việt Nam .................................................................... 64 Tiểu kết chương 2 ........................................................................................................ 66 CHƯƠNG 3. THỰC TRẠNG CẢI CÁCH QUẢN LÝ CHI NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC VỚI THỰC HIỆN MỤC TIÊU CHÍNH SÁCH TÀI KHOÁ Ở VIỆT NAM . 67 3.1. Khái quát về quản lý chi ngân sách nhà nước ở Việt Nam trước Đổi mới kinh tế (tháng 12 năm 1986) .................................................................................... 70 3.2. Thực trạng cải cách quản lý chi NSNN với thực hiện mục tiêu chính sách tài khóa ở Việt Nam thời kỳ từ năm 1986 đến nay .................................................... 80 3.2.1. Giai đoạn 1986 - 1995 .......................................................................................... 80 3.2.2. Giai đoạn 1996 - 2002 .......................................................................................... 90 3.2.3. Giai đoạn 2003 – 2015 ................................................................................... 100 3.2.4. Giai đoạn từ sau năm 2015 ................................................................................. 116 3.3. Đánh giá chung về cải cách quản lý chi NSNN với việc thực hiện mục tiêu chính sách tài khóa ................................................................................................ 126 3.3.1. Những kết quả đạt được ..................................................................................... 126 3.3.2. Những hạn chế .................................................................................................... 128 3.3.3. Nguyên nhân của những hạn chế trong cải cách quản lý chi NSNN .............. 135 Tiểu kết chương 3 ...................................................................................................... 138 CHƯƠNG 4 MỘT SỐ KHUYẾN NGHỊ VỀ CẢI CÁCH QUẢN LÝ CHI NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC Ở VIỆT NAM THỜI GIAN TỚI .......................................... 139 4.1. Bối cảnh chung ................................................................................................ 139 4.1.1. Về kinh tế - xã hội ............................................................................................... 139 4.1.2. Trong lĩnh vực tài chính ..................................................................................... 141 4.2. Mục tiêu của công tác quản lý ngân sách nhà nước trong giai đoạn 2021-2030 .... 143 4.2.1 Mục tiêu tổng quát ............................................................................................... 144 4.2.2 Mục tiêu và nhiệm vụ cụ thể ............................................................................... 144 4.3. Một số khuyến nghị về cải cách quản lý chi NSNN ..................................... 146 4.3.1. Thực hiện đồng bộ công tác quản lý chi NSNN gắn với quy trình chi NSNN .......................................................................................................... 147 iv 4.3.2. Thực hiện phân loại mục chi ngân sách nhà nước theo các nguyên lý khoa học, theo các chuẩn mực quốc tế về chi NSNN .................................................................. 148 4.3.3. Hoàn thiện, chuẩn hóa hệ thống chỉ tiêu thống kê tài chính ............................ 151 4.3.4. Đổi mới phương thức và cách thức giám sát quản lý chi NSNN .................... 153 4.3.5. Thay đổi cách tiếp cận đối với hoạt động công khai NSNN, chi NSNN và tình hình chấp hành kỷ luật tài khóa .................................................................................... 155 4.3.6. Tiếp tục đẩy mạnh ứng dụng công nghệ thông tin phục vụ công tác quản lý NSNN ............................................................................................................................. 156 Tiểu kết chương 4 ...................................................................................................... 161 KẾT LUẬN ................................................................................................................ 162 DANH MỤC CÔNG TRÌNH CÔNG BỐ CỦA TÁC GIẢ .................................... 165 PHỤ LỤC ................................................................................................................... 178 v DANH SÁCH CÁC TỪ VIẾT TẮT ASXH : An sinh xã hội CNTT : Công nghệ thông tin CSDL : Cơ sở dữ liệu DNNN : Doanh nghiệp nhà nước ĐTPT : Đầu tư phát triển HĐND : Hội đồng nhân dân KBNN : Kho bạc nhà nước KT-XH : Kinh tế - xã hội NSĐP : Ngân sách địa phương NSNN : Ngân sách nhà nước NSTW : Ngân sách trung ương TABMIS : Hệ thống thông tin quản lý NSNN và KBNN UBND : Uỷ ban nhân dân XDCB : Xây dựng cơ bản vi DANH MỤC BẢNG BIỂU Bảng 3.1: Tóm tắt cân đối ngân sách nhà nước 2017-2021 .......................................... 70 Bảng 3.2. Chi NSNN theo lĩnh vực thời kỳ 1961-1965 ................................................ 72 Bảng 3.3: Tốc độ tăng chi NSNN thời kỳ 1977-1980 ................................................... 76 Bảng 3.4: Bội chi NSNN và nguồn bù đắp bội chi NSNN ........................................... 79 Bảng 3.5: Tóm tắt ngân sách nhà nước thời kỳ 1986-1990 .......................................... 85 Bảng 3.6: Chi NSNN thời kỳ 1986 – 1990 ................................................................... 87 Bảng 3.7: Cơ cấu chi ngân sách nhà nước giai đoạn 1991-1995 .................................. 88 Bảng 3.8: Cân đối ngân sách nhà nước giai đoạn 1996-2002 ....................................... 96 Bảng 3.9: Cơ cấu thu chi NSNN và tỷ lệ thu, chi, bội chi NSNN so với GDP giai đoạn 1996-2002 .................................................................................................... 97 Bảng 3.10: Chi NSNN so với GDP thời kỳ 1996-2000 ................................................ 99 Bảng 3.11: Phân cấp nhiệm vụ chi NSNN giữa trung ương và địa phương ............... 105 Bảng 3.12: Chi ngân sách nhà nước thời kỳ 2006-2010 ............................................. 111 Bảng 3.13: Cân đối ngân sách nhà nước 2011-2015 ................................................... 113 Bảng 3.14: Tốc độ tăng chi NSNN 2016-2020 ........................................................... 123 Bảng 3.15: Cơ cấu chi theo phân cấp ngân sách giai đoạn 2016-2020 ....................... 125 Bảng 3.16: Chi NSTW, chi NSĐP theo cơ cấu chi ..................................................... 131 vii DANH MỤC HÌNH VẼ Hình 1.1: Khung phân tích của luận án ......................................................................... 28 Hình 1.2: Quy trình nghiên cứu của luận án ................................................................. 29 Hình 2.1: Mô hình quản lý ............................................................................................ 37 Hình 3.1: Hệ thống ngân sách tại Việt Nam .................................................................. 68 Hình 3.2: Cơ cấu thu NSNN giai đoạn 2015 – 2020 ..................................................... 69 Hình 3.3: Một số chỉ tiêu về kinh tế vĩ mô giai đoạn 2011-2020 ................................ 128 Hình 3.4: Thực hiện chi NSNN so với dự toán giai đoạn 2001-2010 (Tỷ đồng) ........ 133 Hình 4.1: Cơ cấu khu vực công ................................................................................... 149 Hình 4.2: Khung các chỉ tiêu tài khóa chuẩn .............................................................. 150 Hình 4.3: Mô hình phát triển về Chính phủ số ............................................................ 157 Hình 4.4: Mô hình tham khảo Hệ thống thông tin tài chính chính phủ ...................... 160 1 LỜI MỞ ĐẦU 1. Lý do chọn đề tài Trong quá trình tiến hành đổi mới toàn diện nền kinh tế từ năm 1986 đến nay, Việt Nam đã thực hiện cải cách tài chính công nói chung, cải cách quản lý chi NSNN nói riêng với nhiều nội dung qua nhiều giai đoạn được thể hiện ở việc ban hành, bổ sung, sửa đổi Luật NSNN cùng hệ thống văn bản quy phạm pháp luật hướng dẫn thi hành Luật NSNN và những biện pháp cụ thể trong chỉ đạo, điều hành nhằm từng bước thiết lập môi trường pháp lý phù hợp hướng tới mô hình quản lý NSNN hiện đại. Mặc dù đạt được nhiều kết quả tích cực nhưng các hoạt động chi NSNN tại Việt Nam trong thời gian qua chưa phát huy được hết vai trò là một công cụ quan trọng trong thực hiện các mục tiêu của chính sách tài khóa thể hiện ở một số vấn đề còn hạn chế như: chi NSNN cho các lĩnh vực có mục tiêu phát triển con người chưa đồng đều, trong chi tiêu công, hệ thống định mức phân bổ ngân sách chưa đảm bảo tính công bằng giữa phân bổ ngân sách theo số lượng dân cư trên địa bàn với kết quả chi tiêu; thực hiện các nhiệm vụ chi ngân sách nhà nước còn chồng chéo, phân tán; định mức chi và cơ cấu chi phục vụ tăng trưởng và phát triển chưa hợp lý (Bộ Tài chính, 2020); Có nhiều nguyên nhân dẫn đến những hạn chế nêu trên, trong đó có nguyên nhân quan trọng đó là công tác quản lý chi NSNN của Việt Nam trong thời gian qua có nhiều bất cập như thiếu sự gắn kết giữa cơ quan kế hoạch và cơ quan tài chính, dẫn đến tình trạng kế hoạch hoặc chiến lược phát triển kinh tế-xã hội thường tách rời kế hoạch tài chính; tình trạng chi vượt dự toán, phê duyệt các chương trình, dự án khi chưa cân đối được nguồn, phân bổ dàn trải, giải ngân không đạt kế hoạch, số chuyển nguồn lớn và kéo dài (Bộ Tài Chính, 2015, Cũng do những hạn chế trong quản lý chi NSNN và một số nguyên nhân khác đã khiến trong một thời gian dài tình trạng cân đối ngân sách nhà nước gặp nhiều khó khăn, nợ công có xu hướng tăng sẽ làm ảnh hưởng tới thực hiện các mục tiêu phát triển kinh tế - xã hội. Thực tế cho thấy Việt Nam đang phải đối mặt với nhiều khó khăn, thách thức trong thực hiện mục tiêu phát triển bền vững, đặc biệt, đại dịch Covid-19 đã và đang tác động tiêu cực đến việc thực hiện mục tiêu phát triển kinh tế trong trung và dài hạn. Trong bối cảnh nguồn lực cho chuyển đổi mô hình tăng trưởng phát triển kinh tế, kinh tế số, xử lý các vấn đề thiên tai, dịch bệnh, đảm bảo an sinh xã hội, còn hạn chế thì vấn đề đặt ra là cần đánh giá lại toàn bộ quá trình tiến hành cải cách quản lý chi NSNN để làm rõ các đặc điểm, nhất là làm rõ các nguyên nhân dẫn đến những hạn chế trong thực 2 hiện cải cách quản lý chi NSNN và rút ra những bài học kinh nghiệm làm căn cứ đề xuất các giải pháp để tiếp tục cải cách quản lý chi NSNN trong thời gian tới hướng tới thực hiện có hiệu quả mục tiêu chính sách tài khoá. Thêm nữa, mặc dù cũng đã có khá nhiều công trình nghiên cứu được công bố về chủ đề quản lý chi NSNN ở Việt Nam nhưng cho đến nay vẫn còn thiếu những công trình nghiên cứu xuyên suốt toàn bộ quá trình cải cách quản lý chi NSNN cùng với những ảnh hưởng đến thực hiện các mục tiêu của chính sách tài khoá ở Việt Nam trong thời kỳ đổi mới, chuyển đổi từ mô hình kinh tế kế hoạch hoá tập trung sang mô hình kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa. Đó chính là các lí do nghiên cứu sinh lựa chọn đề tài “Cải cách quản lý chi ngân sách nhà nước với việc thực hiện mục tiêu chính sách tài khóa ở Việt Nam” làm nội dung của luận án. 2. Mục tiêu nghiên cứu Mục tiêu nghiên cứu của luận án là phân tích, làm rõ thực trạng cải cách quản lý chi NSNN và ảnh hưởng tới việc thực hiện các mục tiêu chính sách tài khóa ở Việt Nam. Các mục tiêu cụ thể: - Hệ thống hoá và làm rõ những vấn đề lý luận về cải cách quản lý chi NSNN với việc thực hiện các mục tiêu của chính sách tài khoá. - Phân tích, làm rõ thực trạng cải cách quản lý chi NSNN và ảnh hưởng của cải cách quản lý chi NSNN đến thực hiện các mục tiêu của chính sách tài khoá ở Việt Nam. - Đề xuất một số khuyến nghị để tiếp tục cải cách quản lý chi NSNN nhằm thực hiện có hiệu quả mục tiêu của chính sách tài khóa ở Việt Nam trong thời gian tới. 3. Đối tượng và phạm vi nghiên cứu 3.1. Đối tượng nghiên cứu: Đối tượng nghiên cứu của đề tài luận án là các vấn đề lý luận và thực tiễn về cải cách quản lý chi NSNN với việc thực hiện mục tiêu chính sách tài khóa. 3.2. Phạm vi nghiên cứu: - Về không gian: Đề tài luận án nghiên cứu về cải cách quản lý chi NSNN với việc thực hiện mục tiêu chính sách tài khoá ở Việt Nam. - Về thời gian: Thời gian nghiên cứu là thời kỳ từ năm 1986 đến nay. 3 - Về nội dung: Thứ nhất, luận án tiếp cận nghiên cứu cải cách quản lý chi NSNN trên cơ sở lý thuyết cơ bản về quản lý, cụ thể với cách hiểu quản lý chi NSNN là quá trình nhà nước sử dụng hệ thống chính sách, pháp luật, các công cụ theo những nguyên tắc đã được xác lập để nhằm đảm bảo cho toàn bộ quá trình phân phối và sử dụng quỹ NSNN một cách hiệu lực, hiệu quả nhất. Nói rõ hơn, luận án tập trung vào nghiên cứu các nội dung cải cách quản lý chi NSNN được đề ra và thực hiện bởi chủ thể quản lý chi NSNN ở cấp trung ương và tập trung chủ yếu vào phân tích những nội dung cải cách, thay đổi về thể chế quản lý chi NSNN được tiến hành ở các khâu, các bước của quy trình ngân sách đó là xây dựng dự toán chi NSNN, chấp hành dự toán chi NSNN và quyết toán chi NSNN. Thứ hai, luận án đánh giá vai trò của cải cách quản lý chi NSNN với việc thực hiện mục tiêu chính sách tài khoá ở từng giai đoạn cụ thể. 4. Những đóng góp mới của luận án Về mặt học thuật, lý luận: - Phân tích làm rõ cơ sở lý luận về cải cách quản lý chi ngân sách nhà nước (NSNN) ở đó quản lý chi NSNN được xem là một hoạt động quản lý của nhà nước. - Phân tích và tổng hợp một số bài học kinh nghiệm về cải cách quản lý chi NSNN của một số nước, đó là: Chuyển đổi sang áp dụng phương pháp quản lý chi NSNN theo kết quả đầu ra; Tăng cường ứng dụng công nghệ thông tin trong thực tiễn quản lý chi NSNN; Cần thường xuyên được rà soát, sửa đổi, cập nhật, bổ sung cơ chế chính sách quản lý chi NSNN cho phù hợp với thực tiễn triển khai. Những phát hiện, đề xuất mới rút ra được từ kết quả nghiên cứu của luận án: - Từ phân tích và làm rõ thực trạng cải cách quản lý chi NSNN ở Việt Nam trong thời kỳ từ năm 1986 đến năm 2015 luận án đã khẳng định rằng cải cách quản lý chi NSNN ở Việt Nam không chỉ giúp đảm bảo phân phối, sử dụng các khoản chi tiêu NSNN đúng quy định, mà còn hướng tới thực hiện mục tiêu của chính sách tài khoá. - Chỉ rõ hạn chế trong cải cách quản lý chi NSNN có tác động đến thực hiện mục tiêu của chính sách tài khoá đó là: Chưa có sự thay đổi căn bản về tổ chức bộ máy quản lý chi NSNN, về hệ thống ngân sách của Việt Nam; Tư duy và áp dụng phương pháp tiếp cận cải cách thiếu tính chiến lược lâu dài dẫn đến tình trạng triển khai thực hiện cải cách còn bị động và thường xuyên phải sửa đổi, bổ sung; - Luận án rút ra một số bài học kinh nghiệm v