Luận án Cơ cấu tổ chức và cơ chế hoạt động của cơ quan giám sát triều Nguyễn giai đoạn 1802 – 1885

ML.1 MỤC LỤC Trang phụ bìa Lời cam đoan Lời cám ơn Danh mục các chữ viết tắt Mục lục MỞ ÐẦU .............................................................................................................................. 1 Chương 1. CƠ QUAN GIÁM SÁT CỦA TRIỀU NGUYỄN GIAI ĐOẠN 1802 – 1885 .................................................................................................................................... 16 1.1. TIỀN ĐỀ LỊCH SỬ VÀ YÊU CẦU THỰC TIỄN TRONG VIỆC GIÁM SÁT BỘ MÁY HÀNH CHÍNH, HỆ THỐNG QUAN LẠI CỦA TRIỀU NGUYỄN GIAI ĐOẠN 1802 – 1885 ......................................................................................................................... 16 1.1.1. Tiền đề từ lịch sử ........................................................................................... 16 1.1.1.1. Tổ chức giám sát dưới các triều đại quân chủ Việt Nam trước triều Nguyễn ................................................................................................................................. 16 1.1.1.2. Cơ quan giám sát của triều Thanh, Trung Quốc ...................................... 24 1.1.2. Yêu cầu thực tiễn đặt ra cho triều Nguyễn thành lập cơ quan giám sát .. 26 1.1.2.1. Yêu cầu trong việc giám sát hoạt động của chính quyền trung ương ...... 26 1.1.2.2. Yêu cầu trong việc giám sát hoạt động của chính quyền địa phương ..... 36 1.1.2.3. Yêu cầu trong việc giám sát hoạt động của hệ thống quan lại từ trung ương đến địa phương .......................................................................................................... 42 1.2. CƠ QUAN GIÁM SÁT CỦA TRIỀU NGUYỄN GIAI ĐOẠN 1802 – 1885 ............ 44 1.2.1. Quá trình ra đời và kiện toàn cơ quan giám sát của triều Nguyễn giai đoạn 1802 – 1885 ............................................................................................................... 44 1.2.2. Cơ cấu tổ chức và chức năng, nhiệm vụ ...................................................... 50 1.2.3. Chế độ thăng bổ và thuyên chuyển của triều Nguyễn đối với cơ quan giám sát .............................................................................................................................. 58 1.2.4. Chế độ đãi ngộ, khen thưởng và kỷ luật ...................................................... 60 1.2.4.1. Chế độ đãi ngộ ......................................................................................... 60 1.2.4.2. Chế độ khen thưởng và kỷ luật ................................................................ 63 Chương 2. CƠ CHẾ HOẠT ĐỘNG CỦA CƠ QUAN GIÁM SÁT TRIỀU NGUYỄN GIAI ĐOẠN 1802 – 1885 ............................................................................... 68 ML.2 2.1. CƠ CHẾ HOẠT ĐỘNG ĐỘC LẬP ............................................................................ 68 2.1.1. Độc lập trong việc can gián vua và hoàng thân quốc thích ....................... 68 2.1.2. Độc lập trong các hoạt động hội triều và nghe chính sự ............................ 73 2.1.2.1. Trách nhiệm của Đô sát viện ................................................................... 73 2.1.2.2. Trách nhiệm của các Cấp sự trung và Giám sát ngự sử .......................... 75 2.1.3. Độc lập trong giám sát hoạt động của các bộ, nha ..................................... 78 2.1.3.1. Đối với hoạt động của các bộ .................................................................. 78 2.1.3.2. Giám sát hoạt động của các nha ............................................................... 81 2.1.4. Độc lập trong giám sát hoạt động của hệ thống quan lại và các đạo ........ 83 2.1.4.1. Đối với hoạt động của hệ thống quan lại ................................................. 83 2.1.4.2. Đối với hoạt động của các đạo ................................................................ 86 2.1.5. Độc lập trong một số hoạt động khác .......................................................... 90 2.2. CƠ CHẾ HOẠT ĐỘNG PHỐI HỢP ........................................................................... 92 2.2.1. Phối hợp trong nội bộ cơ quan giám sát ...................................................... 92 2.2.1.1. Phối hợp giữa Cấp sự trung các khoa ...................................................... 93 2.2.1.2. Phối hợp giữa Cấp sự trung với Giám sát ngự sử ................................... 94 2.2.1.3. Phối hợp giữa các Giám sát ngự sử ......................................................... 95 2.2.2. Tam Pháp ty: Thiết chế phối hợp giữa Đô sát viện, bộ Hình và Đại lý tự .... 97 2.2.2.1. Triều Nguyễn với việc thành lập và vận hành Tam Pháp ty ................... 97 2.2.2.2. Vai trò của Đô sát viện trong Tam Pháp ty ........................................... 101 2.2.2.3. Đóng góp của Tam Pháp ty ................................................................... 103 2.2.3. Phối hợp trong hoạt động kinh lược sứ ..................................................... 107 2.2.3.1. Quy định của triều Nguyễn và vai trò của cơ quan giám sát trong hoạt động kinh lược .................................................................................................................. 107 2.2.3.2. Những đóng góp của hoạt động kinh lược ............................................ 109 2.2.4. Phối hợp thực hiện một số nhiệm vụ khác ................................................ 112 2.2.4.1. Hội đồng trong hoạt động thanh tra ....................................................... 112 2.2.4.2. Hội đồng giám sát, kiểm xét việc thu, chi ở các kho ............................. 116 2.2.4.3. Hội đồng giám sát, kiểm xét trường thi .................................................. 117 2.2.4.4. Hội đồng kiểm tra, giám sát hoạt động ở các lăng tẩm .......................... 119 2.2.4.5. Hội đồng trong một số hoạt động khác .................................................. 119 ML.3 Chương 3. NHỮNG ĐÓNG GÓP, HẠN CHẾ TRONG CƠ CẤU TỔ CHỨC VÀ THỰC TIỄN HOẠT ĐỘNG CỦA CƠ QUAN GIÁM SÁT TRIỀU NGUYỄN GIAI ĐOẠN 1802 – 1885 ................................................................................................ 123 3.1. NHỮNG ĐÓNG GÓP VÀ HẠN CHẾ TRONG CƠ CẤU TỔ CHỨC .................... 123 3.1.1. Đóng góp ....................................................................................................... 123 3.1.2. Hạn chế ......................................................................................................... 126 3.2. NHỮNG ĐÓNG GÓP VÀ HẠN CHẾ QUA THỰC TIỄN HOẠT ĐỘNG ............. 127 3.2.1. Đóng góp ....................................................................................................... 127 3.2.1.1. Góp phần xây dựng và bảo vệ nền quân chủ chuyên chế ...................... 128 3.2.1.2. Trên lĩnh vực quốc phòng – an ninh ...................................................... 133 3.2.1.3. Trên lĩnh vực văn hóa – xã hội .............................................................. 135 3.2.1.4. Trên lĩnh vực kinh tế, thuế khóa và trị thủy .......................................... 141 3.2.2. Hạn chế ......................................................................................................... 143 KẾT LUẬN ...................................................................................................................... 147 CÁC CÔNG TRÌNH NGHIÊN CỨU CỦA TÁC GIẢ ĐÃ CÔNG BỐ LIÊN QUAN ĐẾN ĐỀ TÀI LUẬN ÁN .................................................................................................. 154 TÀI LIỆU THAM KHẢO ................................................................................................ 155 PHỤ LỤC .......................................................................................................... PL.1 – PL.54 MỞ ÐẦU 1. LÝ DO CHỌN ĐỀ TÀI Sau nhiều biến cố thăng trầm, đến năm 1802 Nguyễn Ánh giành được chiến thắng trước nhà Tây Sơn lập ra vương triều Nguyễn, mở đầu giai đoạn trị vì kéo dài 143 năm của triều đại quân chủ cuối cùng ở Việt Nam. Trong thời gian trị vì, 4 vị vua đầu của triều Nguyễn, từ Gia Long, Minh Mạng đến Thiệu Trị, Tự Đức đã dày công xây dựng bộ máy nhà nước quân chủ tập quyền vững mạnh. Kết quả, so với các triều đại quân chủ Việt Nam trước đó, dưới 4 vị vua đầu triều Nguyễn đã xây dựng được bộ máy nhà nước khá hoàn chỉnh từ trung ương đến địa phương. Bộ máy nhà nước của triều Nguyễn được xây dựng trên cơ sở kế thừa có chọn lọc các bộ máy nhà nước quân chủ Việt Nam trước đó và nhà Thanh (Trung Quốc) đương thời. Trải qua quá trình hoạt động, bộ máy nhà nước của triều Nguyễn giai đoạn 1802 – 1885 đã có những đóng góp nhất định. Một trong những nguyên nhân góp phần cho triều Nguyễn có được những đóng góp trên đó là triều đại này đã xây dựng, vận hành một hệ thống giám sát khá hoàn chỉnh và hiệu quả. 1.1. Trong quá trình ra đời, tồn tại và phát triển, cơ quan giám sát của triều Nguyễn như: Đô sát viện, lục khoa và Giám sát ngự sử của 16 đạo đã có những đóng góp lớn, góp phần làm trong sạch bộ máy nhà nước từ trung ương đến địa phương cũng như ổn định xã hội và phần nào đảm bảo quyền, lợi ích của dân chúng. 1.2. Từ sau Cách mạng tháng Tám 1945, nhất là trong những thập niên gần đây, nghiên cứu về các chúa Nguyễn và triều Nguyễn luôn là đề tài được nhiều học giả quan tâm. Tuy nhiên, đến nay cơ quan giám sát của triều Nguyễn vẫn là vấn đề chưa được quan tâm nghiên cứu nhiều, các kết quả nghiên cứu chủ yếu chỉ dừng lại ở mức độ khảo tả, tư liệu rời rạc chưa hệ thống, chưa đánh giá được những đóng góp và hạn chế về tổ chức và thực tiễn hoạt động của cơ quan giám sát triều Nguyễn giai đoạn 1802 – 1885. 1.3. Nghiên cứu về cơ quan giám sát sẽ cho chúng ta những kinh nghiệm trong việc xây dựng, hoàn thiện hệ thống tư pháp, thanh tra, giám sát nói riêng và bộ máy nhà nước của Việt Nam nói chung trong giai đoạn hiện nay. Đây là một trong những khoảng trống trong nghiên cứu về triều Nguyễn cũng như nghiên cứu về cơ quan giám sát dưới chế độ quân chủ ở Việt Nam cần phải sớm được khắc phục, nhất là khi Việt Nam đang hướng đến xây dựng và hoàn thiện hệ thống tư pháp, thực thi nền thanh tra, giám sát mạnh và minh bạch. 1.4. Trong những năm qua, việc bảo tồn, trùng tu, phục dựng và phát huy giá trị các công trình kiến trúc của triều Nguyễn được quan tâm đầu tư rất lớn và đã thu được những đóng góp đáng kể. Tuy nhiên, có một số công trình kiến trúc, trong đó có các công trình, cơ sở làm việc của cơ quan tư pháp, giám sát đã xuống cấp trầm trọng, thậm chí di tích không còn nữa nhưng chưa được quan tâm nghiên cứu, trùng tu, phục dựng. Do vậy, nghiên cứu này chính là một trong những kênh thông tin để chính quyền địa phương, cơ quan hữu quan và các nhà chức trách thấy được việc trùng tu, tôn tạo các di tích như Đô sát viện, Tam Pháp ty, trống Đăng văn… là cần thiết trong giai đoạn hiện nay. Chính vì những lý do trên đây, chúng tôi đã quyết định chọn vấn đề “Cơ cấu tổ chức và cơ chế hoạt động của cơ quan giám sát triều Nguyễn giai đoạn 1802 – 1885” làm đề tài Luận án Tiến sĩ Lịch sử, chuyên ngành Lịch sử Việt Nam, mã số: 62.22.03.13. 2. LỊCH SỬ NGHIÊN CỨU VẤN ĐỀ Đến nay, đã có nhiều công trình khoa học nghiên cứu về triều Nguyễn nói chung và bộ máy nhà nước triều Nguyễn nói riêng. Trong đó, có nhiều công trình đã tìm hiểu, nghiên cứu về cơ quan giám sát của triều Nguyễn giai đoạn 1802 – 1885. Có thể điểm lại một số kết quả nghiên cứu liên quan trực tiếp đến đề tài như sau: 2.1. Trước năm 1975: Do một số yếu tố khách quan và chủ quan, tình hình nghiên cứu về triều Nguyễn trước năm 1975 ở trong nước không nhiều. Nhất là, cơ quan giám sát hầu như chưa được quan tâm nghiên cứu. Qua khảo sát bước đầu, Luận án Tiến sỹ Luật khoa của Nguyễn Sĩ Hải (1962, Sài Gòn), với đề tài Tổ chức chính quyền trung ương thời Nguyễn sơ: 1802 - 1847 là một trong những công trình đầu tiên có nghiên cứu về cơ quan giám sát dưới triều Nguyễn. Đây là công trình nghiên cứu khá công phu và có nhiều đóng góp trong việc khảo cứu về cơ quan giám sát triều Nguyễn. Đối với cơ quan giám sát, tác giả đã dành 2 phần để trình bày, đó là phần cơ cấu tổ chức và phần giám sát đoàn. Trong đó, tác giả Luận án đã khái quát về cơ quan giám sát dưới các triều đại quân chủ ở Việt Nam, đồng thời trình bày khá chi tiết về cơ cấu tổ chức và chức năng, nhiệm vụ của Đô sát viện, lục khoa và Giám sát ngự sử các đạo của triều Nguyễn. Phải khẳng định rằng, đây là công trình mà Luận án của chúng tôi đã kế thừa được kết quả nghiên cứu về quá trình ra đời và kiện toàn của cơ quan giám sát dưới thời 3 vị vua đầu của triều Nguyễn (Gia Long, Minh Mạng và Thiệu Trị). Tuy nhiên, đây là công trình nghiên cứu tổng thể về tổ chức bộ máy chính quyền (của triều Nguyễn giai đoạn 1802 – 1847), do đó kết quả nghiên cứu cũng mới chỉ dừng lại việc liệt kê, khảo tả về cơ cấu tổ chức, chức năng, nhiệm vụ của cơ quan giám sát dưới 3 triều vua đầu. Tác giả chủ yếu nghiên cứu về cơ quan giám sát dưới triều Minh Mạng còn một số thay đổi dưới triều vua Tự Đức, tác giả không nghiên cứu. Hơn nữa, đây là công trình nghiên cứu về tổ chức chính quyền trung ương nên tác giả cũng chưa đi sâu nghiên cứu và đánh giá cụ thể về cơ cấu cơ quan giám sát cũng như thực tiễn hoạt động của nó. 2.2. Từ sau năm 1975 đến nay: Cũng như tình hình nghiên cứu trước năm 1975, cho đến những năm đầu thập niên 80 của thế kỷ XX, tình hình nghiên cứu về triều Nguyễn nói chung và cơ quan giám sát của triều đại này nói riêng hầu như bị “bỏ ngỏ”. Một trong những công trình nghiên cứu đầu tiên đó là năm 1983, Vũ Thị Phụng đã cho xuất bản (Nxb Khoa học Xã hội) cuốn Giáo trình “Lịch sử nhà nước và pháp luật Việt Nam”. Công trình này tác giả đã đề cập sơ lược về cơ quan Đô sát viện với vai trò là một cơ quan giám sát trong tổ chức bộ máy nhà nước triều Nguyễn. Năm 1996, Nguyễn Minh Tường đã cho ra đời cuốn “Cải cách hành chính dưới triều Minh Mạng”. Công trình này là một bước đột phá sâu hơn trong vấn đề nghiên cứu cơ cấu tổ chức, hoạt động của cơ quan giám sát dưới triều Minh Mạng. Trong đó, tác giả đã trình bày khá chi tiết về quá trình cải cách, kiện toàn cơ quan giám sát dưới triều Minh Mạng và kết luận cải cách hành chính dưới triều Minh Mạng mang lại hiệu quả là củng cố và tăng cường chế độ giám sát toàn bộ tổ chức bộ máy nhà nước từ trung ương đến địa phương. Trong thời gian này, Đỗ Bang đã chủ biên công trình “Tổ chức bộ máy nhà nước triều Nguyễn (1802 – 1884)” (thuộc đề tài độc lập cấp Nhà nước về triều Nguyễn). Năm 1997, công trình này được Nhà xuất bản Thuận Hóa xuất bản. Tập sách này tác giả đã dành riêng một phần để nghiên cứu về cơ quan giám sát của triều Nguyễn từ năm 1802 đến năm 1884, trên tất cả các lĩnh vực tổ chức, chức năng, nhiệm vụ của cơ quan giám sát: Đô sát viện, lục khoa, Giám Sát ngự sử của 16 đạo. Một tác giả có khá nhiều nghiên cứu về bộ máy hành chính triều Nguyễn đó là Trần Thị Thanh Thanh. Trong thời gian gần đây, tác giả này đã có các bài báo khoa học công bố như: “Về pháp luật dành cho quan lại thời Nguyễn (1802-1883)”, báo cáo tại Hội thảo quốc tế Việt Nam học lần thứ I, Trung tâm KHXH&NV quốc gia (1998), “Hội đồng trong triều chính nhà Nguyễn thời kỳ 1802-1883”, tạp chí Xưa và Nay (1999), ““Phiếu nghĩ”- Một thể thức tham mưu và giám sát trong triều chính nhà Nguyễn”, tạp chí Xưa và Nay (2000)… Nhìn chung, các nghiên cứu của Trần Thị Thanh Thanh chủ yếu tập trung vào hệ thống pháp luật của triều Nguyễn. Năm 2006, tại Hội thảo 700 năm Thuận Hóa – Phú Xuân – Thừa Thiên Huế (đến năm 2010 Kỷ yếu này được Nhà xuất bản Chính trị Quốc gia xuất bản với tên Thuận Hóa – Phú Xuân – Thừa Thiên Huế: 700 năm hình thành và phát triển) hai tác giả là Đỗ Bang và Phan Tiến Dũng đã có 2 báo cáo có liên quan đến cơ quan giám sát của triều Nguyễn. Trong đó, bài “Các biện pháp chế tài để điều tiết cực quyền của bộ máy nhà nước tập quyền triều Nguyễn”, tác giả Đỗ Bang tiếp tục khái quát một cách khá đầy đủ về quá trình ra đời, cơ cấu tổ chức, chức năng, nhiệm vụ của cơ quan giám sát dưới triều Nguyễn. Bài viết đã cho biết triều Nguyễn đã thành lập một hệ thống cơ chế giám sát cơ quan công quyền cùng quan lại chặt chẽ và có hiệu quả [9:140-145]. Tác giả Phan Tiến Dũng với báo cáo “Các biện pháp phòng chống tham nhũng của triều Nguyễn trong việc xây dựng Kinh đô Huế, tác dụng và bài học kinh nghiệm” đã cho biết vai trò của cơ quan giám sát (Đô sát viện) trong việc phòng chống tham nhũng của triều Nguyễn khi xây dựng Kinh đô Huế. Tác giả nhận xét việc giám sát về quy trình và thủ tục xây dựng là chặt chẽ; triều đình đã tạo điều kiện cho cơ quan giám sát hoạt động, tôn trọng cơ chế động viên và bảo vệ người tố cáo những vấn đề liên quan đến tham nhũng trong quá trình xây dựng [17:23]. Đồng thời, thuộc viên của cơ quan giám sát đã đề nghị thực thi các biện pháp xử phạt nghiêm minh, kịp thời đối với các hành vi tham nhũng. Việc thực hiện tốt công tác giám sát và thi hành xử phạt tham nhũng đã có tác dụng tích cực trong xã hội... Cũng trong năm 2006, tác giả Bùi Huy Khiên với bài viết “Tuyển chọn, kiểm tra, giám sát đội ngũ quan lại dưới triều Minh Mạng”, đăng tải trên tạp chí Nhà nước và Pháp luật, đã khái quát về Đô sát viện dưới triều Minh Mạng cũng như nhiệm vụ của cơ quan này. Đồng thời, tác giả cũng cho biết tổ chức này có những quyền như: quyền đàn hặc, quyền can gián vua, quyền nghe chính sự, khoa, đạo có quyền tâu thẳng lên nhà vua, quyền kiểm tra hoạt động của cơ quan khác, quyền phúc duyệt các bản án dân sự... Tác giả cũng đã nghiên cứu về vai trò của cơ quan giám sát trong hoạt động Kinh lược đại sứ... [33:19-23]. Gần đây nhất là công trình “Nghiên cứu pháp luật hành chính và quân sự triều Nguyễn (1820 – 1884)” (đề tài Khoa học và Công nghệ cấp Bộ, thực hiện tại Đại học Sư phạm, Đại học Huế, năm 2011), của Huỳnh Công Bá. Trong công trình này tác giả đã dành một phần để khai quát về tổ chức, chức năng, nhiệm vụ của Đô sát viện và Tam Pháp ty. Đặc biệt, tác giả cũng đã đi sâu nghiên cứu việc triều Nguyễn vận hành Đô sát viện và Tam Pháp ty là một trong những biện pháp chế ước trong bộ máy công quyền. Trên website của viện Khoa học Thanh tra1, Phạm Thị Huệ công bố bài “Phòng, chống tham nhũng xưa và nay”. Với bài viết này, tác giả đã cho biết “Năm 1804, dưới triều Nguyễn, ngay sau khi lên ngôi, vua Gia Long đặt các chức Đô ngự sử và Phó Đô ngự sử. Năm 1827, vua Minh Mạng đặt thêm các chức Cấp sự trung và Giám sát ngự sử. Đến năm 1832, ông chính thức đặt Đô sát viện với một quy chế đầy đủ bao gồm lục khoa và Giám sát ngự sử các đạo” [136]. Tác giả cũng đã khải quát về nhiệm vụ của Đô sát viện dưới triều Nguyễn là: “giám sát hành vi của các quan lại trong triều kể cả hoàng thân quốc thích để phát hiện ra những hành vi khuất tất, không công bằng, không giữ phép, dối trá, bưng bít, chuyên quyền đều phải tham hặc” và “Giám sát cả việc thi cử tuyển chọn nhân tài cho đất nước nhằm đảm bảo sự công bằng trong thi tuyển, lựa chọn được người hiền tài giúp nước, giúp vua” [136]. Đồng thời, để thi hành công vụ, Đô sát viện “có một hệ thống giám sát đoàn, Giám sát ngự sử 16 đạo” “có nhiệm vụ giám sát dưới địa phương để phát hiện quan lại có tệ tham ô, tham hặc, những việc không công bằng, không giữ phép” [136]. Ngoài ra, còn có một số công trình khác như: “Thanh tra, giám sát và khảo xét quan lại thời phong kiến ở nước ta” của Thái Hoàng, Bùi Quí Lộ, đăng trên tạp chí Nghiên cứu lịch sử (1995); Lược khảo và tra cứu về học chế, quan chế ở Việt Nam từ 1995 trở về trước (1997) của Lê Trọng Ngoạn và một số người khác; Một số vấn đề quan chế triều Nguyễn (1998) của Phan Đại Doãn; Việc đào tạo và sử dụng quan lại của triều Nguyễn (1802 - 1885) (1998) của Lê Thị Thanh Hòa... Trong thời gian qua, sinh viên khoa Lịch sử, trường Đại học Khoa học (Đại học Huế) cũng đã thực hiện một số khóa luận tốt n