Luận án Hàng rào kỹ thuật về môi trường trong quản lý nhập khẩu phế liệu ở Việt Nam

BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO BỘ NỘI VỤ HỌC VIỆN HÀNH CHÍNH QUỐC GIA PHAN TUẤN HÙNG HÀNG RÀO KỸ THUẬT VỀ MÔI TRƯỜNG TRONG QUẢN LÝ NHẬP KHẨU PHẾ LIỆU Ở VIỆT NAM LUẬN ÁN TIẾN SĨ QUẢN LÝ CÔNG HÀ NỘI, 2022 BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO BỘ NỘI VỤ HỌC VIỆN HÀNH CHÍNH QUỐC GIA PHAN TUẤN HÙNG HÀNG RÀO KỸ THUẬT VỀ MÔI TRƯỜNG TRONG QUẢN LÝ NHẬP KHẨU PHẾ LIỆU Ở VIỆT NAM Chuyên ngành: Quản lý công Mã số: 9 34 04 03 LUẬN ÁN TIẾN SĨ QUẢN LÝ CÔNG NGƯỜI HƯỚNG DẪN KHOA HỌC 1. PGS.TS. Hoàng Văn Chức, Học viện Hành chính Quốc gia 2. TS. Nguyễn Văn Tài, Tổng cục Môi trường HÀ NỘI, 2022 LỜI CAM ĐOAN Tôi đã đọc và hiểu về các hành vi vi phạm sự trung thực trong học thuật. Tôi cam kết nghiên cứu này do tôi thực hiện và không vi phạm yêu cầu về sự trung thực trong học thuật. Hà Nội, ngày 15 tháng 12 năm 2022 Tác giả luận án Phan Tuấn Hùng i MỤC LỤC DANH MỤC CÁC TỪ VIẾT TẮT .............................................................. iv DANH MỤC HÌNH ...................................................................................... vii DANH MỤC BẢNG .................................................................................... viii MỞ ĐẦU ......................................................................................................... 1 CHƯƠNG 1. TỔNG QUAN VỀ HÀNG RÀO KỸ THUẬT MÔI TRƯỜNG VÀ CÁC NGHIÊN CỨU LIÊN QUAN .................................. 16 1.1. Khái niệm cơ bản và các loại hàng rào kỹ thuật môi trường ........... 16 1.1.1 Các khái niệm cơ bản liên quan đến hàng rào kỹ thuật môi trường .............. 16 1.1.2 Các loại hàng rào kỹ thuật môi trường ............................................................. 17 1.1.3 Các hiệp định quốc tế về hàng rào kỹ thuật môi trường ................................. 22 1.1.4 Vai trò và nguyên tắc của hàng rào kỹ thuật môi trường trong quản lý, bảo vệ môi trường .................................................................................................................... 24 1.2. Tổng quan các nghiên cứu về hàng rào kỹ thuật môi trường ........... 38 1.2.1 Các nghiên cứu liên quan đến hàng rào kỹ thuật môi trường ......................... 38 1.2.2 Các nghiên cứu về hàng rào kỹ thuật môi trường liên quan đến phế liệu...... 44 1.3. Nhận xét tình hình nghiên cứu và khoảng trống nghiên cứu ........... 53 1.3.1. Nhận xét tình hình nghiên cứu .......................................................................... 53 1.3.2. Khoảng trống nghiên cứu ................................................................................. 55 TIỂU KẾT CHƯƠNG 1 .............................................................................. 56 CHƯƠNG 2. KINH NGHIỆM QUỐC TẾ VÀ THỰC TRẠNG ÁP DỤNG HÀNG RÀO KỸ THUẬT MÔI TRƯỜNG TRONG QUẢN LÝ NHÀ NƯỚC VỀ NHẬP KHẨU PHẾ LIỆU Ở VIỆT NAM .................... 58 ii 2.1 Kinh nghiệm của một số quốc gia về áp dụng hàng rào kỹ thuật trong nhập khẩu phế liệu ....................................................................................... 58 2.2.1 Kinh nghiệm của Trung Quốc ........................................................................... 58 2.2.2 Kinh nghiệm của Ấn Độ ..................................................................................... 62 2.2.3 Kinh nghiệm của Hoa Kỳ ................................................................................... 63 2.2.4 Kinh nghiệm áp dụng của Liên minh Châu Âu ................................................ 65 2.2.5 Kinh nghiệm của Australia và New Zeland ...................................................... 70 2.2.6 Bài học cho Việt Nam về hàng rào kỹ thuật môi trường trong quản lý nhập khẩu phế liệu ................................................................................................................ 72 2.2. Hiện trạng áp dụng hàng rào kỹ thuật môi trường trong nhập khẩu phế liệu ở Việt Nam ...................................................................................... 74 2.2.1. Thực trạng nhập khẩu phế liệu ở Việt Nam ..................................................... 74 2.2.2. Tác động môi trường từ hoạt động nhập khẩu phế liệu ................................. 86 2.2.3. Hệ thống hàng rào kỹ thuật môi trường ở Việt Nam ...................................... 92 2.2.4 Tình hình áp dụng +môi trường trong nhập khẩu phế liệu ở Việt Nam ....... 102 2.2.5 Ảnh hưởng của hàng rào kỹ thuật môi trường đến nhập khẩu phế liệu ....... 130 2.2.6 Tồn tại và thách thức trong xây dựng và áp dụng hàng rào KTMT trong quản lý nhập khẩu phế liệu ở Việt Nam ............................................................................. 140 TIỂU KẾT CHƯƠNG 2 ............................................................................ 143 CHƯƠNG 3. ĐỊNH HƯỚNG VÀ GIẢI PHÁP NÂNG CAO HIỆU QUẢ ÁP DỤNG HÀNG RÀO KỸ THUẬT MÔI TRƯỜNG TRONG QUẢN LÝ NHÀ NƯỚC VỀ NHẬP KHẨU PHẾ LIỆU Ở VIỆT NAM............ 145 3.1 Bối cảnh và xu hướng trên thế giới và Việt Nam .............................. 145 3.1.1. Bối cảnh, xu hướng áp dụng hàng rào KTMT trong thương mại quốc tế trên thế giới ........................................................................................................................ 145 3.1.2. Bối cảnh, xu hướng tại Việt Nam ................................................................... 147 iii 3.2 Định hướng hoàn thiện hàng rào kỹ thuật môi trường trong nhập khẩu phế liệu ở Việt Nam .................................................................................... 150 3.2.1. Chủ trương của Đảng, chính sách, pháp luật của Nhà nước về bảo vệ môi trường trong hội nhập kinh tế quốc tế ...................................................................... 150 3.2.2. Định hướng hoàn thiện hàng rào kỹ thuật môi trường trong quản lý nhà nước về nhập khẩu phế liệu ở Việt Nam ............................................................................ 151 3.3. Giải pháp hoàn thiện hàng rào kỹ thuật môi trường trong nhập khẩu phế liệu ở Việt Nam .................................................................................... 154 3.3.1. Hoàn thiện chính sách, pháp luật về nhập khẩu phế liệu ............................. 154 3.3.2. Hoàn thiện tổ chức bộ máy và nguồn lực về quản lý nhập khẩu phế liệu ... 159 3.3.3. Tuyên truyền nâng cao năng lực cho các bên liên quan .............................. 164 3.3.4. Tăng cường công tác giám sát, thanh tra, kiểm tra, xử lý vi phạm .............. 168 3.3.5. Đẩy mạnh hợp tác quốc tế .............................................................................. 169 3.4. Khuyến nghị ......................................................................................... 169 3.4.1. Khuyến nghị đối với Chính phủ ...................................................................... 169 3.4.2. Khuyến nghị đối với các Bộ, ngành và địa phương liên quan ..................... 170 3.4.3. Khuyến nghị đối với doanh nghiệp ................................................................ 171 TIỂU KẾT CHƯƠNG 3 ............................................................................ 171 KẾT LUẬN ................................................................................................. 173 DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO .................................................. 179 iv DANH MỤC PHỤ LỤC Phụ lục 1: Danh sách tổ chức được chỉ định giám định phế liệu nhập khẩu 186 Phụ lục 2: Mẫu phiểu phỏng vấn doanh nghiệp ........................................... 189 Phụ lục 3: Mẫu phiếu phỏng vấn chuyên gia thương mại ............................ 191 Phụ lục 4: Mẫu phiếu phỏng vấn chuyên gia môi trường ............................. 193 Phụ lục 5: Danh sách các doanh nghiệp tham gia phỏng vấn ....................... 195 Phụ lục 6: Danh sách chuyên gia tham gia phỏng vấn sâu ........................... 198 v DANH MỤC CÁC TỪ VIẾT TẮT Chữ viết tắt Giải nghĩa Tiếng Anh Giải nghĩa Tiếng Việt KHCN Khoa học và Công nghệ NNPTNN Nông nghiệp và phát triển nông thôn TNMT Tài Nguyên và Môi trường CPSIA Consumer Product Safety Improvement Act Đạo luật cải thiện và an toàn sản phẩm với người tiêu dùng CPTPP Comprehensive and Progressive Agreement for Trans-Pacific Partnership Hiệp định đối tác toàn diện và tiến bộ xuyên Thái Bình Dương CTPP Trans-Pacific Strategic Economic Partnership Hiệp định đối tác xuyên Thái Bình Dương DN Doanh nghiệp EPA Environmental Protection Agency Cục bảo vệ môi trường EU European Union Liên Minh Châu Âu FTA Free Trade Agreement Hiệp định Thương mại tự do GAP Good Agriculutural Practice Thực hành nông nghiệp tốt GATT General Agreement on Tariffs and Trade Hiệp định chung về thuế quan và thương mại GMO Genetically Modified Organism Sinh vật biến đổi gen HACCP Hazard Analysis Critical Control Point Hệ phống thân tích mối nguy hiểm và điểm kiểm soát tới hạn vi ISO International Standard Organization Tổ chức tiêu chuẩn quốc tế MMPA Marine Mammal Protection Act Đạo luật về bảo vệ động vật biển có vú PPMs Process and Production Methods Quy trình và phương pháp sản xuất QCQG Quy chuẩn quốc gia RCRA Resource Conservation and Recovery Act Đạo luật về phục hồi và bảo tồn tài nguyên RTAs Regional Trade Agreements Các hiệp định thương mại khu vực SPS Sanitary Phytosanitary Measure Biện pháp kiểm dịch động, thực vật TBT Technical Barriers Trade Hàng rào kỹ thuật thương mại TCVN Tiêu chuẩn Việt Nam TSCA Toxic Substances Control Act Đạo luật về kiểm soát chất độc hại WEEE Waste of electrical and electronic equipment Rác của điện tử và thiết bị điện tử WTO World Trade Organization Tổ chức thương mại quốc tế vii DANH MỤC HÌNH Hình 1. Khung phân tích của Luận án 8 Hình 1.1. Mục tiêu của Hiệp định TBT 23 Hình 1.2. Quan hệ giữa các Hiệp định GATT, TBT và SPS 24 Hình 2.1. Lượng phế liệu nhập khẩu của Việt Nam từ năm 2014-2020 83 Hình 2.2. Sự dịch chuyển dòng chảy phế liệu giấy, nhựa từ các nước G7 trước và sau khi Trung Quốc cấm nhập khẩu phế liệu 89 Hình 2.3. Lượng tạp chất từ phế liệu nhập khẩu vào Việt Nam 90 viii DANH MỤC BẢNG Bảng 1: Bảng tóm tắt phương pháp phỏng vấn 10 Bảng 1.1: Tiêu chí và các đặc điểm của quy định kỹ thuật 18 Bảng 1.2: Các loại hàng rào kỹ thuật trong thương mại quốc tế 18 Bảng 1.3: Phân loại các tiêu chuẩn kỹ thuật 20 Bảng 1.4: Tóm tắt về thủ tục đánh giá phù hợp 21 Bảng 1.5: Khuyến khích sử dụng tiêu chuẩn quốc tế 32 Bảng 1.6: Các nguyên tắc và yêu cầu theo Hiệp định TBT 36 Bảng 2.1: Văn bản pháp luật điều chỉnh việc nhập khẩu hàng hoá của Hoa Kỳ liên quan đến phế liệu 64 Bảng 2.2: Thống kê khối lượng các loại phế liệu đã nhập khẩu giai đoạn 2016 - 2020 76 Bảng 2.3: Bảng tổng hợp các quốc gia, vùng lãnh thổ mà Việt Nam nhập khẩu phế liệu 76 Bảng 2.4: Thống kê số lượng doanh nghiệp đã được cấp Giấy xác nhận theo thẩm quyền của Bộ Tài nguyên và Môi trường 77 Bảng 2.5: Số liệu nhập khẩu phế liệu của Việt Nam giai đoạn 2014-2020 78 Bảng 2.8: Tổng hợp số liệu phế liệu nhập khẩu tại các cảng đến tháng 9 năm 2018 84 Bảng 2.11: Lượng tạp chất ước tính từ phế liệu nhập khẩu của Việt Nam từ năm 2014 đến năm 2018 87 ix Bảng 2.10: So sánh giữa Luật tiêu chuẩn và quy chuẩn kỹ thuật và Hiệp định TBT 93 Bảng 2.11: So sánh Thông tư số 43/2010/TT-BTNMT và Thông tư số 08/2018/TT- BTNMT 109 Bảng 2.12: Danh sách các tổ chức được chỉ định giám định phế liệu nhập khẩu 186 Bảng 2.13: Tóm tắt một số kết quả phỏng vấn DN nhập khẩu phế liệu 136 1 MỞ ĐẦU 1. Lý do chọn đề tài Hàng rào kỹ thuật môi trường trong bối cảnh tự do hoá thương mại hiện nay đã góp phần tích cực trong việc ngăn ngừa, hạn chế ô nhiễm môi trường từ bên ngoài; khuyến khích các quốc gia sản xuất và sử dụng các sản phẩm thân thiện với môi trường. Trong thương mại quốc tế, khi các rào cản thương mại truyền thống (thuế quan) dần được loại bỏ, các hàng rào kỹ thuật môi trường (biện pháp phi thuế quan) hay còn gọi là "hàng rào xanh" đang trở thành một trong những biện pháp quan trọng, hữu hiệu để bảo vệ môi trường; trong nhiều trường hợp là một biện pháp bảo hộ của quốc gia nhập khẩu mà không vi phạm các quy định về thương mại tự do. Hàng rào kỹ thuật môi trường là một trong những biện pháp phi thuế quan thường được các quốc gia, vùng lãnh thổ thực thi thông qua các công cụ pháp lý hoặc các công cụ kinh tế. Các công cụ pháp lý được sử dụng như là các biện pháp kiểm soát và bắt buộc, gồm các quy định đặc tính của sản phẩm; các phương pháp sản xuất và chế biến sản phẩm; các tiêu chuẩn, giới hạn về ô nhiễm của sản phẩm; cấm xuất nhập khẩu các mặt hàng độc hại hoặc gây nguy hại cho sức khoẻ; hạn chế xuất nhập khẩu để bảo vệ và phát triển bền vững các nguồn tài nguyên thiên nhiên; các yêu cầu về bao bì, đóng gói và nhãn mác của sản phẩm. Các công cụ kinh tế gồm các khoản thuế (không phải là thuế đối với hàng hóa nhập khẩu mà thuế đối với hàng hóa tiêu thụ) đánh vào sản phẩm độc hại hoặc gây nguy hại cho sức khỏe; phí đối với sản phẩm phế thải, các biện pháp kiểm soát dựa vào giá cả và trợ cấp môi trường. Trong khuôn khổ Tổ chức Thương mại Thế giới (WTO), các khía cạnh môi trường được thể hiện tập trung nhất trong 5 Hiệp định, cụ thể gồm: (1) Hiệp định chung về thuế quan và thương mại (General Agreement on Tariffs and Trade- GATT); (2) Hiệp định về rào cản kỹ thuật trong thương mại 2 (Technical Barriers to Trade - TBT); (3) Hiệp định về vệ sinh an toàn động thực vật (Sanitary and Phytosanitary Measures -SPS); (4) Hiệp định thương mại về các khía cạnh liên quan của quyền sở hữu trí tuệ (Trade-Related Aspects of Intellectual Property Rights-TRIPs); (5) Hiệp định về các biện pháp trợ cấp và đền bù (Agreement on Subsidies and Countervailing Measures-SCM). Theo các Hiệp định này, các sản phẩm xuất khẩu, nhập khẩu phải tuân thủ các yêu cầu hay hàng rào kỹ thuật môi trường. Các Hiệp định này cũng yêu cầu việc áp dụng những quy định, yêu cầu và tiêu chuẩn môi trường không được tạo ra cản trở không cần thiết đối với thương mại quốc tế. Hiệp định TBT quy định các quy tắc về xây dựng, chấp nhận và áp dụng các quy chuẩn kỹ thuật, tiêu chuẩn và quy trình đánh giá sự phù hợp đối với các sản phẩm, hàng hoá trong thương mại quốc tế. Hiệp định này quy định nghĩa vụ của các thành viên WTO nhằm đảm bảo các quy chuẩn kỹ thuật, tiêu chuẩn, thủ tục đánh giá sự phù hợp không tạo ra những cản trở không cần thiết đối với thương mại. Tuy nhiên, Hiệp định TBT không ngăn cản các quốc gia thành viên áp dụng các biện pháp cần thiết để bảo vệ an toàn của con người, động thực vật và bảo vệ môi trường, chống những hành vi gian lận thương mại, đảm bảo an ninh quốc gia [4]. Trên thế giới, hàng rào kỹ thuật môi trường trong thương mại quốc tế rất đa dạng, được áp dụng rất khác nhau tùy thuộc vào điều kiện cụ thể của từng quốc gia, vùng lãnh thổ. Theo thống kê, hàng rào kỹ thuật môi trường chiếm khoảng 25% hàng rào kỹ thuật hiện nay. Trước đây, các rào cản này chủ yếu được quy định trong các điều ước quốc tế về môi trường. Ngày nay, các rào cản kỹ thuật môi trường được áp dụng phổ biến ở tất cả các nước trên thế giới, đặc biệt là Mỹ, Liên minh Châu Âu (EU), Nhật Bản; thậm chí chúng bị lạm dụng gây khó khăn cho hoạt động thương mại của các nước khác [95]. Hiện tại, hàng rào kỹ thuật môi trường trong thương mại quốc tế được thiết lập ngày càng phức tạp, không chỉ kiểm soát đơn thuần về yêu cầu bảo vệ các nguồn tài 3 nguyên thiên nhiên mà còn kiểm soát vấn đề ô nhiễm môi trường trong suốt cả quá trình sản xuất, xuất xứ, vận chuyển, tiêu thụ và thải bỏ hàng hóa nhập khẩu. Việc tham gia các hiệp định thương mại đã góp phần vào phát triển kinh tế, xã hội, những năm gần đây việc xuất khẩu các mặt hàng đang là trụ cột chính của nền kinh tế [10]. Tuy nhiên, xuất khẩu hiện nay của Việt Nam chủ yếu vẫn dựa vào nhóm hàng có nguồn gốc thiên nhiên, giá trị gia tăng thấp trong khi các nước nhập khẩu ngày càng đòi hỏi cao về tiêu chuẩn, quy định môi trường. Đẩy mạnh xuất khẩu là định hướng chiến lược quan trọng, Việt Nam đã có các chính sách thương mại để khai thác triệt để các lợi thế của tự do hoá thương mại, góp phần vượt qua các rào cản trong đó có rào cản môi trường để mở đường cho hàng hoá xuất khẩu của Việt Nam. Tuy nhiên, Việt Nam cũng là một trong số các nước có tỷ lệ nhập khẩu các loại sản phẩm, hàng hóa thuộc loại cao trên thế giới. Ngoài việc phục vụ hoạt động sản xuất, kinh doanh và nhu cầu xã hội thì khả năng tác động xấu đến môi trường của các loại hàng hóa nhập khẩu đang là vấn đề quan ngại mà Việt Nam cần phải quan tâm. Một trong các vấn đề môi trường của hàng hóa nhập khẩu được quan tâm hiện nay là vấn đề bảo vệ môi trường trong nhập khẩu phế liệu làm nguyên liệu sản xuất. Theo thống kê của Bộ Tài nguyên và Môi trường, tổng số phế liệu nhập khẩu làm nguyên liệu sản xuất năm 2011 khoảng hơn 2,9 triệu tấn (chủ yếu là phế liệu sắt, nhựa, giấy, xỉ cát, xỉ slay, thạch cao). Năm 2016, lượng phế liệu nhập khẩu của Việt Nam khoảng 3,5 triệu tấn. Năm 2017, Việt Nam phải nhập gần 7,9 triệu tấn phế liệu (chủ yếu là sắt, thép - chiếm 67%). Có thể thấy, tổng khối lượng phế liệu nhập khẩu năm 2017 đã tăng gấp 2 lần so với tổng khối lượng phế liệu nhập khẩu trong năm 2016; trong đó, khối lượng sắt, thép, nhựa, giấy và xỉ hạt nhỏ là những loại phế liệu có khối lượng tăng đột biến, gấp 2 đến 3 lần tổng khối lượng nhập khẩu năm 2016 [44]. Rõ ràng là khi Việt Nam hội nhập quốc tế và khu vực ngày càng sâu rộng 4 hơn, nhu cầu về nguyên liệu đầu vào cho sản xuất của một số ngành công nghiệp sản xuất cũng ngày càng tăng cao, điều này dẫn đến hệ quả là tác động tiêu cực đến môi trường từ hoạt động thương mại quốc tế, đặc biệt là từ hoạt động nhập khẩu phế liệu sẽ ngày càng gia tăng. Việc tham gia Hiệp định đối tác toàn diện và Tiến bộ xuyên Thái Bình Dương (CPTPP), Hiệp định thương mại tự do Việt Nam - Liên minh Châu Âu (EVFTA), Cộng đồng ASEAN, các định chế kinh tế, thương mại toàn cầu và khu vực khác đang đặt ra những thách thức cho Việt Nam về bảo vệ các nguồn tài nguyên thiên nhiên, bảo vệ môi trường. Trước bối cảnh Trung Quốc đã ban hành quy định cấm nhập khẩu một số phế liệu từ các quốc gia khác thì Việt Nam và các quốc gia khác có nhu cầu lớn về nguyên liệu cho hoạt động sản xuất sẽ là điểm đến của các loại phế liệu này. Bên cạnh lợi ích cho sản xuất do đảm bảo nguyên liệu đầu vào thì việc nhập khẩu phế liệu sẽ có nguy cơ trở thành bãi thải của các nước phát triển là hiện hữu nếu Việt Nam không có biện pháp hiệu quả, đặc biệt là áp dụng hàng rào kỹ thuật môi trường đối với phế liệu nhập khẩu. Việt Nam đã ban hành hành lang pháp lý khá đầy đủ về bảo vệ môi trường, bao gồm quy định, hàng rào kỹ thuật môi trường đối với hàng hóa nhập khẩu (trong đó có phế liệu nhập khẩu). Tuy nhiên, hệ thống hàng rào kỹ thuật nói chung và hàng rào kỹ thuật môi trường nói riêng đối với các hàng hoá nhập khẩu còn đơn giản, chưa đầy đủ và thiếu hiệu quả, chưa thể hiện được vai trò tích cực trong bảo vệ môi trường cũng như bảo hộ thương mại trong trường hợp cần thiết. Do vậy, tham gia các hoạt động thương mại quốc tế, Việt Nam đã và đang gặp phải một số vấn đề môi trường đáng quan ngại; một số đối tượng đã lợi dụng những kẽ hở của luật pháp để đưa chất thải vào Việt Nam. Điều này tạo ra áp lực lớn trong quản lý phế liệu nhập khẩu và quản lý môi trường của Việt Nam. Nếu hàng rào kỹ thuật môi trường không chặt chẽ và áp dụng không hiệu quả thì Việt Nam sẽ có nguy cơ thành bãi rác dưới hình thức nhập khẩu 5 phế liệu (thực tế Việt Nam đã từng gặp phải vấn đề này vào năm 2018) [8]. Năm 2018, Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ, Bộ Tài nguyên và Môi trường đã đưa ra chính sách, quy định kịp thời để quản lý chặt chẽ phế liệu nhập khẩu, bao gồm