Luận án Hoàn thiện kiểm soát chi đầu tư từ ngân sách nhà nước qua kho bạc nhà nước Việt Nam

BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO BỘ QUỐC PHÒNG HỌC VIỆN HẬU CẦN NGUYỄN KHẮC THIỆN HOÀN THIỆN KIỂM SOÁT CHI ĐẦU TƯ TỪ NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC QUA KHO BẠC NHÀ NƯỚC VIỆT NAM LUẬN ÁN TIẾN SĨ TÀI CHÍNH – NGÂN HÀNG – BẢO HIỂM HÀ NỘI - 2022 BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO BỘ QUỐC PHÒNG HỌC VIỆN HẬU CẦN NGUYỄN KHẮC THIỆN HOÀN THIỆN KIỂM SOÁT CHI ĐẦU TƯ TỪ NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC QUA KHO BẠC NHÀ NƯỚC VIỆT NAM Chuyên ngành: Tài chính - Ngân hàng Mã số: 9.34.02.01 Người hướng dẫn khoa học: PGS, TS. LÊ HÙNG SƠN HÀ NỘI - 2022 LỜI CAM ĐOAN Tôi xin cam đoan bản Luận án "Hoàn thiện kiểm soát chi đầu tư từ ngân sách nhà nước qua Kho bạc Nhà nước Việt Nam" là công trình nghiên cứu khoa học độc lập của riêng tôi. Các số liệu, trích dẫn trong luận án là trung thực, có nguồn gốc rõ ràng. TÁC GIẢ LUẬN ÁN Nguyễn Khắc Thiện i MỤC LỤC MỤC LỤC ................................................................................................................... i CHỮ VIẾT TẮT ....................................................................................................... iv DANH MỤC BẢNG, BIỂU ĐỒ, SƠ ĐỒ ................................................................. vi MỞ ĐẦU ..................................................................................................................... 1 1. Tính cấp thiết của đề tài .......................................................................................... 1 2. Mục đích nghiên cứu ............................................................................................... 3 3. Nhiệm vụ nghiên cứu .............................................................................................. 3 4. Đối tượng và phạm vi nghiên cứu ........................................................................... 3 5. Phương pháp nghiên cứu ......................................................................................... 4 5.1. Phương pháp thu thập dữ liệu .............................................................................. 4 5.2. Phương pháp xử lý dữ liệu ................................................................................... 5 6. Đóng góp mới của luận án ...................................................................................... 5 7. Kết cấu của luận án ................................................................................................. 6 Chương 1: TỔNG QUAN CÁC CÔNG TRÌNH NGHIÊN CỨU CÓ LIÊN QUAN ĐẾN KIỂM SOÁT CHI ĐẦU TƯ TỪ NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC ......................... 7 1.1. Tổng quan các công trình nghiên cứu .................................................................. 7 1.1.1. Các công trình nghiên cứu kiểm soát chi nước ngoài ....................................... 7 1.1.2. Các công trình nghiên cứu trong nước .............................................................. 9 1.1.3. Nhận xét và khoảng trống nghiên cứu ............................................................ 14 1.2. Hướng nghiên cứu của luận án........................................................................... 15 1.2.1. Câu hỏi nghiên cứu ......................................................................................... 15 1.2.2. Hướng nghiên cứu các nội dung luận án ......................................................... 16 1.3. Kết luận Chương 1 ............................................................................................. 16 Chương 2: LÝ LUẬN VÀ KINH NGHIỆM THỰC TIỄN VỀ KIỂM SOÁT CHI ĐẦU TƯ TỪ NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC QUA KHO BẠC NHÀ NƯỚC............ 18 2.1. Tổng quan đầu tư từ ngân sách nhà nước và kiểm soát chi đầu tư từ ngân sách nhà nước qua Kho bạc Nhà nước .............................................................................. 18 2.1.1. Tổng quan về đầu tư từ ngân sách nhà nước ................................................... 18 2.1.2. Tổng quan về kiểm soát chi đầu tư từ ngân sách nhà nước qua Kho bạc Nhà nước ........................................................................................................................... 25 2.2. Kiểm soát chi và tiêu chí đánh giá kiểm soát chi đầu tư từ ngân sách nhà nước qua Kho bạc Nhà nước .............................................................................................. 33 2.2.1. Kiểm soát cam kết chi đầu tư .......................................................................... 33 ii 2.2.2. Kiểm soát chi đầu tư theo chu trình dự án ...................................................... 36 2.2.3. Tiêu chí đánh giá kiểm soát chi đầu tư từ ngân sách nhà nước qua Kho bạc Nhà nước ................................................................................................................... 42 2.3. Các yếu tố ảnh hưởng đến kiểm soát chi đầu tư từ ngân sách nhà nước ........... 46 2.3.1. Nhóm yếu tố chủ quan .................................................................................... 46 2.3.2. Nhóm yếu tố khách quan................................................................................. 50 2.4. Giải thuyết nghiên cứu và mô hình nghiên cứu ................................................. 53 2.5. Kinh nghiệm kiểm soát chi đầu tư của một số quốc gia và bài học rút ra cho Việt Nam ................................................................................................................... 54 2.5.1. Kinh nghiệm kiểm soát chi đầu tư của một số quốc gia ................................. 54 2.5.2. Kinh nghiệm kiểm soát cam kết chi đầu tư ..................................................... 57 2.5.3. Bài học kinh nghiệm cho Việt Nam ................................................................ 60 Kết luận Chương 2 .................................................................................................... 62 Chương 3: THỰC TRẠNG KIỂM SOÁT CHI ĐẦU TƯ TỪ NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC QUA KHO BẠC NHÀ NƯỚC VIỆT NAM ................................................ 63 3.1. Kho bạc Nhà nước và mô hình kiểm soát chi đầu tư từ ngân sách nhà nước qua Kho bạc Nhà nước ..................................................................................................... 63 3.1.1. Sự hình thành và phát triển của Kho bạc Nhà nước Việt Nam ....................... 63 3.1.2. Mô hình kiểm soát chi đầu tư từ ngân sách nhà nước qua Kho bạc Nhà nước ................................................................................................................................... 64 3.1.3. Đội ngũ công chức kiểm soát chi đầu tư trong hệ thống Kho bạc Nhà nước . 68 3.1.4. Ứng dụng công nghệ thông tin trong kiểm soát chi đầu tư ............................. 71 3.2. Thực trạng kiểm soát chi đầu tư từ ngân sách nhà nước qua Kho bạc Nhà nước Việt Nam giai đoạn 2017-2021 ................................................................................. 72 3.2.1. Kiểm soát cam kết chi đầu tư .......................................................................... 72 3.2.2. Kiểm soát chi đầu tư theo chu trình dự án qua Kho bạc Nhà nước Việt Nam76 3.2.3. Xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực Kho bạc Nhà nước .................... 87 3.3. Khảo sát và kiểm định giả thuyết, mô hình nghiên cứu ..................................... 88 3.3.1. Khảo sát đánh giá kiểm soát chi đầu tư từ ngân sách nhà nước qua Kho bạc Nhà nước ................................................................................................................... 88 3.3.2. Kiểm định giả thuyết và mô hình nghiên cứu ................................................. 89 3.4. Đánh giá thực trạng kiểm soát chi đầu tư từ ngân sách nhà nước qua Kho bạc Nhà nước ................................................................................................................... 96 3.4.1. Kết quả đạt được ............................................................................................. 96 iii 3.4.2. Hạn chế trong kiểm soát chi đầu tư qua Kho bạc Nhà nước ........................... 98 3.4.3. Nguyên nhân của những hạn chế .................................................................. 102 Kết luận chương 3 ................................................................................................... 107 Chương 4: GIẢI PHÁP HOÀN THIỆN KIỂM SOÁT CHI ĐẦU TƯ TỪ NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC QUA KHO BẠC NHÀ NƯỚC VIỆT NAM ........................ 108 4.1. Chiến lược phát triển Kho bạc Nhà nước Việt Nam đến năm 2030 .................... 108 4.1.1. Quan điểm xây dựng và mục tiêu phát triển Kho bạc Nhà nước Việt Nam . 108 4.1.2. Định hướng, mục tiêu hoàn thiện kiểm soát chi đầu tư ................................ 110 4.2. Giải pháp hoàn thiện kiểm soát chi đầu tư từ ngân sách nhà nước qua Kho bạc Nhà nước ................................................................................................................. 111 4.2.1. Kiểm soát cam kết chi đầu tư theo ngân sách trung hạn ............................... 111 4.2.2. Xây dựng quy trình kiểm soát chi đầu tư theo mô hình Kho bạc Nhà nước hai cấp ........................................................................................................................... 114 4.2.3. Kiểm soát chi đầu tư theo mức độ rủi ro của các khoản chi ......................... 117 4.2.4. Thống nhất đầu mối kiểm soát chi đầu tư từ ngân sách nhà nước qua Kho bạc Nhà nước ................................................................................................................. 121 4.2.5. Nâng cao chất lượng dịch vụ công trực tuyến trong kiểm soát chi đầu tư ... 122 4.2.6. Nhóm các giải pháp khác .............................................................................. 124 4.3. Kiến nghị .......................................................................................................... 136 4.3.1. Đối với Quốc hội ........................................................................................... 136 4.3.2. Đối với Chính phủ ......................................................................................... 138 4.3.3. Đối với Bộ Tài chính ..................................................................................... 140 4.3.4. Các bộ, ngành quản lý xây dựng chuyên ngành ........................................... 142 4.3.5. Hội đồng Nhân dân và Ủy ban Nhân dân các cấp ........................................ 143 4.3.6. Chủ đầu tư dự án ........................................................................................... 144 Kết luận chương 4 ................................................................................................... 146 KẾT LUẬN ............................................................................................................. 147 DANH MỤC CÁC CÔNG TRÌNH KHOA HỌC ĐÃ CÔNG BỐ TÀI LIỆU THAM KHẢO PHỤ LỤC iv CHỮ VIẾT TẮT Chữ viết tắt Viết đầy đủ BTC Bộ Tài chính CBĐT Chuẩn bị đầu tư CĐT Chủ đầu tư CKC Cam kết chi CNTT Công nghệ thông tin CQTC Cơ quan tài chính CTMT Chương trình mục tiêu CTMTQG Chương trình mục tiêu quốc gia DAĐT Dự án đầu tư DVCTT Dịch vụ công trực tuyến ĐTBD Đào tạo, bồi dưỡng ĐTPT Đầu tư phát triển ĐVSDNS Đơn vị sử dụng ngân sách GDP Tổng sản phẩm quốc nội GDV Giao dịch viên GPMB Giải phóng mặt bằng HĐK Hợp đồng khung HĐND Hội đồng nhân dân ICOR Hiệu quả sử dụng vốn đầu tư KBNN Kho bạc Nhà nước KLHT Khối lượng hoàn thành KSC Kiểm soát chi KSCĐT Kiểm soát chi đầu tư KSTT Kiểm soát thanh toán KTKT Kinh tế - kỹ thuật KTNN Kế toán nhà nước KTT Kế toán trưởng KTV Kế toán viên KTXH Kinh tế - xã hội KHĐT Kế hoạch đầu tư v KHV Kế hoạch vốn LATS Luận án tiến sĩ NSĐP Ngân sách địa phương NSĐP Ngân sách địa phương NSNN Ngân sách nhà nước NSTW Ngân sách Trung ương ODA Hỗ trợ Phát triển chính thức QĐĐT Quyết định đầu tư QLDA Quản lý dự án QLNN Quản lý Nhà nước TABMIS Hệ thống Thông tin Quản lý ngân sách và Kho bạc TKTG Tài khoản tiền gửi TMĐT Tổng mức đầu tư TSCĐ Tài sản cố định TTKT Thanh tra – Kiểm tra TTHC Thủ tục hành chính UBND Ủy ban Nhân dân VĐT Vốn đầu tư VPHC Vi phạm hành chính XDCB Xây dựng cơ bản vi DANH MỤC BẢNG, BIỂU ĐỒ, SƠ ĐỒ 1- Danh mục bảng TT Số bảng Tên bảng Trang 1 Bảng 3.1 Số lượng công chức kiểm soát chi đầu tư tại 2 thời điểm 69 2 Bảng 3.2 Đào tạo, bồi dưỡng công chức kiểm soát chi đầu tư 70 3 Bảng 3.3 Giá trị đề nghị cam kết chi đầu tư và kế hoạch vốn đầu tư 73 4 Bảng 3.4 Giá trị cam kết chi đầu tư kiểm soát qua Kho bạc Nhà nước 74 5 Bảng 3.5 Kế hoạch vốn đầu tư hệ thống Kho bạc Nhà nước tiếp nhận 77 6 Bảng 3.6 Kế hoạch vốn đầu tư được phép kéo dài các năm 78 7 Bảng 3.7 Dư tạm ứng vốn đầu tư giai đoạn 2017-2021 81 8 Bảng 3.8 Kiểm soát chi đầu tư qua Kho bạc Nhà nước 83 9 Bảng 3.9 Giá trị từ chối thanh toán vốn đầu tư qua Kho bạc Nhà nước 86 10 Bảng 3.10 Kết quả xử phạt vi phạm hành chính trong kiểm soát chi 87 11 Bảng 3.11 Hệ số KMO và kiểm định Bartlett 91 12 Bảng 3.12 Bảng phương sai trích các nhân tố độc lập 91 13 Bảng 3.13 Bảng trọng số hồi quy 94 14 Bảng 4.1 Khung rủi ro kiểm soát chi đầu tư qua Kho bạc Nhà nước 119 2- Danh mục biểu đồ TT Số biểu đồ Tên biểu đồ Trang 1 Biểu đồ 3.1 Kế hoạch vốn đầu tư ghi nhận tại 2 thời điểm 77 2 Biểu đồ 3.2 Dư tạm ứng vốn đầu tư so với kế hoạch vốn hàng năm 82 3 Biểu đồ 3.3 Tỷ lệ kiểm soát chi qua Kho bạc Nhà nước 84 4 Biểu đồ 3.4 Giá trị từ chối thanh toán vốn đầu tư qua các năm 86 vii 3- Danh mục sơ đồ TT Số đồ thị Tên đồ thị Trang 1 Sơ đồ 2.1 Quy trình quản lý vốn đầu tư XDCB từ ngân sách nhà nước 28 2 Sơ đồ 2.2 Mô hình các yếu tố tác động đến kiểm soát chi đầu tư 54 3 Sơ đồ 3.1 Tổ chức bộ máy kiểm soát chi đầu tư từ 10/2017 đến nay 65 4 Sơ đồ 3.2 Cơ quan kiểm soát chi đầu tư NSNN tại Việt Nam 85 5 Sơ đồ 4.1 Mô hình hệ thống ứng dụng công nghệ thông tin 115 6 Sơ đồ 4.2 Mô hình phần mềm quản lý kiểm soát chi đầu tư 127 1 MỞ ĐẦU 1. Tính cấp thiết của đề tài Thực hiện mục tiêu về kinh tế - xã hội (KTXH), Chính phủ các nước trong đó có Chính phủ Việt Nam sử dụng các công cụ quan trọng như: chính sách tài khóa, chính sách tiền tệ, chính sách thu nhập và chính sách kinh tế đối ngoại để điều tiết và phát triển nền kinh tế. Trong đó, chính sách tài khóa đóng vai trò then chốt đối với các quyết định của Chính phủ. Đầu tư phát triển (ĐTPT) có vai trò hết sức to lớn trong việc thúc đẩy KTXH của mỗi quốc gia là nền tảng của tăng trưởng và phát triển bền vững kinh tế. Các lý thuyết kinh tế đều minh chứng mối quan hệ hữu cơ giữa ĐTPT từ nguồn vốn ngân sách nhà nước (NSNN) với tăng trưởng, phát triển kinh tế. Tại Việt Nam theo số liệu báo cáo NSNN hàng năm, cơ cấu chi ĐTPT trong tổng chi NSNN có xu hướng giảm (giai đoạn 2001-2005: 30,7%; giai đoạn 2006-2010: 28,2%; giai đoạn 2011-2015: 23,9%; giai đoạn 2016-2020: 28,1%, nhưng vẫn là yếu tố quan trọng để thực hiện mục tiêu tăng trưởng kinh tế nói chung và định hướng phát triển khu vực, lĩnh vực và vùng miền nói riêng. Kho bạc Nhà nước là cơ quan trực thuộc Bộ Tài chính (BTC), thực hiện chức năng tham mưu, giúp Bộ trưởng BTC quản lý nhà nước (QLNN) về quỹ NSNN, theo đó tổ chức nhiệm vụ kiểm soát, thanh toán, chi trả các khoản chi của NSNN trong đó có kiểm soát chi đầu tư (KSCĐT). Trong những năm gần đây KSCĐT qua KBNN thực hiện tốt vấn đề cải cách thủ tục hành chính (TTHC) và đổi mới KSCĐT từ NSNN, cụ thể: (i) Tổ chức kiểm soát cam kết chi (CKC) NSNN góp phần ngăn chặn nợ đọng trong thanh toán; (ii) Hoàn thiện cơ chế và đơn giản hóa quy trình KSC; (iii) phân định rõ trách nhiệm, quyền hạn của cơ quan, đơn vị; (iv) chuyển từ kiểm soát trước, thanh toán sau sang thanh toán trước, kiểm soát sau; (v) thực hiện quy 2 trình gửi hồ sơ Kiểm soát chi (KSC) qua Trang thông tin dịch vụ công của Kho bạc Nhà nước (KBNN); xây dựng và triển khai cơ chế xử phạt VPHC trong lĩnh vực KBNN Nhiệm vụ KSC đầu tư từ NSNN chưa tiếp cận mục tiêu phát triển KBNN đến năm 2030 được Thủ tướng Chính phủ phê duyệt tại Quyết định số 455/QĐ-TTg ngày 13/4/2022 như: (i) Đến năm 2025, KBNN vận hành dựa trên dữ liệu số và hoàn thành nền tảng Kho bạc số; cơ bản toàn bộ các giao dịch thu, chi ngân sách nhà nước qua KBNN được thực hiện theo phương thức điện tử (trừ các giao dịch thuộc phạm vi bí mật nhà nước); liên thông dữ liệu sổ của các khâu lập dự toán, phân bổ, chấp hành, kế toán, kiểm toán và quyết toán NSNN; chia sẻ thông tin, dữ liệu thu, chi NSNN theo thời gian thực; hoàn thiện cơ chế KSC NSNN theo hướng kiểm soát theo rủi ro. Sau năm 2025, tập trung nghiên cứu, phát triển các dịch vụ theo nhu cầu của người dân, doanh nghiệp và các cơ quan nhà nước; đến năm 2030, hoàn thành xây dựng Kho bạc số. (ii) Trước năm 2025, chuẩn bị đầy đủ, sẵn sàng các điều kiện về cơ chế, chính sách, quy trình nghiệp vụ, ứng dụng công nghệ thông tin (CNTT) để đến năm 2030, cơ bản hoàn thành sắp xếp tổ chức bộ máy theo mô hình kho bạc 2 cấp và giảm được ít nhất 15% biên chế so với năm 2020. (iii) kiểm soát chi đầu tư theo mức độ rủi ro của các khoản chi. Bên cạnh việc thực hiện mục tiêu đặt ra trong Chiến lược phát triển của hệ thống KBNN, những hạn chế trong KSCĐT từ NSNN giai đoạn 2017- 2021 như: các khoản chi đầu tư từ NSNN chưa được thống nhất kiểm soát qua KBNN; thực hiện dịch vụ công trực tuyến (DVCTT) trong KSCĐT chưa được hoàn thiện; Văn bản chế độ có liên quan tới KSCĐT chưa phù hợp với thực tế; chất lượng nguồn nhân lực chưa cao; ứng dụng CNTT chưa hỗ trợ tốt trong KSCĐT; công tác xử phạt vi phạm hành chính (VPHC) chưa nghiêm minhlàm ảnh hưởng tới KSC đầu tư từ NSNN qua KBNN. 3 Xuất phát từ những vấn đề đặt ra trên đây, NCS chọn vấn đề “Hoàn thiện kiểm soát chi đầu tư từ ngân sách nhà nước qua Kho bạc Nhà nước Việt Nam” làm đề tài luận án tiến sĩ của mình với mong muốn góp phần hoàn thiện KSCĐT từ NSNN qua KBNN Việt Nam. 2. Mục đích nghiên cứu Mục đích nghiên cứu đề tài là hoàn thiện KSCĐT từ NSNN qua KBNN Việt Nam trên cơ sở nghiên cứu về cơ sở lý luận và thực tiễn về KSCĐT để đề xuất các giải pháp KSCĐT từ NSNN qua KBNN đến năm 2030. 3. Nhiệm vụ nghiên cứu Để thực hiện được mục đích trên, luận án thực hiện các nhiệm vụ cụ thể như sau: Tổng quan các công trình nghiên cứu liên quan đến luận án qua đó kế thừa những vấn đề có liên quan tới đối tượng nghiên cứu và xác định khoảng trống trong thông qua các công trình nghiên cứu; Xây dựng cơ sở lý luận về KSCĐT từ NSNN làm nền tảng nghiên cứu phát triển các chương tiếp theo; Hệ thống rõ thực trạng KSCĐT từ NSNN qua KBNN Việt Nam giai đoạn 2017-2021 qua đó đánh giá KSCĐT trên phương diện thành công và hạn chế xác định rõ nguyên nhân của những hạn chế; Từ những hạn chế và nguyên nhân của những hạn chế đề xuất các giải pháp và kiến nghị nhằm hoàn thiện KSCĐT từ NSNN qua KBNN Việt Nam đến năm 2030. 4. Đối tượng và phạm vi nghiên cứu Đối tượng nghiên cứu: Đối tượng nghiên cứu của luận án là những vấn đề lý luận và thực tiễn về KSCĐT từ NSNN qua KBNN. 4 Phạm vi nghiên cứu (1) Về nội dung: Luận án nghiên cứu KSCĐT xây dựng cơ bản (XDCB) từ NSNN các cấp qua KBNN, không bao gồm chi đầu tư từ NSNN cho các lĩnh vực: Hỗ trợ các doanh nghiệp nhà nước, đầu tư góp vốn cổ phần vào các doanh nghiệp hoạt động trong lĩnh vực cần thiết cho nền kinh tế và chi dự trữ nhà nước; Hỗ trợ phát triển chính thức (ODA) và vốn vay ưu đãi của các nhà tài trợ; đầu tư từ nguồn ngân sách xã. (2) Về không gian: Nghiên cứu KSCĐT XDCB từ NSNN qua KBNN trên phạm vi lãnh thổ Việt Nam. (3) Về thời gian: Nghiên cứu về cơ chế chính sách liên quan đến KSCĐT; phân tích thực trạng KSCĐT XDCB qua KBNN giai đoạn 2017 - 2021; Đề xuất giải pháp hoàn thiện KSCĐT từ NSNN qua KBNN đến năm 2030. (4) Về chủ thể KSC: Nghiên cứu KSCĐT XDCB qua KBNN cấp tỉnh và huyện. 5. Phương pháp nghiên cứ