Luận án Hoàn thiện nội dung, quy trình kiểm toán chương trình mục tiêu quốc gia do kiểm toán nhà nước thực hiện

BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO BỘ TÀI CHÍNH HỌC VIỆN TÀI CHÍNH ----------œ---------- NGUYỄN TUẤN TRUNG HOÀN THIỆN NỘI DUNG, QUY TRÌNH KIỂM TOÁN CHƯƠNG TRÌNH MỤC TIÊU QUỐC GIA DO KIỂM TOÁN NHÀ NƯỚC THỰC HIỆN LUẬN ÁN TIẾN SĨ KINH TẾ HÀ NỘI - 2015 BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO BỘ TÀI CHÍNH HỌC VIỆN TÀI CHÍNH ----------œ---------- NGUYỄN TUẤN TRUNG HOÀN THIỆN NỘI DUNG, QUY TRÌNH KIỂM TOÁN CHƯƠNG TRÌNH MỤC TIÊU QUỐC GIA DO KIỂM TOÁN NHÀ NƯỚC THỰC HIỆN Chuyên ngành : Kế toán Mã số : 62.34.03.01 LUẬN ÁN TIẾN SĨ KINH TẾ Người hướng dẫn khoa học: 1. PGS. TS NGÔ TRÍ TUỆ 2. TS HÀ THỊ NGỌC HÀ HÀ NỘI - 2015 LỜI CAM ĐOAN Tôi xin cam đoan bản luận án là công trình nghiên cứu của riêng tôi. Các số liệu kết quả nêu trong luận án là trung thực và có nguồn gốc rõ ràng. Tác giả luận án Nguyễn Tuấn Trung LỜI CẢM ƠN Nghiên cứu sinh xin bày tỏ sự biết ơn sâu sắc tới PGS.TS. Ngô Trí Tuệ và TS. Hà Thị Ngọc Hà - giáo viên hướng dẫn khoa học, đã nhiệt tình hướng dẫn để nghiên cứu sinh có thể hoàn thành luận án này. Nghiên cứu sinh trân trọng cảm ơn những ý kiến đóng góp chân thành và quý báu của các nhà khoa học, sự hỗ trợ nhiệt tình của các kiểm toán viên nhà nước trong quá trình thu thập tài liệu khi thực hiện luận án. Nghiên cứu sinh cũng xin chân thành cảm ơn Ban giám đốc Học viện Tài chính, các đồng nghiệp trong Khoa kế toán đã tạo mọi điều kiện về vật chất và tinh thần, giúp nghiên cứu sinh hoàn thành luận án. Cuối cùng, nghiên cứu sinh xin bày tỏ lời cảm ơn tới gia đình và bạn bè đã động viên, giúp đỡ nghiên cứu sinh trong suốt quá trình nghiên cứu và hoàn thành luận án này. NGHIÊN CỨU SINH Nguyễn Tuấn Trung MỤC LỤC Trang Trang phụ bìa Lời cam đoan Lời cảm ơn Mục lục Danh mục các chữ viết tắt Danh mục các sơ đồ MỞ ĐẦU ...............................................................................................................................1 Chương 1: NHỮNG LÝ LUẬN CƠ BẢN VỀ NỘI DUNG VÀ QUY TRÌNH KIỂM TOÁN CHƯƠNG TRÌNH MỤC TIÊU QUỐC GIA ..................... 12 1.1. NHỮNG LÝ LUẬN CƠ BẢN VỀ KIỂM TOÁN...................................................12 1.1.1. Khái quát chung về kiểm toán.........................................................................12 1.1.2. Các loại hình kiểm toán ...................................................................................14 1.2. NHỮNG LÝ LUẬN CƠ BẢN VỀ CHƯƠNG TRÌNH MỤC TIÊU QUỐC GIA.................................................................................................................21 1.2.1. Khái quát chung về Chương trình mục tiêu quốc gia ....................................21 1.2.2. Đặc điểm của Chương trình mục tiêu quốc gia ảnh hưởng đến công tác kiểm toán...................................................................................................31 1.2.3. Sự cần thiết khách quan thực hiện kiểm toán Chương trình mục tiêu quốc gia ...........................................................................................................35 1.3. NỘI DUNG VÀ QUY TRÌNH KIỂM TOÁN CHƯƠNG TRÌNH MỤC TIÊU QUỐC GIA ......................................................................................................36 1.3.1. Nội dung kiểm toán Chương trình mục tiêu quốc gia ...................................36 1.3.2. Quy trình kiểm toán Chương trình mục tiêu quốc gia...................................37 1.3.3. Phương pháp kiểm toán Chương trình mục tiêu quốc gia.............................42 1.4. KINH NGHIỆM QUỐC TẾ VỀ KIỂM TOÁN CÁC CHƯƠNG TRÌNH MỤC TIÊU QUỐC GIA VÀ BÀI HỌC KINH NGHIỆM CHO VIỆT NAM ................................................................................................................46 1.4.1. Kinh nghiệm quốc tế về kiểm toán các Chương trình mục tiêu quốc gia...........46 1.4.2. Những bài học kinh nghiệm cho Kiểm toán Nhà nước Việt Nam trong hoàn thiện nội dung, quy trình kiểm toán các Chương trình mục tiêu quốc gia............................................................................................54 KẾT LUẬN CHƯƠNG 1..................................................................................................57 Chương 2: THỰC TRẠNG NỘI DUNG, QUY TRÌNH KIỂM TOÁN CHƯƠNG TRÌNH MỤC TIÊU QUỐC GIA DO KIỂM TOÁN NHÀ NƯỚC THỰC HIỆN ....................................................................................................... 58 2.1. TỔNG QUAN VỀ KIỂM TOÁN NHÀ NƯỚC ......................................................58 2.1.1. Khái quát sự ra đời, hình thành và phát triển của Kiểm toán Nhà nước........................................................................................................58 2.1.2. Vai trò của Kiểm toán Nhà nước ....................................................................60 2.2. KHÁI QUÁT VỀ KẾT QUẢ THỰC HIỆN CÁC CHƯƠNG TRÌNH MỤC TIÊU QUỐC GIA TẠI VIỆT NAM..............................................................64 2.3. THỰC TRẠNG KIỂM TOÁN CHƯƠNG TRÌNH MỤC TIÊU QUỐC GIA DO KIỂM TOÁN NHÀ NƯỚC THỰC HIỆN...............................................68 2.3.1. Thực trạng về các quy định pháp lý đối với kiểm toán Chương trình mục tiêu quốc gia của Kiểm toán nhà nước..................................................68 2.3.2. Thực trạng về nội dung kiểm toán các Chương trình mục tiêu quốc gia do Kiểm toán Nhà nước thực hiện ..........................................................72 2.3.3. Thực trạng về quy trình kiểm toán các Chương trình mục tiêu quốc gia do Kiểm toán Nhà nước thực hiện ..........................................................73 2.4. KẾT QUẢ KIỂM TOÁN CHƯƠNG TRÌNH MỤC TIÊU QUỐC GIA CỦA KIỂM TOÁN NHÀ NƯỚC ............................................................................85 2.5. ĐÁNH GIÁ THỰC TRẠNG, NỘI DUNG QUY TRÌNH KIỂM TOÁN CHƯƠNG TRÌNH MỤC TIÊU QUỐC GIA DO KIỂM TOÁN NHÀ NƯỚC THỰC HIỆN .................................................................................................97 2.5.1. Những kết quả đạt được...................................................................................98 2.5.2. Hạn chế ...........................................................................................................101 2.5.3. Nguyên nhân của hạn chế..............................................................................109 KẾT LUẬN CHƯƠNG 2................................................................................................110 Chương 3: HOÀN THIỆN NỘI DUNG, QUY TRÌNH KIỂM TOÁN CHƯƠNG TRÌNH MỤC TIÊU QUỐC GIA DO KIỂM TOÁN NHÀ NƯỚC THỰC HIỆN ..................................................................................................... 111 3.1. CHIẾN LƯỢC PHÁT TRIỂN KIỂM TOÁN NHÀ NƯỚC ĐẾN NĂM 2020 VÀ SỰ ẢNH HƯỞNG ĐẾN HOẠT ĐỘNG KIỂM TOÁN CHƯƠNG TRÌNH MỤC TIÊU QUỐC GIA ........................................................111 3.2. YÊU CẦU VÀ NGUYÊN TẮC HOÀN THIỆN NỘI DUNG, QUY TRÌNH KIỂM TOÁN CHƯƠNG TRÌNH MỤC TIÊU QUỐC GIA DO KIỂM TOÁN NHÀ NƯỚC THỰC HIỆN ............................................................113 3.2.1. Yêu cầu hoàn thiện nội dung, quy trình kiểm toán Chương trình mục tiêu quốc gia do Kiểm toán Nhà nước thực hiện................................113 3.2.2. Nguyên tắc hoàn thiện nội dung, quy trình kiểm toán Chương trình mục tiêu quốc gia do Kiểm toán Nhà nước thực hiện................................114 3.3. HOÀN THIỆN NỘI DUNG KIỂM TOÁN CÁC CHƯƠNG TRÌNH MỤC TIÊU QUỐC GIA DO KIỂM TOÁN NHÀ NƯỚC THỰC HIỆN...........116 3.3.1. Hoàn thiện nội dung kiểm toán tổng hợp .....................................................116 3.3.2. Hoàn thiện nội dung kiểm toán chi tiết.........................................................120 3.4. HOÀN THIỆN QUY TRÌNH KIỂM TOÁN..........................................................148 3.4.1. Hoàn thiện công tác lập và giao kế hoạch kiểm toán năm ..........................148 3.4.2. Hoàn thiện công tác lập kế hoạch kiểm toán................................................150 3.4.3. Hoàn thiện giai đoạn thực hiện kiểm toán....................................................160 3.4.4. Hoàn thiện lập và công bố báo cáo kết quả kiểm toán ................................163 3.4.5. Hoàn thiện kiểm tra thực hiện kiến nghị kiểm toán.....................................163 3.5. HOÀN THIỆN HỆ THỐNG VĂN BẢN PHÁP LÝ .............................................165 3.6. NHỮNG ĐIỀU KIỆN ĐỂ ĐẢM BẢO CHO VIỆC THỰC HIỆN HOÀN THIỆN NỘI DUNG, QUY TRÌNH KIỂM TOÁN CÁC CHƯƠNG TRÌNH MỤC TIÊU QUỐC GIA............................................................................167 3.6.1. Nâng cao nhận thức xã hội về các Chương trình mục tiêu quốc gia và vai trò kiểm toán các Chương trình mục tiêu quốc gia .........................167 3.6.2. Hoàn thiện cơ sở pháp lý toàn diện và đầy đủ cho tổ chức kiểm toán các Chương trình mục tiêu quốc gia............................................................168 3.6.3. Phối hợp đồng bộ giữa Kiểm toán Nhà nước, các cơ quan có liên quan và đơn vị được kiểm toán nhằm tạo ra môi trường kiểm toán phù hợp..........................................................................................................169 3.6.4. Tăng cường hợp tác quốc tế trong lĩnh vực kiểm toán nói chung và kiểm toán các Chương trình mục tiêu quốc gia nói riêng..........................170 3.6.5. Tăng cường năng lực cho Kiểm toán Nhà nước ..........................................170 KẾT LUẬN ..................................................................................................................... 173 DANH MỤC CÁC CÔNG TRÌNH CỦA TÁC GIẢ Đà CÔNG BỐ LIÊN QUAN ĐẾN LUẬN ÁN................................................................................................. 174 DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO.................................................................... 175 PHỤ LỤC......................................................................................................................... 178 DANH MỤC CÁC CHỮ VIẾT TẮT BCKT Báo cáo kiểm toán BCQT Báo cáo quyết toán BCTC Báo cáo tài chính CMKT Chuẩn mực kiểm toán CTMTQG Chương trình mục tiêu quốc gia GD&ĐT Giáo dục và đào tạo GTGT Giá trị gia tăng KBNN Kho bạc nhà nước KSNB Kiểm soát nội bộ KTNN Kiểm toán nhà nước KTV Kiểm toán viên KTHĐ Kiểm toán hoạt động KH&ĐT Kế hoạch và Đầu tư LĐTB&XH Lao động Thương binh và Xã hội NN&PTNT Nông nghiệp và phát triển nông thôn NSĐP Ngân sách địa phương NSNN Ngân sách nhà nước NSNN Ngân sách nhà nước NSTW Ngân sách trung ương UBND Ủy ban nhân dân XDCB Xây dựng cơ bản XHCN Xã hội chủ nghĩa DANH MỤC CÁC SƠ ĐỒ Số hiệu Nội dung Trang Sơ đồ 1.1: Mối quan hệ giữa các nguyên tắc tính kinh tế, hiệu quả và hiệu lực trong kiểm toán hoạt động................................................................ 16 Sơ đồ 1.2: Quy trình giao dự toán Chương trình mục tiêu quốc gia về giáo dục và đào tạo ......................................................................................... 28 Sơ đồ 1.3: Quy trình tổng hợp quyết toán Chương trình mục tiêu quốc gia giáo dục và đào tạo ................................................................................. 29 Sơ đồ 2.1: Biểu tổng hợp kết quả thực hiện một số CTMTQG giai đoạn 2006-2010............................................................................................... 64 Sơ đồ 2.2: Tổ chức đoàn kiểm toán của Kiểm toán nhà nước .................................. 78 Sơ đồ 2.3: Trình tự xét duyệt Báo cáo kiểm toán ..................................................... 85 Sơ đồ 3.1: Cấu trúc xây dựng các câu hỏi khi thực hiện kiểm toán........................ 131 Sơ đồ 3.2: Cấu trúc các câu hỏi xây dựng theo cấp độ ........................................... 131 Sơ đồ 3.3: Phân tích vấn đề kiểm tra rủi ro sức khỏe do sử dụng nguồn nước không đảm bảo...................................................................................... 132 Sơ đồ 3.4: Kỹ thuật phỏng vấn Kiểm toán viên áp dụng ........................................ 133 Sơ đồ 3.5: Cấu trúc cho cuộc kiểm toán Chương trình mục tiêu quốc gia ............. 150 1 MỞ ĐẦU 1. Tính cấp thiết của đề tài nghiên cứu Trải qua hơn 20 năm mở cửa và hội nhập với thế giới, Việt Nam đã đạt được nhiều những thành tựu về mặt kinh tế đáng ghi nhận. Bên cạnh những thành tựu đã đạt được đó cũng có thực tế là khoảng cách giàu nghèo giữa các khu vực tỉnh, thành phố trên cả nước vẫn còn lớn. Nhiều vùng miền trên cả nước còn hết sức khó khăn về kinh tế, đời sống nhân dân còn nhiều hạn chế. Trước thực trạng đó, Đảng và Nhà nước ta đã quyết định triển khai các CTMTQG nhằm thúc đẩy phát triển kinh tế và chuyển dịch cơ cấu theo hướng công nghiệp hóa, hiện đại hóa, thu hẹp dần khoảng cách giàu nghèo giữa thành thị, nông thôn; thực hiện các mục tiêu chính trị nhằm ổn định an ninh quốc gia. Ý nghĩa kinh tế xã hội to lớn, thiết thực của các CTMTQG cũng như ngân sách đáng kể hàng năm dành cho chi tiêu của các chương trình, đồng thời thực tế những năm qua đã chứng minh đây là một chủ trương hoàn toàn đúng đắn góp phần giải quyết được các vấn đề cấp bách của xã hội (nước sạch và vệ sinh môi trường, các dịch bệnh xã hội, nạn mù chữ, việc làm cho người lao động...). Tuy nhiên, bên cạnh những mặt tích cực đó quá trình thực hiện cũng đã bộc lộ một số vấn đề về công tác quản lý, tổ chức thực hiện, cũng như việc đánh giá tính kinh tế,hiệu quả, hiệu lực của các chương trình Từ khi thành lập (tháng 7/1994) đến nay và Luật KTNN có hiệu lực (01/01/2006), KTNN đã triển khai nhiều hoạt động như kiểm toán báo cáo quyết toán ngân sách nhà nước hàng năm, kiểm toán quyết toán ngân sách của các tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương, kiểm toán báo cáo quyết toán của các Bộ, ngành trung ương, kiểm toán các dự án đầu tư xây dựng cơ bản, kiểm toán CTMTQG, kiểm toán tài chính đối với các doanh nghiệp nhà nước Kết quả kiểm toán nói chung và kiểm toán CTMTQG nói riêng đã đạt được những kết quả nhất định, tuy nhiên bên cạnh đó việc cũng đã bộc lộ rất nhiều bất cập kể cả về nội dung và phương pháp kiểm toán, các bước trong việc thực hiện quy trình kiểm toán CTMTQG Với lý do đó, nghiên cứu sinh đã lựa chọn đề tài “Hoàn thiện nội dung, quy trình kiểm toán Chương trình mục tiêu quốc gia do Kiểm toán Nhà nước thực hiện” là vấn đề có ý nghĩa về lý luận, vừa có ý nghĩa thực tiễn, đồng thời là vấn đề mang tính 2 thời sự cấp thiết, giúp cho các nhà quản lý cũng như cơ quan KTNN vận dụng vào thực tiễn áp dụng trong việc tổ chức thực hiện cũng như kiểm toán các CTMTQG. 2. Tổng quan về tình hình nghiên cứu có liên quan Mặc dù kiểm toán CTMTQG là vấn đề quan trọng đối với sự phát triển kinh tế xã hội tuy nhiên từ trước đến nay có rất ít tác giả nghiên cứu về vấn đề này. Có những luận án nghiên cứu một hoặc một số nội dung về kiểm toán CTMTQG, có đề tài khoa học chỉ nghiên cứu quy trình kiểm toán CTMTQG. Mỗi nghiên cứu đều có điểm riêng biệt, tính khả thi đối với từng đối tượng sử dụng. Riêng vấn đề về nội dung, quy trình kiểm toán các CTMTQG do KTNN thực hiện chỉ có luận văn Thạc sỹ do chính tác giả nghiên cứu trước đây và hiện nay phát triển chuyên sâu thành luận án tiến sỹ. Tác giả xin đề cập đến một số công trình nghiên cứu sau đây: * Về các công trình nghiên cứu trong nước - Về các công trình liên quan trực tiếp đến nội dung, quy trình kiểm toán CTMTQG: Có một số công trình nghiên cứu đề cập đến các góc độ khác nhau của cuộc kiểm toán CTMTQG, cụ thể: + Đề tài nghiên cứu khoa học cấp Bộ năm 2003 “Xây dựng các quy trình kiểm toán Chương trình mục tiêu quốc gia” - Tác giả Lê Hùng Minh, TS Trần Duy Thanh, Hoàng Phú Thọ. Đề tài phân tích chỉ rõ những tồn tại trong việc tổ chức kiểm toán và báo cáo kiểm toán còn hạn chế, chưa thống nhất về phương pháp, nội dung kiểm toán; đồng thời những vấn đề cơ bản được nghiên cứu đó là: Thứ nhất, sự cần thiết của CTMTQG đối với sự phát triển của đất nước, cơ chế hoạt động, cơ chế tài chính và sự phân công, phân cấp trong quản lý điều hành các CTMTQG Thứ hai, nghiên cứu chỉ ra công tác kiểm toán các CTMTQG không chỉ bao gồm kiểm toán tài chính, kiểm toán tuân thủ mà còn bao gồm cả kiểm toán hoạt động (đề tài chỉ đề cập đến kiểm toán tính hiệu quả của chương trình) Thứ ba, đề tài đã khái quát được thực trạng công tác kiểm toán các CTMTQG do KTNN thực hiện, đánh giá những tồn tại của từng cuộc kiểm toán qua đó rút ra những thực trạng làm cơ sở cho việc xây dựng quy trình kiểm toán Thứ tư, đề tài đã khẳng định việc xây dựng quy trình kiểm toán các CTMTQG phải dựa trên cơ sở hệ thống chuẩn mực kiểm toán và các quy trình kiểm toán do KTNN ban hành 3 Thứ năm, đề tài đã đưa ra được một số nội dung cơ bản cần thực hiện trong 04 bước (chuẩn bị kiểm toán, thực hiện kiểm toán, lập báo cáo kiểm toán và thông báo kết quả kiểm toán, kiểm tra đơn vị được kiểm toán thực hiện kiến nghị của Đoàn kiểm toán) của quy trình kiểm toán CTMTQG Các vấn đề chưa được nghiên cứu của đề tài đó là: (i) Cách thức đánh giá tính hiệu quả; (ii) Chi tiết các thủ tục cần thiết để thực hiện kiểm toán trong từng bước của quy trình. + Luận văn Thạc sỹ của học viên Vũ Thị Thanh Hải năm 2011 “Tổ chức kiểm toán hoạt động Chương trình mục tiêu quốc gia do Kiểm toán nhà nước thực hiện”. Luận văn đã khẳng định kiểm toán hoạt động là yếu tố không thể thiếu khi tiến hành kiểm toán các CTMTQG, ngoài ra luận văn đã làm sáng tỏ một số vấn đề sau: Thứ nhất, luận án đã đi sâu nghiên cứu các vấn đề lý luận cơ bản về tổ chức kiểm toán hoạt động nói chung và về tổ chức kiểm toán hoạt động đối với các CTMTQG nói riêng. Bản chất, mục tiêu, đối tượng, phương pháp và quy trình kiểm toán hoạt động đã được phân tích, làm rõ, đồng thời những đặc điểm của CTMTQG tác động đến tổ chức thực hiện cuộc kiểm toán hoạt động cũng được nghiên cứu phân tích. Thứ hai, luận án đã trình bày khái quát về tổ chức quản lý và điều hành các CTMTQG, thực trạng các CTMTQG được Chính phủ Việt Nam triển khai trong giai đoạn 2006-2010, cho thấy vai trò kinh tế xã hội quan trọng cũng như quy mô chi tiêu ngân sách đáng kể của các chương trình này. Thực trạng tổ chức kiểm toán hoạt động các CTMTQG do KTNN thực hiện trong những năm gần đây cũng đã được mô tả chi tiết, đồng thời dẫn chứng minh họa qua dữ liệu của 05 cuộc kiểm toán thực hiện trong giai đoạn 2009 - 2010 của KTNN. Thông qua nghiên cứu, đánh giá thực trạng, luận văn đã phân tích và chỉ ra được những hạn chế cũng như nguyên nhân gây ra những hạn chế trong tổ chức kiểm toán hoạt động các CTMTQG của KTNN. Thứ ba, trên cơ sở nghiên cứu lý luận, phân tích đánh giá thực trạng, tham khảo xu thế và các bài học kinh nghiệm của một số cơ quan kiểm toán lập pháp tại các quốc gia phát triển, luận án đã đề xuất 07 nhóm giải pháp nhằm hoàn thiện tổ chức kiểm toán hoạt động các CTMTQG. Trong đó, nổi bật là các giải pháp liên quan đến việc xây dựng và ban hành quy trình kiểm toán hoạt động, sửa đổi bổ sung chuẩn mực KTNN và thay đổi cách thức tổ chức cuộc kiểm toán hoạt động. 4 Các vấn đề chưa được nghiên cứu của luận án: (i) Chưa đưa ra được các tiêu chí đánh giá tính kinh tế, hiệu quả, hiệu lực khi đánh giá nội dung kiểm toán hoạt động đối với CTMTQG; (ii) Chưa phân tích chiến lược phát triển KTNN ảnh hưởng đến hoạt động kiểm toán CTMTQG. + Luận văn Thạc sỹ kinh tế của tác giả Nguyễn Tuấn Trung năm 2008 “Hoàn thiện nội dung, quy trình kiểm toán chương trình mục tiêu quốc gia do Kiểm toán nhà nước thực hiện”. Các nội dung chính đã được nghiên cứu trong luận văn là: Thứ nhất, làm sáng tỏ những vấn đề lý luận về tổ chức và hoạt động các CTMTQG, hoạt động kiểm toán mà trong đó nêu bật các hoạt động và quy trình kiểm toán báo cáo quyết toán các CTMTQG. Thứ hai, đưa ra giải pháp có tính chất định hướng cơ bản để hoàn thiện