Luận án Hoàn thiện thể chế quản lý công chức ở Việt Nam trong điều kiện phát triển và hội nhập quốc tế

1 B GIÁO D C VÀ ÀO T O TR NG I H C KINH T QU C DÂN





 TR N ANH TU N HOµN THIÖN THÓ CHÕ QU¶N Lý C¤NG CHøC ë VIÖT NAM TRONG §IÒU KIÖN PH¸T TRIÓN Vµ HéI NHËP QUèC TÕ LU N ÁN TI N S KINH T Hà N i – 2007 2 B GIÁO D C VÀ ÀO T O TR NG I H C KINH T QU C DÂN





 TR N ANH TU N HOµN THIÖN THÓ CHÕ QU¶N Lý C¤NG CHøC ë VIÖT NAM TRONG §IÒU KIÖN PH¸T TRIÓN Vµ HéI NHËP QUèC TÕ Chuyên ngành: T CH C VÀ QU N LÝ S N XU T Mã s : 5.02.21 LU N ÁN TI N S KINH T Ng i h ng d n khoa h c: 1. PGS.TS NGUY N TR NG IU 2. PGS. TS MAI V N B U Hà N i - 2007 3 LI CAM OAN Tôi xin cam oan ây là công trình nghiên c u ca riêng tôi. Các s li u, k t qu nêu trong Lu n án là trung th c và ch a t ng c ai công b trong b t k công trình nào khác. Tác gi Lu n án TR N ANH TU N 4 MC L C Ph bìa ...............................................................................................................i Li cam oan ....................................................................................................ii Mc l c.............................................................................................................iii Danh m c nh ng t vi t t t...........................................................................iv Mc l c các bi u b ng .................................................................................... v Mc l c các s ơ , th ...............................................................................vi M U........................................................................................................... 1 CH Ơ NG 1: CÔNG CH C VÀ TH CH QU N LÝ CÔNG CH C... 9 1.1.Công ch c và v trí, vai trò c a i ng công ch c trong b máy HCNN.. 9 1.2. Nh ng lý lu n c b n v th ch qu n lý công ch c HCNN ................... 28 1.3. Kinh nghi m xây d ng th ch qu n lý công ch c m t s n ưc trên th gi i .................................................................................................................. 64 CH Ơ NG 2:TH C TR NG TH CH QU N LÝ CÔNG CH C VI T NAM ..................................................................................................... 71 2.1. V i ng công ch c Vi t nam hi n nay ............................................. 71 2.2. Th c tr ng th ch qu n lý công ch c hi n nay ....................................... 75 CH Ơ NG 3: QUAN IM, NGUYÊN T C, N I DUNG VÀ GI I PHÁP HOÀN THI N TH CH QU N LÝ CÔNG CH C TRONG IU KI N PHÁT TRI N VÀ H I NH P QU C T ........................ 149 3.1. Nh ng thách th c c a vi c qu n lý công ch c và nhi m v ca th ch qu n lý công ch c trong iu ki n pháttri n và h i nh p qu c t .............. 149 3.2. Quan im và nguyên t c hoàn thi n th ch qu n lý công ch c ...... 162 3.3. N i dung hoàn thi n th ch qu n lý công ch c..................................... 171 3.4. Nh ng gi i pháp hoàn thi n th ch qu n lý công ch c......................... 199 KT LU N .................................................................................................... 215 DANH M C CÁC CÔNG TRÌNH C A TÁC GI ................................ 217 5 TÀI LI U THAM KH O .......................................................................... 219 PH L C ..................................................................................................... 222 DANH M C NH NG T VI T T T STT T vi t t t Ni dung 1 CB,CC Cán b , công ch c 2 CCHC Ci cách hành chính 3 CHXHCN Cng hòa xã h i ch ngh a 4 CNH, H H Công nghi p hóa, hi n i hóa 5 CSVN ng c ng s n Vi t nam 6 KTTT Kinh t th tr ưng 7 HCNN Hành chính nhà n ưc 8 HCSN Hành chính s nghi p 9 QPPL Quy ph m pháp lu t 10 XHCN Xã h i ch ngh a 11 UBND U ban nhân dân 6 MC L C CÁC BI U B NG 1 Bng 1.1: Ba c p hành chính 41 2 Bng 1.2: Hai giai on c i cách qu n lý công ch c 42 3 Bng 2.1: S l ưng biên ch công ch c giai on 1954-1975 72 4 Bng 2.2: S l ưng công ch c giai on 1977-1986 73 5 Bng 2.3: Biên ch công ch c giai on 1987-1995 73 6 Bng 2.4: Biên ch công ch c giai on 1995-2005 74 7 Bng 3.1: ánh giá phân lo i công ch c 192 7 DANH M C CÁC SƠ VÀ TH 1 th 1.1 : ưng cong hoàn thi n Pareto 57 2 th 2.2: Kt qu iu tra v tính c l p c a c quan tuy n d ng 85 3 th 2.3: Kt qu iu tra v vi c l a ch n m t ho c nhi u c 85 quan th c hi n vi c tuy n d ng 4 th 2.4: K t qu iu tra v ưu tiên trong thi tuy n i v i ng ưi 92 có b ng c p cao 5 th 2.5: K t qu iu tra ý ki n thi tuy n công ch c th c hi n 92 mt hay nhi u vòng 6 th 2.6: K t qu iu tra ý ki n v th i gian d b 94 7 th 2.7: K t qu iu tra ý ki n v nên t p trung hay phân c p 95 vi c tuy n công ch c d b 8 th 2.8: K t qu iu tra v quy nh th i gian d b cho các 95 trình ào t o khác nhau 9 th 2.9: K t qu iu tra v th c hi n các m c tiêu tuy n d ng 96 công ch c hi n nay 10 th 2.10: K t qu iu tra v quy nh tu i tuy n d ng 97 11 th 2.11: K t qu iu tra v thi c nh tranh hay không c nh tranh 99 trong thi nâng ng ch 12 th 2.12: Kt qu iu tra v vi c có hay không có c quan 99 chuyên trách t ch c thi nâng ng ch 13 th 2.13: K t qu iu tra v vi c l a ch n b nhi m công ch c 103 lãnh o theo tiêu chu n chung hay tiêu chu n c th 14 th 2.14: K t qu iu tra v vi c ánh giá ng ưi ưc b nhi m 104 15 th 2.15: K t qu iu tra v vai trò ng ưi ng u c quan 104 trong b nhi m công ch c 16 th 2.16: K t qu iu tra v quy nh tu i b nhi m 105 8 17 th 2.17: K t qu iu tra v vi c b nhi m l i có nên l y phi u 106 tín nhi m không? 18 th 2.18: K t qu iu tra v vi c quy nh tu i b nhi m l n u 106 19: th 2.19: K t qu iu tra v th i h n ánh giá công ch c 109 20 th 2.20: K t qu iu tra v l a ch n ph ư ng th c ánh giá 110 21 th 2.21: K t qu iu tra v l a ch n nhân t ánh giá 110 22 th 2.22: K t qu iu tra v l a ch n ph ư ng th c góp ý trong 111 ánh giá 23 th 2.23: Kt qu iu tra v chi ti t n i dung ánh giá 111 24 th 2.24: K t qu iu tra v phân lo i công ch c 112 25 th 2.25: K t qu iu tra v vai trò ng ưi ng u c quan 112 trong ánh giá công ch c 26 th 2.26: K t qu iu tra v th i gian ào t o ti n công v 119 27 th 2.27: Kt qu iu tra v vi c có ho c không có quy nh v 119 vi c ng ưi d tuy n ph i ưc b i d ưng nghi p v hành chính 1 PH N M U 1. Tính c p thi t c a tài Lu n án i ng công ch c làm vi c trong b máy hành chính nhà n ưc Vi t Nam có vai trò vô cùng quan tr ng trong quá trình Nhà n ưc th c hi n nhi m v qu n lý m i m t c a i s ng kinh t - chính tr - v n hóa - xã h i. ó chính là nh ng ng ưi làm vi c và ho t ng trong các l nh v c qu n lý nhà nưc. Nh ng ng ưi này ch y u th c hi n nhi m v tham m ưu ho ch nh chính sách và ch p hành, giám sát, ki m tra vi c th c thi pháp lu t. Nh ó mà b máy hành chính nhà n ưc m i có th hoàn thành ch c n ng, nhi m v ca mình, iu hành m i ho t ng c a xã h i luôn tr ng thái n nh, tr t t và theo chi u h ưng phát tri n. th c hi n ưc nhi m v quan tr ng này, c n ph i xây d ng, phát tri n i ng công ch c có ph m ch t và n ng lc áp ng yêu c u t ng giai on phát tri n c a t n ưc. Nh ưng có i ng công ch c nh ư v y không th không chú tr ng n vi c xây d ng và hoàn thi n th ch qu n lý công ch c - Bao g m các ni dung qu n lý, các quy nh, cách th c, tiêu chu n, quy trình, th t c ưc th hi n trong các v n b n quy ph m pháp lu t. M t qu c gia mu n có m t i ng công ch c trung thành, liêm chính, chuyên nghi p, hoàn thành t t nhi m v ph c v nhà n ưc, ph c v nhân dân thì không th không có m t h th ng th ch qu n lý công ch c y , khoa h c và th ng nh t. Lch s ch công ch c trên th gi i và quá trình hình thành i ng công ch c Vi t Nam ã cho th y, mu n qu n lý i ng công ch c t t, áp ng yêu c u và nhi m v c a Nhà n ưc giao thì h thng các quy nh, quy tc, th t c, tiêu chu n qu n lý công ch c ph i không ng ng ưc s a i, b sung và hoàn thi n cho phù h p v i yêu c u xây d ng i ng công ch c trong t ng th i k . Hi n nay, t n ưc ta ang trong th i k th c hi n công nghi p hóa, hi n i hóa và h i nh p qu c t , yêu c u xây d ng và nâng cao ch t l ưng i ng công ch c òi h i công tác qu n lý công ch c ph i ưc 2 quan tâm m t cách úng m c. Do ó, c n thi t ph i có s nghiên c u góp ph n hoàn thi n th ch qu n lý i ng công ch c, t o c s pháp lý các c quan nhà n ưc có th xây d ng và qu n lý hi u qu i ng công ch c - ngu n nhân l c th c hi n các ho t ng công v - áp ng yêu c u phát tri n t n ưc và h i nh p qu c t . Vì lý do nêu trên, tài c a nghiên c u sinh v i tiêu "Hoàn thi n th ch qu n lý công ch c Vi t Nam trong iu ki n phát tri n và h i nh p qu c t " hy v ng óng góp m t ph n nh vào công vi c chung to l n này. 2. Tng quan nh ng công trình nghiên c u có liên h n tài Lu n án Công ch c và qu n lý i ng công ch c là v n ưc s quan tâm c a nhi u nhà nghiên c u, nhi u nhà qu n lý. T khi t n ưc ta th c hi n chuy n i t c ch k ho ch hóa t p trung bao c p sang c ch th tr ưng có s qu n lý c a nhà n ưc theo nh h ưng XHCN, th c hi n c i cách n n hành chính nhà n ưc thì qu n lý i ng công ch c là tài ưc c p n nhi u trong các ho t ng nghiên c u khoa h c và qu n lý th c ti n. Nh ưng các ho t ng này mi d ng l i vi c xây d ng t ng v n b n quy ph m pháp lu t h ưng d n th c hi n các ni dung qu n lý công ch c mà ch ưa có ho t ng nào nghiên c u v h th ng th ch qu n lý công ch c (tính n n m 2003). N m 2001 theo ngh c a B tr ưng- Tr ưng ban T ch c cán b Chính ph (nay là B N i v ), Th t ưng Chính ph ã ký Quy t nh s 136/2001/Q -TTg ngày 17 tháng 9 n m 2001 phê duy t Ch ư ng trình t ng th c i cách hành chính nhà n ưc giai on 2001-2010. Trong các n i dung ca Ch ư ng trình có vi c i m i, nâng cao ch t l ưng i ng công ch c hành chính mà tr ưc h t t p trung vào vi c i m i công tác qu n lý công ch c. th c hi n n i dung này, ngày 29 tháng 4 n m 2003 Th t ưng Chính ph ã ban hành Quy t nh s 69/2003/Q - TTg phê duy t Ch ư ng trình xây d ng, nâng cao ch t l ưng i ng cán b , công ch c nhà n ưc giai on 1 (2003-2005). Trong ó có án 2 "Xây d ng, hoàn thi n th ch qu n lý 3 i ng cán b , công ch c". Tuy nhiên cho n nay, án 2 c a ch ư ng trình này c ng m i tri n khai ưc m t s v n b n liên quan n vi c h ưng d n th c hi n m t s im c a Pháp l nh cán b , công ch c (sa i, b sung nm 2003) v tuy n d ng, s d ng, qu n lý công ch c; ch k lu t, thôi vi c... i v i công ch c. Còn r t nhi u n i dung khác liên quan n qu n lý công ch c cn ph i làm nh ư ph ư ng pháp xác nh c c u công ch c, hoàn thi n h th ng tiêu chu n ch c danh ng ch công ch c, i m i ch ánh giá công ch c; hoàn thi n ch thi tuy n, thi nâng ng ch, quy ch b nhi m, b nhi m l i công ch c lãnh o;.... Mt s tác ph m ho c m t s công trình nghiên c u khác liên quan n công ch c c ng c p n m t này ho c m t khác c a công tác qu n lý công ch c. ó là nh ng tài li u nghiên c u và tham kh o có giá tr , r t có ích cho tài này. Ví d Ngân hàng phát tri n châu Á ã xu t b n cu n sách "Ph c v và duy trì: C i thi n hành chính công trong m t th gi i c nh tranh", trong ó ch ư ng 11 và ch ư ng 12 ã c p m t s khía c nh v i nhi u ý t ưng r t áng chú ý c a qu n lý nhân s trong b máy Chính ph và u t ư phát tri n nhân s cho Chính ph nh ưng c ng ch ưa trình bày m t cách h th ng th ch qu n lý công ch c trong b máy nhà n ưc v i t ư cách nh ư là "s t qu n lý" ca Chính ph . M t tài li u nghiên c u v hành chính công c a Trung Qu c là “Hành chính công và qu n lý hi u qu Chính ph ” c ng c p n m t s ni dung c a ch công ch c nh ưng chưa c p n th ch qu n lý công ch c. Tác gi Tô T H cng có nhi u công trình nghiên c u v công ch c và ch công ch c nhà n ưc, trong ó ã trình bày v khái ni m cán b , công ch c, l ch s hình thành i ng công ch c Vi t Nam, vai trò c a công ch c trong vi c xây d ng n n hành chính nhà n ưc và nh h ưng xây d ng và phát tri n i ng công ch c [15]. Ban ch o c i cách hành chính c a Chính ph ã có báo cáo t ng h p v n ng l c, hi u qu , hi u l c qu n lý hành chính nhà n ưc, trong ó ã nghiên c u v trí và vai trò c a công ch c hành chính nhà n ưc trong m i quan h v i vi c nâng cao hi u qu và hi u l c 4 qu n lý hành chính nhà n ưc. Tác gi Thang v n Phúc và m t s tác gi khác ã cùng nghiên c u và xut b n cu n "H th ng công v và xu h ưng c i cách c a m t s n ưc trên th gi i" gi i thi u v t ch c nhà n ưc, b máy hành chính, l ch s n n công v tám n ưc trên th gi i: Trung qu c, Thái lan, Nh t b n, Liên bang Nga, C ng hòa Pháp, c, Anh, M - ây là m t tài li u quí nghiên c u các ch , chính sách qu n lý công ch c các n ưc trên th gi i [37]. Tác gi Ph m H ng Thái nghiên c u và xu t b n cu n "Công v , Công ch c Nhà n ưc" c ng trình bày các quan ni m v công ch c, công v và pháp lu t v công v n ưc ta [41]. T n m 2004 n nay, B N i v ã t ch c nhi u h i ngh , h i th o v qu n lý ngu n nhân l c công. Trong cu c h i th o này, các nhà khoa h c và qu n lý ã i n nh t trí r ng công tác qu n lý ngu n nhân l c trong các c quan hành chính còn nhi u b t c p. H th ng qu n lý công ch c còn ch ưa phát huy ưc h t hi u qu . Các chính sách tuy n d ng, ào t o, phát tri n nhân l c, khen th ưng k lu t.... còn nhi u v n ph i nghiên c u thêm sa i, c i ti n cho phù h p v i yêu c u c a th i i. T các k t qu nghiên c u hi n nay cho th y: 1. Vi c nghiên c u m t cách có h th ng v công tác qu n lý công ch c trong n n hành chính nhà n ưc Vi t Nam ã có nh ưng m i b t u t m t s n m g n ây. Trong quá trình ti n hành c i cách n n hành chính nhà n ưc, xây d ng nhà n ưc pháp quy n XHCN, vi c hoàn thi n th ch qu n lý cán b, công ch c c ng ã ưc tri n khai nh ưng m i ti n hành vi c ban hành các v n b n quy ph m pháp lu t h ưng d n m t s n i dung c a Pháp l nh cán b , công ch c. T ó n nay, chúng ta ch ưa có iu ki n nghiên c u, ánh giá h th ng th ch qu n lý công ch c v i nh ng n i dung ã làm ưc và nh ng m t còn b t c p trong vi c qu n lý công ch c. Nh t là trong b i cnh th c hi n công nghi p hóa, hi n i hóa và h i nh p qu c t . 2. Quan ni m v th ch qu n lý công ch c ch ưa ưc nh d ng m t cách th ng nh t, còn có nhi u cách hi u khác nhau v n i hàm, do ó c n nghiên c u 5 làm rõ th ng nh t. Trên c s ó m i có th xem xét, ánh giá và có các gi i pháp hoàn thi n h th ng th ch qu n lý công ch c ngày m t t t h n. 3. T tr ưc n nay, chúng ta th ưng nghiên c u xây d ng th ch qu n lý công ch c theo h ưng ti p c n t khoa h c pháp lu t, mà ch ưa ti p c n theo h ưng khoa h c qu n lý. Do ó ngoài tính pháp lu t v i bi u hi n là các vn b n QPPL, nhi u v n thu c n i dung qu n lý công ch c còn b coi nh , ch ưa ưc chú tr ng và i m i cho phù h p v i th i i. Nhìn m t cách khái quát, k t sau khi Pháp l nh CBCC ra i và cùng v i nó là các v n b n hưng d n th c hi n, Nhà n ưc ta m i có m t h th ng các v n b n các quy ph m quy nh vi c qu n lý công ch c. Nh ưng cùng v i ti n và l trình ca c i cách hành chính nhà n ưc, h th ng các v n b n QPPL c ng ch ưa ưc thay i cho phù h p v i th c ti n ho c ch m thay i. Vi c nghiên c u hoàn thi n th ch qu n lý i ng công ch c các nưc trên th gi i g n ây ưc c bi t quan tâm nh m nâng cao hi u l c, hi u qu qu n lý c a Nhà n ưc, theo m c tiêu "Nhà n ưc nh và xã h i l n", hn ch t i a tình tr ng quan liêu, tham nh ng trong b máy nhà n ưc. Chính vì v y, tác gi ã l a ch n tài "Hoàn thi n th ch qu n lý công ch c Vi t Nam trong iu ki n phát tri n và h i nh p qu c t " làm tài nghiên c u lu n án ti n s c a mình. Lu n án t p trung i sâu vào nghiên cu, ánh giá, xu t các gi i pháp nh m góp ph n hoàn thi n h th ng th ch qu n lý i ng công ch c Vi t Nam áp ng yêu c u phát tri n và h i nh p qu c t . Lu n án này là k t qu nghiên c u c a tác gi trên c s v n dng nh ng ki n th c khoa h c ưc h c trong nhà tr ưng, k th a các tác ph m c p n khoa h c qu n lý, n qu n lý công ch c. ng th i k t h p vi kt qu kh o sát iu tra xã h i h c và kinh nghi m th c ti n công tác c a tác gi trong nh ng n m v a qua. 3. M c ích nghiên c u c a Lu n án Lu n án t p trung nghiên c u và ư a ra các quan im, gi i pháp nh m hoàn thi n h th ng th ch qu n lý công ch c hành chính nhà n ưc Vi t Nam trong iu ki n phát tri n và h i nh p qu c t . 6 a) V lý lu n: H th ng hoá lý lu n c b n v công ch c, các n i dung qu n lý công ch c và h th ng th ch qu n lý i ng công ch c áp ng yêu c u c a th i k phát tri n và h i nh p qu c t . b) V th c ti n: ánh giá th c tr ng c a h th ng th ch qu n lý i ng công ch c hi n nay v i nh ng kt qu ã t ưc cng nh ư nh ng im còn b t c p. Phân tích tìm ra nguyên nhân d n t i nh ng h n ch hi n nay c a th ch qu n lý i ng công ch c có nh ng im gì ch ưa áp ng vi yêu cu xây d ng i ng công ch c. T ó, xu t nh ng quan im, ph ư ng hưng và m t s gi i pháp hoàn thi n th ch qu n lý i ng công ch c áp ng yêu c u hi n nay. Trong ó có các n i dung c th sau: - ánh giá th ch qu n lý công ch c nhà n ưc hi n nay (tính n th i im 2006). - Nhng thách th c và nhi m v ca qu n lý công ch c Vi t Nam trong th i k phát tri n và h i nh p qu c t . - i m i các ni dung qu n lý công ch c phù h p v i iu ki n hi n nay; - Nh ng quan im, ph ư ng h ưng và các gi i pháp ch y u c a vi c hoàn thi n th ch qu n lý