Luận án Hợp tác công tư trong lĩnh vực cấp nước sạch đô thị tại Việt Nam

BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO TRƯỜNG ĐẠI HỌC KINH TẾ QUỐC DÂN ------

------ NGUYỄN ĐỨC CẢNH HỢP TÁC CÔNG TƯ TRONG LĨNH VỰC CẤP NƯỚC SẠCH ĐÔ THỊ TẠI VIỆT NAM HÀ NỘI - 2017 BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO TRƯỜNG ĐẠI HỌC KINH TẾ QUỐC DÂN ------

------ NGUYỄN ĐỨC CẢNH HỢP TÁC CÔNG TƯ TRONG LĨNH VỰC CẤP NƯỚC SẠCH ĐÔ THỊ TẠI VIỆT NAM Chuyên ngành : KINH TẾ QUỐC TẾ Mã số : 62310106 Người hướng dẫn khoa học: GS.TS. HOÀNG ĐỨC THÂN Hµ néi - 2017 i LỜI CAM ĐOAN Tôi đã đọc và hiểu về các hành vi vi phạm sự trung thực trong học thuật. Tôi cam kết bằng danh dự cá nhân rằng nghiên cứu này do tôi tự thực hiện và không vi phạm yêu cầu về sự trung thực trong học thuật. NGƯỜI HƯỚNG DẪN GS. TS. Hoàng Đức Thân TÁC GIẢ LUẬN ÁN NCS. Nguyễn Đức Cảnh ii LỜI CÁM ƠN Trong quá trình thực hiện Luận án, tôi đã nhận được rất nhiều sự giúp đỡ, tạo điều kiện của tập thể lãnh đạo, các nhà khoa học, cán bộ, chuyên viên Bộ Xây dựng; tập thể Ban Lãnh đạo Viện Thương mại và Kinh tế Quốc tế; tập thể Ban Giám hiệu, Khoa Sau Đại học, Bộ môn Kinh tế Quốc tế, giảng viên, cán bộ các phòng, ban chức năng Trường Đại học Kinh tế Quốc dân. Tôi xin bày tỏ lòng cảm ơn chân thành về sự giúp đỡ đó. Tôi xin bày tỏ lòng biết ơn sâu sắc tới GS.TS. Hoàng Đức Thân đã trực tiếp hướng dẫn và chỉ bảo cho tôi hoàn thành luận án này. Tôi xin chân thành cảm ơn bạn bè, đồng nghiệp của tôi đang công tác tại Bộ Xây dựng và gia đình đã động viên, khích lệ, tạo điều kiện và giúp đỡ tôi trong suốt quá trình thực hiện và hoàn thành luận án này. TÁC GIẢ LUẬN ÁN iii MỤC LỤC LỜI CAM ĐOAN........................................................................................................ i LỜI CÁM ƠN ............................................................................................................ ii MỤC LỤC ................................................................................................................. iii DANH MỤC TỪ VIẾT TẮT .................................................................................... vi DANH MỤC BẢNG ............................................................................................... viii DANH MỤC HÌNH .................................................................................................. ix DANH MỤC PHỤ LỤC ............................................................................................ x MỞ ĐẦU .................................................................................................................... 1 CHƯƠNG 1: MỘT SỐ VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VÀ KINH NGHIỆM QUỐC TẾ VỀ HỢP TÁC CÔNG TƯ TRONG LĨNH VỰC CẤP NƯỚC SẠCH ......................... 19 1.1 Những vấn đề chung về hợp tác công tư ........................................................... 19 1.1.1 Khái niệm và các hình thức hợp tác công tư................................................ 19 1.1.2 Đặc điểm hợp tác công tư ........................................................................... 27 1.1.3 Vai trò của hợp tác công tư ......................................................................... 28 1.1.4 Đặc điểm của lĩnh vực cấp nước sạch có liên quan đến hợp tác công tư ...... 29 1.2. Yếu tố ảnh hưởng và điều kiện bảo đảm hợp tác công tư ............................... 32 1.2.1. Yếu tố ảnh hưởng đến hợp tác công tư ....................................................... 32 1.2.2. Điều kiện đảm bảo hợp tác công tư ............................................................ 39 1.3 Kinh nghiệm quốc tế về hợp tác công tư trong cấp nước sạch đô thị .............. 54 1.3.1 Kinh nghiệm thực tế hợp tác công tư trong lĩnh vực nước sạch của một số nước .................................................................................................................... 54 1.3.2. Bài học rút ra cho Việt Nam ...................................................................... 67 CHƯƠNG 2: THỰC TRẠNG HỢP TÁC CÔNG TƯ TRONG LĨNH VỰC CẤP NƯỚC SẠCH ĐÔ THỊ TẠI VIỆT NAM ............................................................... 72 2.1 Thực trạng và định hướng phát triển cấp nước sạch đô thị tại Việt Nam ...... 72 2.1.1 Thực trạng phát triển cấp nước sạch tại các đô thị của Việt Nam ................ 72 2.1.2 Định hướng phát triển và nhu cầu đầu tư cấp nước đô thị tại Việt Nam ...... 77 2.2 Phân tích thực trạng một số yếu tố và điều kiện đảm bảo hợp tác công tư trong cấp nước sạch đô thị tại Việt Nam .......................................................... 79 2.2.1 Thực trạng hệ thống luật pháp và cơ chế chính sách của nhà nước .............. 79 2.2.2 Năng lực và mức độ sẵn sàng tham gia của tư nhân trong hợp tác công tư tại Việt Nam............................................................................................................. 85 2.2.3 Kết quả hợp tác công tư trong lĩnh vực cấp nước sạch đô thị tại Việt Nam .................................................................................................................... 89 iv 2.2.4 Phân tích điều kiện bảo đảm hợp tác công tư ở một số dự án cấp nước sạch đô thị tại Việt Nam .............................................................................................. 97 2.3 Đánh giá thực trạng hợp tác công tư trong lĩnh vực cấp nước sạch đô thị ... 109 2.3.1 Những kết quả tích cực về hợp tác công tư trong lĩnh vực cấp nước sạch đô thị tại Việt Nam ................................................................................................. 109 2.3.2 Những hạn chế về hợp tác công tư trong lĩnh vực cấp nước sạch đô thị tại Việt Nam........................................................................................................... 111 2.3.3 Nguyên nhân của những vấn đề tồn tại ..................................................... 117 CHƯƠNG 3: PHƯƠNG HƯỚNG VÀ GIẢI PHÁP THÚC ĐẨY HỢP TÁC CÔNG TƯ TRONG LĨNH VỰC CẤP NƯỚC SẠCH ĐÔ THỊ Ở VIỆT NAM .. 126 3.1 Phương hướng phát triển cấp nước sạch đô thị tại Việt Nam đến năm 2025 .... 126 3.1.1 Dự báo nhu cầu nước sạch đô thị tại Việt Nam đến 2025 .......................... 126 3.1.2 Mục tiêu phát triển cấp nước sạch đô thị đến năm 2025 ................................. 129 3.2 Quan điểm và định hướng về hợp tác công tư trong lĩnh vực cấp nước sạch đô thị đến 2025 và tầm nhìn đến năm 2030 ......................................................... 130 3.2.1 Quan điểm về hợp tác công tư trong lĩnh vực cấp nước sạch đô thị tại Việt Nam .................................................................................................................. 130 3.2.2 Định hướng về hợp tác công tư trong lĩnh vực cấp nước sạch đô thị tại Việt Nam .................................................................................................................. 131 3.3 Giải pháp thúc đẩy hợp tác công tư trong lĩnh vực cấp nước sạch đô thị tại Việt Nam .......................................................................................................... 133 3.3.1 Nâng cao nhận thức về hợp tác công tư trong lĩnh vực cấp nước sạch đô thị ..... 133 3.3.2. Bổ sung, hoàn thiện cơ sở pháp lý cho hợp tác công tư ............................ 134 3.3.3 Bảo đảm các điều kiện thuận lợi để triển khai các dự án hợp tác công tư trong lĩnh vực cấp nước sạch đô thị ................................................................... 137 3.3.4 Đẩy mạnh thu hút tư nhân tham gia lĩnh vực cấp nước sạch đô thị ............ 148 3.3.5 Xây dựng và thực thi chiến lược thu hút tư nhân trong lĩnh vực cấp nước sạch đô thị ......................................................................................................... 150 3.3.6 Nâng cao năng lực của cơ quan nhà nước trong hợp tác công tư ............... 151 3.3.7 Nâng cao năng lực và mức độ sẵn sàng của khu vực tư nhân tham gia các dự án cấp nước sạch đô thị ..................................................................................... 152 KẾT LUẬN ............................................................................................................ 154 DANH MỤC CÁC CÔNG TRÌNH CÔNG BỐ CỦA TÁC GIẢ KẾT QUẢ KIỂM TRA TỪ PHẦN MỀM TURNITIN DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO PHỤ LỤC v vi DANH MỤC TỪ VIẾT TẮT 1. Tiếng Việt Chữ viết tắt Nghĩa đầy đủ CQNN Cơ quan nhà nước CQQL Cơ quan quản lý CSRR Chia sẻ rủi ro ĐMKTKT Định mức kinh tế kỹ thuật ĐTTN Đầu tư tư nhân DVC Dịch vụ công GPMB Giải phóng mặt bằng KVTN Khu vực tư nhân MTKT Môi trường kinh tế MTQG Mục tiêu Quốc gia NĐT Nhà đầu tư NĐTTN Nhà đầu tư tư nhân NQĐT Nhượng quyền đầu tư NQVH Nhượng quyền vận hành NSNN Ngân sách nhà nước VHBT Vận hành và bảo trì 2. Tiếng Anh TT Chữ viết tắt Đầy đủ tiếng Anh Nghĩa đầy đủ 1. ADB Asia Development Bank Ngân hàng Phát triển châu Á 2. BOO Build – Own – Operation Xây dựng- Sở hữu-Kinh doanh 3. BOT Build – Own – Tranfer Xây dựng-Hoạt động-Chuyển giao 4. BTL Build – Transfer - Lease Xây dựng-Chuyển giao-Cho thuê 5. BTO Build – Transfer – Operation Xây dựng-Chuyển giao-Hoạt động 6. IRR Internal Rate of Return Tỉ suất hoàn vốn nội bộ vii 7. NPV Net Present Value Giá trị hiện tại ròng 8. O&M Operation and Management Kinh doanh-Quản lý 9. ODA Official Development Assistance Hỗ trợ Phát triển Chính thức 10. OECD Organization for Economic Co-operation and Development Tổ chức Hợp tác Phát triển Kinh tế 11. PPP Public Private Partnership Hợp tác công tư 12. RR Rate of Return Tỉ suất hoàn vốn kế toán 13. SPV Special Purpose Vehicle Doanh nghiệp dự án 14. UKTI United Kingdom Trade and Investment Cơ quan Thương mại và Đầu tư Vương quốc Anh 15. WB World Bank Ngân hàng Thế giới viii DANH MỤC BẢNG Bảng 1. Mô tả đối tượng tham gia trả lời câu hỏi khảo sát..................................................... 16 Bảng 1.1: Nguyên tắc chia sẻ rủi ro trong các dự án hợp tác công tư .................................... 47 Bảng 1.2: Chia sẻ trong dự án hợp tác công tư nước sạch của Xu và cộng sự (2011) .......... 48 Bảng 1.3: Chia sẻ rủi ro tài trợ và rủi ro chính trị giữa các dạng hợp đồng PPP ................... 49 trong lĩnh vực cấp nước sạch đô thị ........................................................................................ 49 Bảng 1.4: Thông tin chung về một số dự án cấp nước sạch đô thị PPP lựa chọn tại Trung Quốc ......................................................................................................................................... 62 Bảng 1.5: Cơ cấu bảo đảm rủi ro trong dự án nước PPP ở Trung Quốc ............................... 66 Bảng 2.1: Công suất cấp nước theo khu vực năm 2015 ......................................................... 73 Bảng 2.2: Công suất và tỷ lệ dân đô thị sử dụng nước sạch tập trung theo miền năm 2015 ... 74 Bảng 2.3: Chính sách ưu đãi, hỗ trợ trong lĩnh vực cấp nước sạch đô thị sinh hoạt đô thị ... 82 Bảng 2.4: Hỗ trợ của nhà nước cho các doanh nghiệp nước ở các tỉnh khảo sát .................. 84 Bảng 2.5: Vai trò của các doanh nghiệp cấp nước ................................................................. 86 Bảng 2.6: Cơ cấu vốn PPP của các nhà đầu tư PPP chính ở Việt Nam từ 2004 đến 2015 ... 92 Bảng 2.7: Tỷ trọng vốn PPP (%) trong các lĩnh vực ở một số nước Châu Á từ 1990-2015 . 93 Bảng 2.8: Sự tham gia của khu vực tư nhân trong lĩnh vực cấp nước sạch đô thị ở một số đô thị Việt Nam ............................................................................................................................. 93 Bảng 2.9: Tiêu chí đánh giá sự phù hợp của hợp tác công tư đối với một dự án cấp nước sạch đô thị sử dụng ma trận sàng lọc....................................................................................... 98 Bảng 2.10: Kết quả kiểm định tính phù hợp của dự án hợp tác công tư cấp nước sạch đô thị ở Việt Nam ......................................................................................................................... 98 Bảng 2.11: Kết quả kiểm định dựa trên ma trận sàng lọc tính phù hợp của hợp tác công tư trong lĩnh vực cấp nước sạch đô thị ở Việt Nam .................................................................. 100 Bảng 2.12: Rủi ro có thể xảy ra và chia sẻ rủi ro trong dự án hợp tác công tư nước sạch ở Việt Nam ................................................................................................................................ 105 Bảng 3.1: Dự báo nhu cầu vốn đầu tư cấp nước sạch đô thị ................................................ 128 ix DANH MỤC HÌNH Hình 1.1: Mức độ sở hữu và tham gia của nhà nước, tư nhân và PPP ......................... 21 Hình 1.2: Chia sẻ rủi ro tài chính trong dự án hợp tác công tư cấp nước sạch đô thị ... 45 Hình 2.1: Các yếu tố chính tác động tới sự tham gia của khu vực tư nhân trong dự án hợp tác công tư trong lĩnh vực nước sạch ở Việt Nam ................................................ 86 Hình 2.2: Phân tích các yếu tố cấu thành tác động tới sự tham gia của khu vực tư nhân vào dự án hợp tác công tư nước sạch ở Việt Nam ...................................................... 88 Hình 2.3: Quy mô vốn trong các dự án hợp tác công tư ở Việt Nam, 1994-2014 ........ 90 Hình 2.4: Số dự án đầu tư theo PPP trong lĩnh vực hạ tầng kỹ thuật và xã hội Việt Nam, 1994- 2014 ....................................................................................................... 91 Hình 2.5: Cơ cấu vốn dự án hợp tác công tư trong lĩnh vực hạ tầng kỹ thuật và xã hội Việt Nam, 1994- 2014 ............................................................................................... 91 Hình 2.6: Tầm quan trọng của một số yếu tố quyết định tới sự thành công .............. 103 của dự án hợp tác công tư trong lĩnh vực nước ở Việt Nam ..................................... 103 Hình 2.7: Tỷ lệ cho rằng các yếu tố chính dẫn tới sự thất bại của dự án hợp tác công tư trong lĩnh vực nước ở Việt Nam .............................................................................. 105 x DANH MỤC PHỤ LỤC Phụ lục 1: Tổng quan các điều kiện tiên quyết thực hiện dự án hợp tác công tư Phụ lục 2: Mục tiêu phát triển triển cấp nước sạch đô thị quốc gia đến năm 2025 Phụ lục 3: Giới thiệu về 4 dự án hợp tác công tư cấp nước sạch đô thị ở Việt Nam cho đến 6/2015 Phụ lục 4: Kết quả đánh giá yếu tố thúc đẩy dự án hợp tác công tư cấp nước sạch đô thị của chuyên gia Phụ lục 5: Kết quả đánh giá yếu tố cản trở dự án hợp tác công tư cấp nước sạch đô thị của chuyên gia Phụ lục 6: Câu hỏi sử dụng đánh giá/kiểm định phương pháp sàng lọc hợp tác công tư trong lĩnh vực nước sạch ở Việt Nam Phụ lục 7: Tổng công suất thiết kế và tỷ lệ phục vụ dân số khu vực đô thị năm 2014 Phụ lục 8: Danh mục các dự án Cấp nước sạch đô thị kêu gọi đầu tư giai đoạn 2016 - 2020 Phụ lục 9: Danh sách các công ty cấp nước sạch đô thị của Việt Nam năm 2014 Phụ lục 10. Biểu giá tiêu thụ và giá bán nước sạch của các công ty cấp nước Phụ lục 11. Tổng hợp các dạng thức hợp đồng 1 MỞ ĐẦU 1. Sự cần thiết của luận án Nước sạch cho người dân nói chung, cho cư dân đô thị nói riêng mang tính cấp thiết toàn cầu. Ở hầu hết các quốc gia trên thế giới đều coi cấp nước sạch cho người dân là thuộc nhiệm vụ của nhà nước. Nước sạch được xác định là mặt hàng thiết yếu, phục vụ an sinh xã hội và do nhà nước kiểm soát cả về lượng, chất và giá cả. Nguồn cung về nước sạch luôn thiếu hụt so với nhu cầu sử dụng. Đây là lĩnh vực có tính đặc thù, các dự án đầu tư thuộc nhóm này thường mang tính xã hội, ảnh hưởng trực tiếp đến người dân, khó hấp dẫn các nhà đầu tư tư nhân do khả năng thu hồi vốn thấp trong khi triển khai phức tạp, phụ thuộc nhiều vào các yếu tố cả chủ quan và khách quan. Do đó, bài toán cho mọi quốc gia là làm sao bảo đảm nhu cầu nước sạch cho người dân với hiệu quả cao nhất. Hợp tác công tư đã được triển khai ở nhiều quốc gia nói chung cũng như trong lĩnh vực cấp nước sạch đô thị nói riêng. Thành công của hợp tác công tư tại một số nước Tây Âu, Hoa Kỳ, Australia và một số nước công nghiệp mới nổi và đang phát triển tại châu Á đang mở ra cơ hội thay thế nguồn lực công bằng nguồn lực tư nhân. Hợp tác công tư giúp quản lý tài chính công hiệu quả hơn nhờ tạo điều kiện thuận lợi và khuyến khích thực hiện dự án đúng ngân sách và tiến độ thông qua các điều khoản như không cung cấp dịch vụ/không thanh toán; khuyến khích kiểm soát chi phí; nhà nước chỉ thanh toán khi có dịch vụ và ổn định hơn về chi tiêu công; đổi mới, sáng tạo trong cung cấp dịch vụ và thiết kế, cơ cấu tài trợ; kỹ năng, bí quyết từ tư nhân có thể đem lại chất lượng dịch vụ cao hơn. Đối với tư nhân, tham gia vào các dự án hạ tầng kỹ thuật cũng có độ hấp dẫn nhất định nhờ được hưởng các ưu đãi của nhà nước và có được những công trình có giá trị kinh tế lớn. Nhu cầu đầu tư cho lĩnh vực cấp nước sạch đô thị ở Việt Nam là rất lớn trong khi nguồn lực nhà nước cho lĩnh vực này hạn chế. Cấp nước sạch đô thị là một trong những lĩnh vực ưu tiên được nhà nước lựa chọn thực hiện thí điểm cho hợp tác công tư. Trong lĩnh vực cấp nước sạch đô thị, PPP mới được thực hiện khá chậm chạp ở Việt Nam. Từ nay đến năm 2020, nhu cầu huy động vốn tư nhân (bao gồm cả FDI) trong lĩnh vực cấp nước sạch đô thị là 31,03 ngàn tỷ đồng trong tổng số 68,95 ngàn tỷ đồng tổng nhu cầu vốn (Bộ Xây dựng, 2013). Nhưng thời gian qua, nguồn vốn sử dụng cho phát triển hệ thống cấp nước sạch đô thị chủ yếu dựa vào nguồn ngân sách 2 (vốn ODA và ngân sách nhà nước). Hiện chỉ có một số dự án cấp nước sạch đô thị do khu vực tư nhân đầu tư theo hình thức BOO nhưng công suất cấp nước sạch đô thị còn hạn chế. Trong lĩnh vực phân phối nước, có các dự án đầu tư xây dựng mạng lưới nội bộ, phối hợp phát triển mạng lưới và tự xây dựng mạng lưới, khai thác nước ngầm bán cho khách hàng trong khu vực, nhưng mới ở mức độ nhỏ lẻ. Như vậy, trên thực tế hấp dẫn nguồn lực tư nhân trong lĩnh vực cấp nước sạch đô thị đã được triển khai, nhưng chưa có hình thức hiệu quả chung cho các dự án này, vai trò của nhà nước và tư nhân chưa rõ, các điều kiện tiên quyết và lựa chọn dự án chưa được nghiên cứu kỹ lưỡng và phù hợp với thực tế, kinh nghiệm quốc tế. Đây cũng là nhận định, đánh giá chung của các chuyên gia trong lĩnh vực này tại Bộ Xây dựng. Như vậy, PPP trong lĩnh vực cấp nước sạch đô thị là khá phổ biến và chiếm ưu thế trên thế giới, nhưng chưa được khai thác một cách hiệu quả ở Việt Nam: quy mô PPP trong cấp nước sạch đô thị là khá nhỏ, hình thức tham gia của tư nhân trong lĩnh vực này chưa đa dạng. Việc hấp dẫn vốn ĐTTN trong lĩnh vực nước sau khi có Quyết định 71/2010/QĐ-TTg đã được triển khai thí điểm nhưng việc vận dụng thực hiện Quyết định này vẫn còn nhiều bất cập cả hệ thống cơ sở lý luận và thực tiễn triển khai. Nghị định 15/2015/NĐ-CP về PPP của Nhà nước quy định những vấn đề liên quan tới triển khai thực hiện các dự án hợp tác công tư nói chung, tạo hành lang pháp lý cho các dự án hợp tác công tư trong lĩnh vực nước sạch đô thị phát triển. Nhiều hình thức hấp dẫn vốn đầu tư vào lĩnh vực này đã được triển khai nhưng kết quả hạn chế bởi chưa xác định được các điều kiện tiên quyết thực hiện có hiệu quả hợp tác công tư trong lĩnh vực cấp nước sạch đô thị, chưa có tiêu chí lựa chọn và thiết lập danh mục sơ bộ các dự án thực hiện theo hợp tác công tư và chưa có khung chia sẻ rủi ro, hình thức hợp tác (hợp đồng) giữa nhà nước và tư nhân phù hợp với kinh nghiệm quốc tế, điều kiện Việt Nam cũng như cụ thể từng dự án. Mỗi ngành/lĩnh vực có những đặc điểm và cách thức vận hành riêng. Thêm vào đó, “mức độ trưởng thành” về kỹ thuật và thể chế của các ngành cũng như của cùng một ngành ở mỗi nước là khác nhau nên hình thức áp dụng PPP ở các nước cũng khác biệt. Điều này đặt vấn đề cần nghiên cứu hợp tác công tư cả về mặt lý luận, thực