Luận án Kiểm soát chất lượng dự thảo văn bản quy phạm pháp luật ở Việt Nam hiện nay

BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO BỘ TƢ PHÁP TRƢỜNG ĐẠI HỌC LUẬT HÀ NỘI NGÔ LINH NGỌC KIỂM SOÁT CHẤT LƢỢNG DỰ THẢO VĂN BẢN QUY PHẠM PHÁP LUẬT Ở VIỆT NAM HIỆN NAY LUẬN ÁN TIẾN SĨ LUẬT HỌC HÀ NỘI – 2023 BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO BỘ TƢ PHÁP TRƢỜNG ĐẠI HỌC LUẬT HÀ NỘI NGÔ LINH NGỌC KIỂM SOÁT CHẤT LƢỢNG DỰ THẢO VĂN BẢN QUY PHẠM PHÁP LUẬT Ở VIỆT NAM HIỆN NAY Chuyên ngành: Luật Hiến pháp và Luật Hành chính Mã số: 9 38 01 02 LUẬN ÁN TIẾN SĨ LUẬT HỌC Ngƣời hƣớng dẫn khoa học : 1. TS. Đoàn Thị Tố Uyên 2. TS. Nguyễn Ngọc Bích HÀ NỘI - 2023 LỜI CAM ĐOAN Tôi xin cam đoan đây là công trình nghiên cứu khoa học độc lập của riêng tôi. Các kết quả nêu trong Luận án chƣa đƣợc công bố trong bất kỳ công trình nào khác. Các số liệu trong luận án là trung thực, có nguồn gốc rõ ràng, đƣợc trích dẫn đúng theo quy định. Tôi xin chịu trách nhiệm về tính chính xác và trung thực của luận án này. Tác giả luận án NGÔ LINH NGỌC DANH MỤC TỪ VIẾT TẮT QPPL Quy phạm pháp luật VBQPPL Văn bản quy phạm pháp luật QH Quốc hội HĐDT Hội đồng dân tộc UBTVQH Ủy ban thƣờng vụ quốc hội HĐND Hội đồng nhân dân UBND Ủy ban nhân dân XHCN Xã hội chủ nghĩa DANH MỤC CÁC BẢNG BIỂU TRONG LUẬN ÁN Biểu đồ 2.1. Số lượng góp ý theo tiêu chí của VCCI trong năm 2022 ............................ 88 Biểu đồ 2.2. Số lượng dự thảo VBQPPL do Bộ Tư pháp thẩm định qua các năm (2017- 2022) ......................................................................................................................... 93 Biểu đồ 2.3. Số lượng luật do Quốc hội ban hành, pháp lệnh UBTVQH ban hành qua các khóa Quốc hội (khóa I – khóa XVI) ............................................................. 94 Biểu đồ 2.4. Số lượng văn bản quy phạm pháp luật mà VCCI góp ý đã được ban hành (2019-2022) ............................................................................................ 98 MỤC LỤC LỜI CAM ĐOAN DANH MỤC TỪ VIẾT TẮT DANH MỤC CÁC BẢNG BIỂU TRONG LUẬN ÁN MỤC LỤC MỞ ĐẦU .................................................................................................................... 1 1. Tính cấp thiết của việc nghiên cứu đề tài ................................................................ 1 2. Mục đích và nhiệm vụ nghiên cứu .......................................................................... 3 3. Đối tƣợng và phạm vi nghiên cứu ........................................................................... 4 4. Câu hỏi nghiên cứu và giả thuyết khoa học ............................................................ 4 5. Phƣơng pháp nghiên cứu ......................................................................................... 5 6. Kết quả nghiên cứu và những đóng góp mới của luận án ....................................... 6 7. Ý nghĩa lý luận và thực tiễn của luận án ................................................................. 7 8. Kết cấu của luận án ................................................................................................. 7 TỔNG QUAN VỀ VẤN ĐỀ NGHIÊN CỨU .......................................................... 8 1. Tình hình nghiên cứu trong nƣớc ............................................................................ 8 1.1. Các công trình nghiên cứu về xây dựng và hoàn thiện hệ thống pháp luật ..................... 8 1.2. Các công trình nghiên cứu về kiểm soát chất lƣợng dự thảo văn bản quy phạm pháp luật .................................................................................................................... 12 1.2.1.Các công trình nghiên cứu về chất lượng văn bản quy phạm pháp luật ................ 12 1.2.2. Các công trình nghiên cứu về kiểm soát trong xây dựng và ban hành văn bản pháp luật .................................................................................................................... 16 2. Tình hình nghiên cứu ngoài nƣớc ......................................................................... 23 3. Đánh giá kết quả các công trình nghiên cứu và vấn đề cần tiếp tục nghiên cứu trong luận án .............................................................................................................. 31 3.1.Đánh giá kết quả của các công trình nghiên cứu có liên quan đến kiểm soát chất lƣợng dự thảo văn bản quy phạm pháp luật ở Việt Nam hiện nay ............................... 31 3.2. Những vấn đề đặt ra cần tiếp tục nghiên cứu ..................................................... 33 CHƢƠNG 1. CƠ SỞ LÝ LUẬN VỀ KIỂM SOÁT CHẤT LƢỢNG DỰ THẢO VĂN BẢN QUY PHẠM PHÁP LUẬT ................................................................. 35 1.1. Khái niệm kiểm soát chất lƣợng dự thảo văn bản quy phạm pháp luật ...................... 35 1.1.1. Khái niệm dự thảo văn bản quy phạm pháp luật ............................................ 35 1.1.2. Định nghĩa kiểm soát và kiểm soát chất lượng dự thảo văn bản quy phạm pháp luật .................................................................................................................... 39 1.2. Ý nghĩa của hoạt động kiểm soát chất lƣợng dự thảo văn bản quy phạm pháp luật ............................................................................................................................. 44 1.3. Nội dung kiểm soát chất lƣợng dự thảo văn bản quy phạm pháp luật. ...................... 47 1.3.1. Kiểm soát tính chính trị của dự thảo văn bản quy phạm pháp luật ............... 47 1.3.2. Kiểm soát tính hợp Hiến, tính hợp pháp của dự thảo văn bản quy phạm pháp luật. ............................................................................................................................ 48 1.3.3. Kiểm soát tính hợp lý của dự thảo văn bản quy phạm pháp luật ................ 53 1.4. Phƣơng thức kiểm soát chất lƣợng dự thảo văn bản quy phạm pháp luật ................ 56 1.4.1. Phương thức kiểm soát từ bên trong đối với chất lượng dự thảo VBQPPL .......... 56 1.4.2. Phương thức kiểm soát từ bên ngoài đối với chất lượng dự thảo văn bản quy phạm pháp luật .......................................................................................................... 60 1.5. Điều kiện đảm bảo cho kiểm soát chất lƣợng dự thảo văn bản quy phạm pháp luật ............................................................................................................................. 69 1.5.1. Điều kiện bảo đảm về chính trị – tư tưởng ..................................................... 69 1.5.2. Điều kiện bảo đảm về pháp lý ........................................................................ 69 1.5.3. Điều kiện đảm bảo về kinh tế – xã hội – văn hóa ........................................... 70 KẾT LUẬN CHƢƠNG 1 .......................................................................................... 72 CHƢƠNG 2. THỰC TRẠNG KIỂM SOÁT CHẤT LƢỢNG DỰ THẢO VĂN BẢN QUY PHẠM PHÁP LUẬT Ở VIỆT NAM HIỆN NAY ............................. 73 2.1. Thực trạng quy định pháp luật hiện hành về kiểm soát chất lƣợng dự thảo văn bản quy phạm pháp luật ............................................................................................ 73 2.1.1. Quy định pháp luật về nội dung kiểm soát chất lượng dự thảo văn bản quy phạm pháp luật .......................................................................................................... 73 2.1.2. Quy định của pháp luật về các phương thức kiểm soát dự thảo văn bản quy phạm pháp luật .......................................................................................................... 78 2.2. Thành tựu đạt đƣợc của công tác kiểm soát chất lƣợng dự thảo văn bản quy phạm pháp luật .......................................................................................................... 81 2.2.1. Thành tựu về nội dung kiểm soát chất lượng dự thảo văn bản quy phạm pháp luật ............................................................................................................................. 81 2.2.2. Thành tựu về phương thức kiểm soát chất lượng dự thảo văn bản quy phạm pháp luật .................................................................................................................... 90 2.3. Hạn chế về kiểm soát chất lƣợng dự thảo văn bản quy phạm pháp luật ................ 107 2.3.1. Hạn chế về kiểm soát nội dung dự thảo văn bản quy phạm pháp luật ................ 107 2.3.2. Hạn chế về phương thức kiểm soát chất lượng dự thảo văn bản quy phạm pháp luật .................................................................................................................. 112 2.4. Nguyên nhân của hạn chế trong kiểm soát chất lƣợng dự thảo văn bản quy phạm pháp luật ........................................................................................................ 122 2.4.1. Nguyên nhân từ quy định pháp luật hiện hành về kiểm soát chất lượng dự thảo văn bản quy phạm pháp luật ........................................................................... 122 2.4.2. Nhận thức của các chủ thể tham gia công tác kiểm soát chất lượng dự thảo văn bản quy phạm pháp luật còn hạn chế ............................................................... 125 2.4.3. Sự phối hợp giữa các chủ thể trong công tác kiểm soát chất lượng dự thảo văn bản quy phạm pháp luật còn thiếu đồng bộ kịp thời ........................................ 126 2.4.4. Nguồn nhân lực thực hiện công tác kiểm soát chất lượng dự thảo văn bản quy phạm pháp luật còn thiếu về số lượng và hạn chế về năng lực .............................. 127 2.4.5. Kinh phí thực hiện hoạt động kiểm soát chất lượng dự thảo văn bản quy phạm pháp luật chưa tương xứng với công việc ..................................................... 129 2.4.6. Tồn tại lợi ích nhóm trong kiểm soát chất lượng dự thảo văn bản quy phạm pháp luật .................................................................................................................. 131 KẾT LUẬN CHƢƠNG 2 ........................................................................................ 133 CHƢƠNG 3. QUAN ĐIỂM VÀ GIẢI PHÁP BẢO ĐẢM KIỂM SOÁT CHẤT LƢỢNG DỰ THẢO VĂN BẢN QUY PHẠM PHÁP LUẬT Ở VIỆT NAM HIỆN NAY ........................................................................................................................ 134 3.1. Quan điểm bảo đảm kiểm soát chất lƣợng dự thảo văn bản quy phạm pháp luật ....... 134 3.1.1. Thể chế hóa các chủ trường đường lối của Đảng về kiểm soát chất lượng dự thảo văn bản quy phạm pháp luật, xây dựng hoàn thiện hệ thống pháp luật. ...................... 135 3.1.2. Cụ thể hóa quy định của Hiến pháp năm 2013 về kiểm soát quyền lực nhà nước, đảm bảo quyền tham gia vào quy trình xây dựng pháp luật của cơ quan và tổ chức. ........................................................................................................................ 137 3.1.3. Bảo đảm công khai, minh bạch hoạt động quản lý nhà nước, tăng cường trách nhiệm của các cơ quan nhà nước trong việc kiểm soát chất lượng dự thảo văn bản quy phạm pháp luật. ......................................................................................... 138 3.1.4. Bảo đảm tính thống nhất đồng bộ của hệ thống pháp luật về kiểm soát chất lượng dự thảo văn bản quy phạm pháp luật, phù hợp với điều kiện cụ thể của Việt Nam trong giai đoạn hội nhập và phát triển hiện nay. ........................................... 139 3.2. Giải pháp hoàn thiện quy định pháp luật về kiểm soát chất lƣợng dự thảo văn bản quy phạm pháp luật .......................................................................................... 140 3.2.1. Quy định rõ cách thức và giá trị pháp lý của hoạt động thẩm định và báo cáo thẩm định ................................................................................................................. 140 Bốn là, quy định thời hạn thẩm định dài hơn đối với các dự án, dự thảo văn bản khó, phức tạp so với các dự án, dự thảo thông thường. .......................................... 142 3.2.2. Hoàn thiện quy định về kiểm soát chất lượng dự thảo văn bản quy phạm pháp luật văn bản quy phạm pháp luật thông qua hoạt động thẩm tra .............................. 142 3.2.3. Hoàn thiện quy định của pháp luật về kiểm soát chất lượng dự thảo văn bản quy phạm pháp luật thông qua lấy ý kiến. .............................................................. 144 3.2.4. Hoàn thiện quy định về kiểm soát chất lượng dự thảo văn bản quy phạm pháp luật thông qua hoạt động phản biện xã hội và truyền thông báo chí ......................... 145 3.3. Giải pháp bảo đảm kiểm soát chất lƣợng dự thảo văn bản quy phạm pháp luật146 3.3.1. Nâng cao nhận thức và tăng cường kỷ luật, nâng cao hiệu quả tổ chức thực hiện pháp luật trong công tác kiểm soát chất lượng dự thảo văn bản quy phạm pháp luật thông qua hoạt động thẩm định ....................................................................... 146 3.3.2. Nâng cao nhận thức và hiệu quả tổ chức thực hiện pháp luật trong công tác kiểm soát chất lượng dự thảo văn bản quy phạm pháp luật thông qua hoạt động thẩm tra ................................................................................................................... 149 3.3.3. Áp dụng lấy ý kiến điện tử trong xây dựng các văn bản quy phạm pháp luật.155 3.3.4. Nâng cao nhận thức và tăng cường hiệu quả trong công tác kiểm soát chất lượng dự thảo văn bản quy phạm pháp luật thông qua hoạt động của các cơ quan truyền thông báo chí. ............................................................................................... 156 3.4. Giải pháp nâng cao năng lực và sự phối hợp của các chủ thể tham gia vào hoạt động kiểm soát chất lƣợng dự thảo văn bản quy phạm pháp luật ......................................... 157 3.4.1. Nâng cao chất lượng nguồn nhân lực thực hiện công tác kiểm soát chất lượng dự thảo văn bản quy phạm pháp luật thông qua hoạt động thẩm định ........................... 157 3.4.2. Nghiên cứu, giảm bớt các yêu cầu đối với công đoạn soạn thảo dự án luật, tiến tới chuyên nghiệp hóa hoạt động soạn thảo luật, góp phần kiểm soát chất lượng các dự thảo văn bản quy phạm pháp luật ............................................................... 159 3.4.3. Đảm bảo cơ chế phối hợp trong kiểm soát chất lượng dự thảo văn bản quy phạm pháp luật thông qua hoạt động thẩm định dự thảo văn bản quy phạm pháp luật ........................................................................................................................... 160 3.4.4. Giải pháp phòng ngừa nguy cơ cài đặt lợi ích nhóm trong quá trình kiểm soát chất lượng dự thảo văn bản quy phạm pháp luật. .................................................. 163 3.4.5. Nâng cao năng lực, đạo đức cho các chủ thể hoạt động trong lĩnh vực truyền thông báo chí. .......................................................................................................... 165 3.5. Một số giải pháp bảo đảm khác........................................................................ 165 3.5.1. Đảm bảo về nguồn lực tài chính cho công tác kiểm soát chất lượng dự thảo văn bản quy phạm pháp luật ................................................................................... 165 3.5.2. Đảm bảo nguồn thông tin phục vụ công tác kiểm soát chất lượng dự thảo văn bản quy phạm pháp luật thông qua hoạt động thẩm định ...................................... 166 3.5.3. Ứng dụng khoa học công nghệ trong kiểm soát chất lượng dự thảo văn bản quy phạm pháp luật ................................................................................................. 167 KẾT LUẬN CHƢƠNG 3 ........................................................................................ 171 KẾT LUẬN ............................................................................................................ 172 DANH MỤC CÁC CÔNG TRÌNH KHOA HỌC CỦA TÁC GIẢ ĐÃ CÔNG BỐ LIÊN QUAN ĐẾN LUẬN ÁN DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO 1 MỞ ĐẦU 1. Tính cấp thiết của việc nghiên cứu đề tài Xây dựng Nhà nƣớc pháp quyền xã hội chủ nghĩa của nhân dân, do nhân dân và vì nhân dân là một trong những quan điểm có ý nghĩa quan trọng trong giai đoạn chuyển mình của đất nƣớc từ thế kỉ XX sang thế kỷ XXI, khi mà Đảng, Nhà nƣớc ta đứng trƣớc những thách thức trong thời kỳ mới, cần có những quyết sách hợp lý, nhằm nâng cao hơn nữa năng lực lãnh đạo của Đảng và hiệu quả hoạt động của Bộ máy nhà nƣớc cũng nhƣ phát triển kinh tế- xã hội của đất nƣớc. Sau 35 năm đổi mới, việc xây dựng và hoàn thiện Nhà nƣớc pháp quyền xã hội chủ nghĩa có bƣớc phát triển mới, hiệu lực, hiệu quả quản lý nhà nƣớc đƣợc nâng lên; nội dung, phƣơng thức quản lý nhà nƣớc đã từng bƣớc đƣợc điều chỉnh phù hợp hơn với yêu cầu phát triển đất nƣớc và thông lệ quốc tế. Xây dựng Nhà nƣớc pháp quyền xã hội chủ nghĩa trong nhiệm kỳ Đại hội XII của Đảng đã đạt đƣợc những thành tựu: Hệ thống pháp luật đƣợc hoàn thiện một bƣớc cơ bản. Cơ chế phân công, phối hợp và kiểm soát quyền lực giữa các cơ quan nhà nƣớc trong việc thực hiện các quyền lập pháp, hành pháp và tƣ pháp ngày càng rõ hơn và có chuyển biến tích cực. Bộ máy nhà nƣớc bƣớc đầu đƣợc sắp xếp lại theo hƣớng tinh gọn gắn với tinh giản biên chế, hoạt động hiệu lực, hiệu quả. Vai trò của xây dựng pháp luật và thực thi pháp luật ngày càng đƣợc chú trọng trong tổ chức và hoạt động của Nhà nƣớc và đời sống xã hội. Cải cách hành chính, cải cách tƣ pháp trên một số lĩnh vực có bƣớc đột phá. Tổ chức bộ máy của toà án nhân dân, viện kiểm sát nhân dân, cơ quan điều tra, cơ quan bổ trợ tƣ pháp tiếp tục đƣợc kiện toàn, chất lƣợng hoạt động có tiến bộ, bảo vệ tốt hơn lợi ích của Nhà nƣớc, quyền và lợi ích hợp pháp, chính đáng của tổ chức và cá nhân; tôn trọng, bảo vệ, bảo đảm quyền con ngƣời, quyền công dân. Tuy nhiên, vấn đề đổi mới đồng bộ, phù hợp giữa kinh tế với chính trị, văn hóa, xã hội, giữa đổi mới kinh tế với đổi mới tổ chức và hoạt động của bộ máy nhà nƣớc có một số mặt còn hạn chế. Cơ chế kiểm soát quyền lực chƣa hoàn thiện; vai trò giám sát của nhân dân chƣa đƣợc phát huy mạnh mẽ. Hệ thống pháp luật còn một số quy 2 định chƣa thống nhất, chƣa đáp ứng kịp thời yêu cầu thực tiễn. Chấp hành pháp luật nhìn chung chƣa nghiêm; kỷ cƣơng, phép nƣớc có nơi, có lúc còn bị xem nhẹ, xử lý vi phạm pháp luật chƣa kịp thời, chế tài xử lý chƣa đủ sức răn đe1. Cải cách hành chính, cải cách tƣ pháp chƣa đáp ứng đầy đủ yêu cầu phát triển đất nƣớc. Tổ chức và hoạt động của chính quyền địa phƣơng một số nơi chƣa đổi mới mạnh mẽ; chức năng, nhiệm vụ, phân cấp, phân quyền chƣa thật rõ ràng, hiệu lực, hiệu quả hoạt động còn hạn chế. Số lƣợng cán bộ cấp xã và đội ngũ viên chức trong các đơn vị sự nghiệp công vẫn còn quá lớn; phẩm chất, năng lực, uy tín còn hạn chế, thiếu tính chuyên nghiệp, chƣa đáp ứng đƣợc yêu cầu, nhiệm vụ trong tình hình mới. Muốn xây dựng và hoàn thiện Nhà nƣớc pháp quyền xã hội chủ nghĩa trong sạch, vững mạnh, tinh gọn, hoạt động hiệu lực, hiệu quả, vì nhân dân phục vụ và vì sự phát triển của đất nƣớc thì đòi hỏi phải có hệ thống pháp luật hoàn thiện và đảm bảo chất lƣợng đối với từng văn bản cụ thể. Có thể thấy chất lƣợng của các văn bản quy phạm pháp luật cũng nhƣ hiệu quả thi hành của các văn bản đó phụ thuộc rất nhiều vào chất lƣợng của các dự thảo văn bản trong quá trình soạn thảo và ban hành văn bản. Kể từ khi có Luật Ban hành VBQPPL 1996 cho đến nay, hoạt động kiểm soát chất lƣợng dự thảo văn bản quy phạm pháp luật đã luôn đƣợc quy định nhƣ là một khâu bắt buộc trong quy trình xây dựng và ban hành VBQPPL, nhằm mục tiêu có đƣợc những dự thảo VBQPPL đạt chất lƣợng cao. Qua một thời gian dài thực hiện, hoạt động kiểm soát chất lƣợng dự thảo văn bản quy phạm pháp luật đã có bƣớc chuyển biến về chất, góp phần nâng cao hiệu quả của công tác xây dựng pháp luật, đảm bảo tính thống nhất đồng bộ trong hệ thống pháp luật. Tuy nhi