Luận án Nghiên cứu tăng cường quản lý nhà nước về hoạt động khoáng sản trên địa bàn tỉnh Nghệ An

BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO TRƢỜNG ĐẠI HỌC MỎ - ĐỊA CHẤT HOÀNG QUỐC VIỆT NGHIÊN CỨU TĂNG CƢỜNG QUẢN LÝ NHÀ NƢỚC VỀ HOẠT ĐỘNG KHOÁNG SẢN TRÊN ĐỊA BÀN TỈNH NGHỆ AN LUẬN ÁN TIẾN SĨ KINH TẾ HÀ NỘI - 2018 BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO TRƢỜNG ĐẠI HỌC MỎ - ĐỊA CHẤT HOÀNG QUỐC VIỆT NGHIÊN CỨU TĂNG CƢỜNG QUẢN LÝ NHÀ NƢỚC VỀ HOẠT ĐỘNG KHOÁNG SẢN TRÊN ĐỊA BÀN TỈNH NGHỆ AN Ngành: Quản lý kinh tế Mã số: 9.310.110 LUẬN ÁN TIẾN SĨ KINH TẾ NGƢỜI HƢỚNG DẪN KHOA HỌC TS. Phan Thị Thái TS. Lê Ái Thụ HÀ NỘI - 2018 LỜI CAM ĐOAN Tôi xin cam đoan đây là công trình nghiên cứu khoa học của riêng cá nhân tôi, các kết quả nghiên cứu trong luận án là trung thực và chƣa từng đƣợc công bố ở bất cứ công trình nghiên cứu khoa học nào. Nếu có gì sai sót tôi xin hoàn toàn chịu trách nhiệm. Hà Nội, ngày.tháng....năm 2018 Tác giả Hoàng Quốc Việt LỜI CẢM ƠN Tác giả xin trân trọng cảm ơn tập thể lãnh đạo và quý thầy, cô Trƣờng Đại học Mỏ - Địa Chất, Khoa Kinh tế - Quản trị kinh doanh, Phòng Đào tạo Sau đại học của Nhà trƣờng đã tạo điều kiện, giúp đỡ cho tác giả trong quá trình học tập tại Trƣờng. Tác giả xin gửi lời cảm ơn chân thành và sâu sắc nhất đến TS. Phan Thị Thái, TS. Lê Ái Thụ cùng các nhà khoa học ở các cơ quan, trƣờng học khác đã tận tình hƣớng dẫn và giúp đỡ về mặt chuyên môn để tác giả hoàn thành luận án. Tác giả xin trân trọng cảm ơn lãnh đạo cơ quan công tác, Sở Tài nguyên và Môi trƣờng, Sở Tài chính, Sở Xây dựng, Sở Công Thƣơng tỉnh Nghệ An đã giúp đỡ tạo điều kiện cho tác giả thu thập tài liệu phục vụ cho viết luận án. Tác giả xin cảm ơn lãnh đạo cơ quan công tác, những ngƣời thân trong gia đình cùng bạn bè đồng nghiệp đã luôn ủng hộ, tạo điều kiện, khuyến khích động viên, chia sẻ khó khăn trong suốt quá trình học tập và nghiên cứu đề tài luận án. Xin trân trọng cảm ơn! Tác giả Hoàng Quốc Việt MỤC LỤC Trang phụ bìa Lời cam đoan Lời cảm ơn Mục lục Danh mục chữ viết tắt Danh mục các bảng Danh mục các hình vẽ Danh mục phụ lục MỞ ĐẦU ..................................................................................................................... 1 CHƢƠNG 1 TỔNG QUAN CÁC CÔNG TRÌNH NGHIÊN CỨU LIÊN QUAN VÀ PHƢƠNG PHÁP NGHIÊN CỨU ĐỀ TÀI LUẬN ÁN ....................................... 9 1.1. Tổng quan các công trình nghiên cứu liên quan đến đề tài Luận án ................ 9 1.1.1. Các công trình nghiên cứu trong nƣớc ....................................................... 9 1.1.2. Các công trình nghiên cứu ngoài nƣớc..................................................... 17 1.1.3. Các kết luận rút ra từ tổng quan các công trình nghiên cứu liên quan đến đề tài ............................................................................................................ 20 1.2. Phƣơng pháp nghiên cứu đề tài luận án .......................................................... 24 1.2.1. Cách tiếp cận nghiên cứu đề tài luận án ................................................... 24 1.2.2. Phƣơng pháp thu thập tài liệu ................................................................... 24 1.2.3. Phƣơng pháp xử lý, phân tích tài liệu ....................................................... 27 Kết luận chƣơng 1 .................................................................................................. 27 CHƢƠNG 2 CƠ SỞ LÝ LUẬN VÀ THỰC TIỄN QUẢN LÝ NHÀ NƢỚC VỀ HOẠT ĐỘNG KHOÁNG SẢN ................................................................................ 29 2.1. Cơ sở lý luận quản lý nhà nƣớc về hoạt động khoáng sản ............................. 29 2.1.1. Khoáng sản và hoạt động khoáng sản ...................................................... 29 2.1.2. Quản lý nhà nƣớc về kinh tế..................................................................... 35 2.1.3. Quản lý nhà nƣớc về hoạt động khoáng sản ............................................ 37 2.2. Tổng quan kinh nghiệm thực tiễn quản lý nhà nƣớc về hoạt động khoáng sản .......................................................................................................................... 51 2.2.1. Kinh nghiệm thực tiễn quản lý nhà nƣớc về hoạt động khoáng sản ở nƣớc ngoài .......................................................................................................... 51 2.2.2. Kinh nghiệm thực tiễn quản lý nhà nƣớc về hoạt động khoáng sản của một số địa phƣơng trong nƣớc ........................................................................... 55 2.2.3. Bài học tham khảo rút ra cho Việt Nam và tỉnh Nghệ An ....................... 60 Kết luận chƣơng 2 .................................................................................................. 62 CHƢƠNG 3 THỰC TRẠNG QUẢN LÝ NHÀ NƢỚC VỀ HOẠT ĐỘNG KHOÁNG SẢN TRÊN ĐỊA BÀN TỈNH NGHỆ AN .............................................. 63 3.1. Khái quát một số đặc điểm cơ bản của tỉnh Nghệ An cần quan tâm từ góc độ quản lý nhà nƣớc về hoạt động khoáng sản ...................................................... 63 3.1.1. Đặc điểm tự nhiên .................................................................................... 63 3.1.2. Đặc điểm tài nguyên khoáng sản trên địa bàn tỉnh Nghệ An ................... 64 3.2. Thực trạng hoạt động khoáng sản trên địa bàn tỉnh Nghệ An ........................ 67 3.2.1. Thực trạng hoạt động thăm dò và xác định trữ lƣợng khoáng sản ........... 67 3.2.2. Thực trạng hoạt động khai thác khoáng sản ............................................. 67 3.2.3. Thực trạng hoạt động chế biến khoáng sản .............................................. 69 3.3. Phân tích, đánh giá thực trạng quản lý nhà nƣớc về hoạt động khoáng sản trên địa bàn tỉnh Nghệ An ...................................................................................... 70 3.3.1. Thực trạng thực hiện chức năng hoạch định hoạt động khoáng sản ........ 70 3.3.2. Thực trạng tổ chức và điều hành thực hiện các chính sách quản lý nhà nƣớc về hoạt động khoáng sản ........................................................................... 80 3.3.3. Thực trạng hoạt động thanh tra, kiểm tra, giám sát và xử lý vi phạm pháp luật về khoáng sản theo thẩm quyền ........................................................ 100 3.4. Đánh giá chung quản lý nhà nƣớc về hoạt động khoáng sản trên địa bàn tỉnh Nghệ An ........................................................................................................ 102 3.4.1. Đánh giá tính khả thi, tính hiệu lực của chính sách quản lý nhà nƣớc về hoạt động khoáng sản trên địa bàn tỉnh Nghệ An ............................................ 102 3.4.2. Đánh giá về tính phù hợp của quy hoạch khoáng sản ............................ 104 3.4.3. Đánh giá tính hiệu quả của quản lý nhà nƣớc về hoạt động khoáng sản106 3.4.4. Nguyên nhân của những hạn chế ........................................................... 109 Kết luận chƣơng 3 ................................................................................................ 111 CHƢƠNG 4 GIẢI PHÁP TĂNG CƢỜNG QUẢN LÝ NHÀ NƢỚC VỀ HOẠT ĐỘNG KHOÁNG SẢN TRÊN ĐỊA BÀN TỈNH NGHỆ AN ............................... 113 4.1. Bối cảnh quốc tế, trong nƣớc tác động đến quản lý nhà nƣớc về hoạt động khoáng sản trên địa bàn tỉnh Nghệ An................................................................. 113 4.1.1. Bối cảnh quốc tế ..................................................................................... 113 4.1.2. Bối cảnh trong nƣớc ............................................................................... 117 4.2. Quan điểm và định hƣớng tăng cƣờng quản lý nhà nƣớc về hoạt động khoáng sản trên địa bàn tỉnh Nghệ An................................................................. 120 4.2.1. Quan điểm .............................................................................................. 120 4.2.2. Định hƣớng chung .................................................................................. 121 4.3. Một số giải pháp tăng cƣờng quản lý nhà nƣớc về hoạt động khoáng sản trên địa bàn tỉnh Nghệ An .................................................................................... 123 4.3.1. Rà soát, điều chỉnh, bổ sung chính sách, văn bản quy phạm pháp luật liên quan đến quản lý hoạt động khoáng sản thuộc thẩm quyền Ủy ban nhân dân Tỉnh ............................................................................................................ 123 4.3.2. Xây dựng và điều chỉnh quy hoạch hoạt động khoáng sản .................... 133 4.3.3. Tăng cƣờng thực thi chính sách pháp luật quản lý nhà nƣớc về hoạt động khoáng sản ............................................................................................... 137 4.3.4. Tăng cƣờng công tác thanh tra, kiểm tra việc chấp hành pháp luật trong hoạt động khoáng sản trên địa bàn Tỉnh ................................................. 141 4.3.5. Nâng cao năng lực của bộ máy quản lý nhà nƣớc về hoạt động khoáng sản ..................................................................................................................... 143 4.3.6. Nhóm giải pháp khác .............................................................................. 145 4.4. Kiến nghị với Chính phủ .............................................................................. 147 Kết luận chƣơng 4 ................................................................................................ 147 KẾT LUẬN CHUNG .............................................................................................. 149 TÀI LIỆU THAM KHẢO ....................................................................................... 152 PHẦN PHỤ LỤC .................................................................................................... 161 DANH MỤC CHỮ VIẾT TẮT Chữ viết tắt Chữ viết đầy đủ ASEAN Association of Southeast - Hiệp hội các quốc gia Đông Nam Á BTC Bộ Tài chính CNH-HĐH CT-UBND Công nghiệp hóa- hiện đại hóa Chỉ thị của Ủy ban nhân dân CODE Consultancy on Development – Viện tƣ vấn phát triển, Trung tâm Con ngƣời và Tài nguyên thiên nhiên DN DT Doanh nghiệp Doanh thu ĐTM Đánh giá tác động môi trƣờng EITI Extractive Industries Transparency Initiative - Sáng kiến minh bạch trong ngành công nghiệp khai khoáng GDP HĐKS Tổng sản phẩm quốc nội Hoạt động khoáng sản KS NDT LN Khoáng sản Ký hiệu đợn vị đo tiền tệ của Trung Quốc Lợi nhuận NĐ - CP Nghị định của Chính phủ NRC Natural Resource Charter - Hiến chƣơng về tài nguyên thiên nhiên NSNN PHP Ngân sách nhà nƣớc Đơn vị đo đồng tiền Philippin QĐ-BTNMT Quyết định của Bộ Tài nguyên và Môi trƣờng QĐ-UBND Quyết định của Ủy ban nhân dân QLNN Quản lý nhà nƣớc RUB Rup Ký hiệu đơn vị đo đồng tiền Nga Rupees - Đơn vị đo đồng tiền Ấn Độ TN&MT Tài nguyên và Môi trƣờng TNKS TNHH Tài nguyên khoáng sản Trách nhiệm hữu hạn TSCĐ Tài sản cố định TT-BTC Thông tƣ của Bộ Tài Chính UBND Ủy ban nhân dân USD Đơn vị đo đồng tiền Mỹ VLXD Vật liệu xây dựng DANH MỤC CÁC BẢNG TT Tên bảng Trang Bảng 1.1. Thống kê phiếu điều tra khảo sát .............................................................. 27 Bảng 2.1. Phân loại mỏ khoáng sản .......................................................................... 31 Bảng 2.2. Các nhiệm vụ quản lý nhà nƣớc về hoạt động khoáng sản ...................... 44 Bảng 2.3. Tóm tắt về chính sách thuế tài nguyên than của một số nƣớc trên thế giới ........................................................................................................... 53 Bảng 3.1. Kết quả khảo sát ý kiến về một số điểm trong nội dung chi tiết của văn bản pháp lý liên quan đến quản lý nhà nƣớc về hoạt động khoáng sản .. 74 Bảng 3.2. Thống kê kết quả đánh giá năng lực của cán bộ quản lý .......................... 84 Bảng 3.3. Quy trình cấp phép hoạt động khoáng sản và cho thuê đất của Sở TN&MT tỉnh Nghệ An ............................................................................ 86 Bảng 3.4. Thống kê giấy phép hoạt động khoáng sản trên địa bàn tỉnh Nghệ An từ năm 2008 đến hết quý II năm 2017 ..................................................... 87 Bảng 3.5. Kết quả khảo sát đánh giá công tác quản lý nhà nƣớc về cấp phép hoạt động khoáng sản của cơ quan quản lý nhà nƣớc tỉnh Nghệ An .............. 89 Bảng 3.6. Tổng hợp kết quả đánh giá tính phù hợp của quy hoạch khoáng sản ..... 105 Bảng 4.1. Tính tô mỏ của mỏ đá hoa Thung Dên, xã Châu Cƣờng, huyện Quỳ Hợp, tỉnh Nghệ An................................................................................. 131 DANH MỤC CÁC HÌNH VẼ TT Tên hình Trang Hình 1.1. Sơ đồ các bƣớc tiếp cận nghiên cứu đề tài ................................................ 25 Hình 2.1. Sơ đồ hệ thống tổ chức quản lý nhà nƣớc về hoạt động khoáng sản ........ 43 Hình 3.1. Bản đồ hành chính tỉnh Nghệ An ............................................................. 63 Hình 3.2. Sơ đồ hệ thống tổ chức quản lý nhà nƣớc về hoạt động khoáng sản ........ 81 Hình 3.3: Sơ đồ tổ chức bộ máy quản lý nhà nƣớc về thu tiền cấp quyền khai thác khoáng sản ........................................................................................ 91 Hình 4.1. Mối quan hệ lợi ích giữa chủ đầu tƣ và chủ sở hữu ................................ 127 DANH MỤC PHỤ LỤC Bảng 1.1 PL: PHIẾU KHẢO SÁT .......................................................................... 162 Bảng 3.1 PL. Hệ thống văn bản pháp quy liên quan đến quản lý nhà nƣớc về hoạt động khoáng sản .................................................................................... 166 Bảng 3.2. PL. Hệ thống văn bản pháp quy của UBND tỉnh Nghệ An ban hành liên quan đến quản lý hoạt động khoáng sản ......................................... 169 Bảng 3.3PL: Tổng hợp giấy phép khai thác khoáng sản (còn hiệu lực) ................. 171 Bảng 3.4 PL: Giấy phép chế biến và một số dự án đầu tƣ chế biến trên địa bàn tỉnh Nghệ An .......................................................................................... 195 Bảng 3.5 PL: Danh mục số điểm mỏ bị thu hồi, trả lại Giấy phép trên địa bàn tỉnh Nghệ An ................................................................................................. 204 Bảng 4.1 PL: Bảng gíá tính thuế TNKS sản trên địa bàn tỉnh Nghệ An ................ 208 Bảng 4.2 PL. Biểu so sánh tỷ lệ quy đổi khoáng sản nguyên khai và khoáng sản thành phầm đƣợc ban hành tại quyết định số 30/QĐ-UBND ngày 05/01/2013 của UBND tỉnh và tỷ lệ quy đổi mới .................................. 218 Bảng 4.3 PL: Tóm tắt thông tin về dự án khai thác mỏ đá hoa Thung Dên, xã Châu Cƣờng, huyện Quỳ Hợp, tỉnh Nghệ An ....................................... 222 Bảng 4.3 PL1. Bảng tổng hợp trữ lƣợng khai thác theo phƣơng pháp mặt cắt địa chất thẳng đứng ...................................................................................... 222 Bảng 4.3 PL2:Bảng tổng hợp vốn đầu tƣ ................................................................ 223 Bảng 4.3 PL3: Chi phí sản xuất thƣờng xuyên ....................................................... 224 Bảng 4.3 PL4: Bảng tổng hợp doanh thu ................................................................ 225 Bảng 4.3 PL5: Tính giá thành và lợi nhuận ròng của dự án .................................. 226 Bảng 4.3 PL.6: Tính giá trị hiện tại ròng NPV với r = 13% ................................... 228 1 MỞ ĐẦU 1. Tính cấp thiết của đề tài Tài nguyên khoáng sản là tài sản, là nguồn lực quan trọng cho phát triển kinh tế - xã hội của tất cả các quốc gia, đóng vai trò quý giá của mỗi quốc gia. Bởi vì, tài nguyên khoáng sản là một nguồn lực đầu vào quan trọng của quá trình sản xuất; là cơ sở để phát triển các ngành công nghiệp khai thác, chế biến và cung cấp nguyên liệu cho nhiều ngành kinh tế khác nhƣ công nghiệp luyện kim, chế tạo, năng lƣợng, xây dựng, nông nghiệp và đời sống xã hội, góp phần vào dịch chuyển cơ cấu kinh tế quốc gia. Vì vậy, từ cuối thế kỷ 19 đến nay, hầu hết các nguyên tố hóa học có trong bảng hệ thống tuần hoàn Mendeleev đƣợc các quốc gia khai thác, thu hồi từ trong lòng đất phục vụ cho nhu cầu sản xuất và đời sống xã hội. Song, tài nguyên khoáng sản lại có đặc thù là do thiên nhiên ban tặng cho mỗi quốc gia, mỗi địa phƣơng nên luôn cố định về vị trí trong không gian và khi khác thác sẽ bị cạn kiệt và hầu hết là không tái tạo lại đƣợc. Trên thế giới, tình trạng cạn kiệt tài nguyên khoáng sản đang diễn ra rất nhanh và theo đó tác động làm suy thoái môi trƣờng ngày càng mạnh, ảnh hƣởng đến sự phát triển bền vững. Điều này đòi hỏi phải có sự quản lý chặt chẽ của Chính phủ các quốc gia về hoạt động khoáng sản (HĐKS) nhằm khai thác, sử dụng hợp lý, có hiệu quả nguồn tài nguyên khoáng sản (TNKS) có hạn trong lòng đất, phục vụ tốt nhất yêu cầu phát triển bền vững đất nƣớc. Ở Việt Nam, Nghị quyết số 02-NQ/TW của Bộ Chính trị, ngày 25/4/2011 về định hƣớng chiến lƣợc khoáng sản và công nghiệp khai khoáng đến năm 2020, tầm nhìn đến 2030, đã nêu một trong những quan điểm chủ đạo là “Khoáng sản là tài sản thuộc sở hữu toàn dân, do Nhà nước thống nhất quản lý, là nguồn lực quan trọng để phát triển kinh tế - xã hội đất nước, phải được điều tra, thăm dò, đánh giá đúng trữ lượng và có chiến lược, quy hoạch, kế hoạch sử dụng hiệu quả, góp phần vào tăng trưởng chung và bền vững của nền kinh tế”. Quan điểm này đã chỉ ra tính đặc thù của tài nguyên khoáng sản, khẳng định đƣợc vai trò của tài nguyên khoáng sản đối với sự nghiệp CNH – HĐH đất nƣớc, phát triển bền vững nền kinh tế, đồng thời cũng đặt ra yêu cầu bắt buộc phải quản lý HĐKS. Mặt khác, Việt Nam bƣớc vào thời kỳ đẩy mạnh CNH-HĐH đất nƣớc, nhiều loại khoáng sản đƣợc khai thác, chế biến để phục vụ nhu cầu tiêu dùng trong nƣớc 2 và một phần cho xuất khẩu mang lại lợi ích kinh tế to lớn và đóng góp một phần không nhỏ vào GDP quốc gia. Tuy nhiên, Việt Nam không nằm ngoài tình trạng cạn kiệt tài nguyên khoáng sản, ô nhiễm môi trƣờng chung của thế giới. Quản lý nhà nƣớc về HĐKS của Việt Nam còn bộc lộ nhiều bất cập: hệ thống văn bản pháp quy đã đƣợc ban hành tƣơng đối đầy đủ nhƣng tính kịp thời, đồng bộ, thống nhất còn hạn chế, nhiều quy định chƣa hợp lý; còn quá chú trọng vào tăng trƣởng GDP, chú ý chƣa đúng mực đến bảo vệ môi trƣờng nên gây suy thoái môi trƣờng và làm mất cân bằng sinh thái đang diễn ra ở nhiều nơi; khai thác, sử dụng TNKS chƣa hợp lý, làm tổn thất, lãng phí tài nguyên quốc gia và gây bức xúc, áp lực lớn cho xã hội ở khu vực có HĐKS; công tác quy hoạch, kế hoạch, quyết định đầu tƣ khai thác chƣa tính đầy đủ các chi phí, lợi ích về mặt xã hội và môi trƣờng; việc phân công, phân cấp cũng nhƣ tổ chức thực hiện công tác cấp phép, quản lý thăm dò, khai thác, chế biến khoáng sản, bảo vệ môi trƣờng còn có những hạn chế, yếu kém; công tác thanh tra, kiểm tra, giám sát chƣa kịp thời để ngăn chặn, xử lý các vi phạm pháp luật trong HĐKS. TNKS là tài sản công, thuộc sở hữu toàn dân, nhƣng lợi ích từ HĐKS hiện tại chủ yếu thuộc về các công ty, cá nhân khai thác, chế biến khoáng sản. Lợi ích quốc gia, lợi ích xã hội chƣa tƣơng xứng với giá trị TNKS thu đƣợc; tài nguyên bị sử dụng lãng phí, trong khi thu ngân sách đƣợc ít, cộng đồng dân cƣ trên địa bàn phải gánh chịu hậu quả nặng nề về xã hội và môi trƣờng. Điều đó, đòi hỏi phải tăng cƣờng công tác quản lý nhà nƣớc về HĐKS, bao gồm: hoàn thiện hệ thống văn bản pháp quy; nâng cao chất lƣợng công tác quy hoạch hoạt động khoáng sản theo từng loại khoáng sản, cũng nhƣ trên toàn lãnh thổ đất nƣớc; xây dựng và thực hiện các chính sách tài chính khoáng sản hợp lý để đảm bảo hài hòa lợi ích trƣớc mắt với lợi ích lâu dài, hài hòa lợi ích của Nhà nƣớc với nhà đầu tƣ và với ngƣời dân địa phƣơng nơi có HĐKS; hoàn thiện các chính sách, quy định bảo vệ môi trƣờng