Luận án Phân cấp quản lý ĐTC của tỉnh Thái Nguyên

i LỜI CAM ĐOAN Tôi xin cam đoan đây là công trình nghiên cứu khoa học độc lập của riêng tôi dưới sự hướng dẫn của các nhà khoa học: 1. PGS, TS. Phạm Thị Tuệ 2. PGS, TS. Phan Thế Công Các số liệu trích dẫn, kết luận trình bày trong luận án là trung thực và có nguồn gốc rõ ràng. Kết quả nghiên cứu của luận án chưa từng được công bố trong bất cứ công trình khoa học nào. Hà Nội, ngày tháng năm 2022 Nghiên cứu sinh Ngô Ngân Hà ii LỜI CẢM ƠN Trước hết, cho phép nghiên cứu sinh bày tỏ lòng biết ơn sâu sắc tới PGS, TS. Phạm Thị Tuệ và PGS, TS. Phan Thế Công, là những giáo viên hướng dẫn khoa học đã luôn nhiệt tình hướng dẫn, giúp đỡ để nghiên cứu sinh có thể hoàn thành bản luận án này. Nghiên cứu sinh xin trân trọng cảm ơn của các chuyên gia trong lĩnh vực ĐTC, lĩnh vực NS thuộc Bộ Kế hoạch và Đầu tư, Bộ GTVT, HĐND tỉnh Thái Nguyên, UBND tỉnh Thái Nguyên, UBND các huyện, xã, Sở Kế hoạch và Đầu tư tỉnh Thái Nguyên, Cục Thống kê tỉnh Thái Nguyên, Kho bạc Nhà nước tỉnh Thái Nguyên cũng như các nhà quản lý, các cán bộ quản lý đã tham gia phỏng vấn và trả lời phiếu khảo sát để luận án có thể cung cấp các thông tin quý báu, có giá trị thực tiễn. Nghiên cứu sinh chân thành cảm ơn Ban Giám hiệu Trường Đại học Thương Mại, Phòng Quản lý sau đại học, các đồng nghiệp Khoa Kinh tế - Luật, Bộ môn Quản lý kinh tế, Bộ môn Kinh tế học đã tạo mọi điều kiện tốt nhất trong quá trình nghiên cứu sinh thực hiện luận án. Cuối cùng, nghiên cứu sinh xin bày tỏ lời cảm ơn tới gia đình và bạn bè đã động viên, hỗ trợ, giúp đỡ nghiên cứu sinh trong suốt quá trình thực hiện nghiên cứu và hoàn thành luận án. iii MỤC LỤC LỜI CAM ĐOAN .................................................................................................................. i LỜI CẢM ƠN ....................................................................................................................... ii MỤC LỤC ............................................................................................................................ iii DANH MỤC TỪ VIẾT TẮT ............................................................................................ vi DANH MỤC BẢNG BIỂU, HÌNH VẼ ........................................................................... vii PHẦN MỞ ĐẦU ................................................................................................................... 1 1. Tính cấp thiết của đề tài luận án ........................................................................................ 1 2. Mục tiêu và nhiệm vụ nghiên cứu ..................................................................................... 2 3. Đối tượng và phạm vi nghiên cứu ..................................................................................... 3 4. Những đóng góp của luận án ............................................................................................. 3 5. Kết cấu của luận án ............................................................................................................. 5 CHƢƠNG 1. TỔNG QUAN TÌNH HÌNH NGHIÊN CỨU VÀ PHƢƠNG PHÁP NGHIÊN CỨU ......................................................................................................... 6 1.1. Tổng quan tình hình nghiên cứu liên quan đến đề tài luận án ...................................... 6 1.1.1. Nghiên cứu về vai trò của quản lý nhà nước đối với đầu tư công .................... 6 1.1.2. Nghiên cứu về phạm vi và nội dung của phân cấp quản lý đầu tư công của chính quyền địa phương .............................................................................................. 8 1.1.3. Nghiên cứu về các tiêu chí đánh giá phân cấp quản lý đầu tư công của chính quyền địa phương ................................................................................................................. 11 1.2. Những giá trị khoa học và thực tiễn được kế thừa và giới hạn, khoảng trống nghiên cứu của các công trình nghiên cứu .......................................................................... 13 1.2.1. Giới hạn và khoảng trống của các nghiên cứu ............................................... 13 1.2.2. Những giá trị khoa học và thực tiễn được kế thừa từ các công trình nghiên cứu..... 14 1.3. Câu hỏi nghiên cứu ........................................................................................................ 14 1.4. Khung phân tích và phương pháp nghiên cứu của luận án ......................................... 15 1.4.1. Khung phân tích của luận án .......................................................................... 15 1.4.2. Phương pháp nghiên cứu của luận án ...................................................................... 15 TÓM TẮT CHƢƠNG 1 .................................................................................................... 20 CHƢƠNG 2. CƠ SỞ LÝ LUẬN VÀ THỰC TIỄN VỀ PHÂN CẤP QUẢN LÝ ĐẦU TƢ CÔNG CỦA CHÍNH QUYỀN ĐỊA PHƢƠNG .......................................... 21 2.1. Khái quát về phân cấp quản lý của chính quyền địa phương ..................................... 21 2.1.1. Một số khái niệm ........................................................................................................ 21 2.1.2. Mô hình tổ chức chính quyền địa phương ................................................................ 24 2.1.3. Phân cấp quản lý của chính quyền địa phương ....................................................... 27 2.2. Cơ sở lý luận về đầu tư công ........................................................................................ 31 2.2.1. Quan niệm về đầu tư công ......................................................................................... 31 iv 2.2.2. Đặc điểm đầu tư công ................................................................................................ 33 2.2.3. Phân loại đầu tư công ................................................................................................ 34 2.2.4. Vai trò của đầu tư công .............................................................................................. 35 2.3. Cơ sở lý luận về phân cấp quản lý đầu tư công của chính quyền địa phương .......... 37 2.3.1. Khái niệm phân cấp quản lý đầu tư công của chính quyền địa phương ................ 37 2.3.2. Cơ sở khách quan và điều kiện thực hiện phân cấp quản lý đầu tư công của chính quyền địa phương ...................................................................................................... 40 2.3.3. Mục tiêu và nguyên tắc phân cấp quản lý đầu tư công của chính quyền địa phương ........................................................................................................................... 44 2.3.4. Nội dung phân cấp quản lý đầu tư công của chính quyền địa phương .................. 47 2.3.5. Các tiêu chí đánh giá phân cấp quản lý đầu tư công của chính quyền địa phương . 57 2.3.6. Các nhân tố ảnh hưởng đến phân cấp quản lý đầu tư công của chính quyền địa phương ............................................................................................................... 60 2.4. Kinh nghiệm phân cấp quản lý đầu tư công của một số chính quyền địa phương và bài học kinh nghiệm rút ra cho tỉnh Thái Nguyên ......................................................... 64 2.4.1. Kinh nghiệm phân cấp quản lý đầu tư công của một số chính quyền địa phương 64 2.4.2. Bài học kinh nghiệm rút ra cho tỉnh Thái Nguyên ................................................... 69 TÓM TẮT CHƢƠNG 2 .................................................................................................... 71 CHƢƠNG 3. THỰC TRẠNG PHÂN CẤP QUẢN LÝ ĐẦU TƢ CÔNG CỦA TỈNH THÁI NGUYÊN ..................................................................................................... 71 3.1. Khái quát về tỉnh Thái Nguyên và đầu tư công của tỉnh Thái Nguyên ...................... 71 3.1.1. Đặc điểm kinh tế - xã hội của tỉnh Thái Nguyên ...................................................... 71 3.1.2. Thực trạng ĐTC của tỉnh Thái Nguyên .................................................................... 73 3.2. Phân tích thực trạng phân cấp quản lý đầu tư công của tỉnh Thái Nguyên .................... 75 3.2.1. Xây dựng khung pháp luật về phân cấp quản lý đầu tư công của tỉnh Thái Nguyên ......................................................................................................................... 75 3.2.2. Tổ chức thực hiện phân cấp quản lý đầu tư công của tỉnh Thái Nguyên ............... 85 3.2.3. Kiểm tra, giám sát thực hiện phân cấp quản lý đầu tư công của tỉnh Thái Nguyên . 97 3.2.4. Đánh giá thực trạng phân cấp quản lý đầu tư công của tỉnh Thái Nguyên theo các tiêu chí ........................................................................................................................... 100 3.3. Thực trạng các nhân tố ảnh hưởng đến phân cấp quản lý đầu tư công của tỉnh Thái Nguyên ........................................................................................................................ 108 3.3.1. Nhân tố khách quan.................................................................................................. 108 3.3.2. Nhân tố chủ quan ..................................................................................................... 110 3.4. Nhận xét thực trạng phân cấp quản lý đầu tư công của tỉnh Thái Nguyên ........... 114 3.4.1. Kết quả đạt được ...................................................................................................... 114 3.4.2. Hạn chế và nguyên nhân .......................................................................................... 116 TÓM TẮT CHƢƠNG 3 .................................................................................................. 120 v CHƢƠNG 4. GIẢI PHÁP HOÀN THIỆN PHÂN CẤP QUẢN LÝ ĐẦU TƢ CÔNG CỦA TỈNH THÁI NGUYÊN ........................................................................... 121 4.1. Quan điểm, mục tiêu, định hướng phát triển kinh tế - xã hội của tỉnh Thái Nguyên đến năm 2025 và tầm nhìn đến năm 2030 .......................................................... 121 4.1.1. Quan điểm phát triển kinh tế - xã hội của tỉnh Thái Nguyên đến năm 2025 và tầm nhìn đến năm 2030 ...................................................................................................... 121 4.1.2. Mục tiêu phát triển kinh tế - xã hội của tỉnh Thái Nguyên đến năm 2025 và tầm nhìn đến năm 2030 ............................................................................................................. 122 4.1.3. Định hướng phát triển kinh tế - xã hội của tỉnh Thái Nguyên đến năm 2025 và tầm nhìn đến năm 2030 ...................................................................................................... 122 4.2. Yêu cầu, định hướng hoàn thiện phân cấp quản lý đầu tư công của tỉnh Thái Nguyên đến năm 2025 và tầm nhìn đến năm 2030 .......................................................... 126 4.2.1. Yêu cầu hoàn thiện phân cấp quản lý đầu tư công của tỉnh Thái Nguyên đến năm 2025 và tầm nhìn đến năm 2030 ........................................................................................ 126 4.2.2. Định hướng hoàn thiện phân cấp quản lý đầu tư công của tỉnh Thái Nguyên đến năm 2025 và tầm nhìn đến năm 2030 ........................................................................ 127 4.3. Đề xuất giải pháp hoàn thiện phân cấp quản lý đầu tư công của tỉnh Thái Nguyên đến năm 2025 và tầm nhìn đến năm 2030 ........................................................................ 128 4.3.1. Đồng bộ khung pháp luật về phân cấp quản lý đầu tư công của tỉnh Thái Nguyên ...................................................................................................................... 129 4.3.2. Hoàn thiện tổ chức thực hiện phân cấp quản lý đầu tư công của tỉnh Thái Nguyên ...................................................................................................................... 133 4.3.3. Xây dựng cơ chế kiểm tra, giám sát thực hiện phân cấp quản lý đầu tư công của tỉnh Thái Nguyên .......................................................................................................... 142 4.3.4. Nâng cao năng lực của đội ngũ cán bộ quản lý đầu tư công của tỉnh Thái Nguyên ...................................................................................................................... 145 4.4. Một số kiến nghị nhằm hoàn thiện phân cấp quản lý đầu tư công của tỉnh Thái Nguyên đến năm 2025 và tầm nhìn đến năm 2030 .......................................................... 146 TÓM TẮT CHƢƠNG 4 .................................................................................................. 150 KẾT LUẬN ........................................................................................................................ 151 DANH MỤC CÁC CÔNG TRÌNH ĐÃ CÔNG BỐ CỦA NGHIÊN CỨU SINH CÓ LIÊN QUAN ĐẾN LUẬN ÁN TÀI LIỆU THAM KHẢO PHỤ LỤC vi DANH MỤC TỪ VIẾT TẮT BQLDA Ban quản lý dự án CĐT Chủ đầu tư CQĐP Chính quyền địa phương CQTW Chính quyền trung ương DA Dự án ĐTC Đầu tư công ĐP Địa phương GTVT Giao thông vận tải HĐND Hội đồng nhân dân KT - XH Kinh tế - xã hội NCS Nghiên cứu sinh NS Ngân sách ODA Official Development Assistance Vốn vay/Vốn tài trợ trực tiếp nước ngoài PAPI Provencial Governance and Public Administration Performance Index Chỉ số Hiệu quả quản trị và hành chính công cấp tỉnh ở Việt Nam PCI Provincial Competitiveness Index Chỉ số năng lực cạnh tranh cấp tỉnh PPP Public - Private Partnership Đầu tư theo hình thức đối tác công tư QLNN Quản lý nhà nước UBND Uỷ ban nhân dân USAID United States Agency for International Development Cơ quan Phát triển Quốc tế Hoa Kỳ VCCI Vietnam Chamber of Commerce and Industry Phòng Thương mại và Công nghiệp Việt Nam VĐT Vốn đầu tư TW Trung ương WB World Bank Ngân hàng Thế giới vii DANH MỤC BẢNG BIỂU, HÌNH VẼ DANH MỤC BẢNG Bảng 3.1. GRDP theo giá hiện hành phân theo ngành kinh tế .................................. 72 Bảng 3.2. Tỷ trọng vốn ĐTC trong tổng vốn đầu tư toàn xã hội .............................. 73 Bảng 3.3. Vốn đầu tư công theo phân cấp quản lý của tỉnh Thái Nguyên ............... 74 Bảng 3.4. Đầu tư công theo lĩnh vực đầu tư của tỉnh Thái Nguyên.......................... 75 Bảng 3.5. Nguồn vốn cân đối ngân sách cho kế hoạch đầu tư công giai đoạn 2016 - 2021 ............................................................................................................... 86 Bảng 3.6. Số dự án đầu tư công được phê duyệt chủ trương đầu tư ......................... 87 Bảng 3.7. Số dự án đầu tư công được thẩm định và quyết định đầu tư .................... 88 Bảng 3.8. Tình hình thực hiện đấu thầu các dự án đầu tư công của tỉnh Thái Nguyên ... 91 Bảng 3.9. Số dự án đầu tư công được đầu tư hàng năm ........................................... 91 Bảng 3.10. Một số dự án đầu tư công đội vốn điển hình của tỉnh Thái Nguyên ...... 93 Bảng 3.11. Điểm trách nhiệm giải trình của tỉnh Thái Nguyên ................................ 96 Bảng 3.12. Số dự án đầu tư công được kiểm tra định kỳ .......................................... 98 Bảng 3.13. Thống kê cơ sở y tế, gường bệnh và trường học công lập trên địa bàn tỉnh Thái Nguyên ..................................................................................................... 103 Bảng 3.14. Tỷ lệ hộ nghèo và hộ cận nghèo trên địa bàn tỉnh Thái Nguyên .......... 103 Bảng 3.15. Tổng hợp mức độ thực hiện tiêu chí tính hiệu lực, tính hiệu quả, tính phù hợp, tính bền vững ........................................................................................... 106 Bảng 3.16. Cân đối ngân sách giai đoạn 2016 – 2021 ............................................ 111 DANH MỤC BIỂU Biểu đồ 3.1. Tốc độ tăng trưởng vốn đầu tư công của tỉnh Thái Nguyên ................. 74 Biểu đồ 3.2. Nguồn vốn đầu tư công của tỉnh Thái Nguyên ..................................... 74 Biểu đồ 3.3. Điểm đóng góp tự nguyện cho công trình công cộng của tỉnh Thái Nguyên ....................................................................................................... 89 Biểu đồ 3.4. Số dự án đầu tư công được phân bổ vốn kế hoạch ............................... 90 Biểu đồ 3.5. Số dự án có nợ đọng xây dựng cơ bản của tỉnh Thái Nguyên .............. 90 Biểu đồ 3.6. Số dự án đầu tư công thực hiện chậm tiến độ so với quyết định đầu tư ...... 92 Biểu đồ 3.7. Điều chỉnh dự án đầu tư công của tỉnh Thái Nguyên ................................... 94 Biểu đồ 3.8. Điểm trung bình của mức độ quan trọng và mức độ thực hiện của nhóm chỉ tiêu đánh giá tính hiệu lực của phân cấp quản lý ĐTC của tỉnh Thái Nguyên ........ 101 Biểu đồ 3.9. Điểm trung bình của mức độ quan trọng và mức độ thực hiện của nhóm chỉ tiêu đánh giá tính hiệu quả của phân cấp quản lý ĐTC của tỉnh Thái Nguyên ........ 102 Biểu đồ 3.10. Chỉ số kiểm soát tham nhũng của tỉnh Thái Nguyên ....................... 103 Biểu đồ 3.11. Điểm trung bình của mức độ quan trọng và mức độ thực hiện của nhóm chỉ tiêu đánh giá tính phù hợp của phân cấp quản lý ĐTC của tỉnh Thái Nguyên ........ 104 Biểu đồ 3.12. Điểm trung bình của mức độ quan trọng và mức độ thực hiện của nhóm chỉ tiêu đánh giá tính bền vững của phân cấp quản lý ĐTC của tỉnh Thái Nguyên ...... 105 Biểu đồ 3.13. Ma trận tầm quan trọng và mức độ thực hiện các tiêu chí đánh giá thực trạng phân cấp quản lý đầu tư công của tỉnh Thái Nguyên ............................ 107 Biểu đồ 3.14. Tốc độ tăng trưởng GRDP tỉnh Thái Nguyên .................................. 111 Biểu đồ 3.15. GRDP bình quân đầu người của tỉnh Thái Nguyên.......................... 112 viii DANH MỤC SƠ ĐỒ, HÌNH VẼ Hình 1.1: Mô hình phân tích mức độ quan trọng và thực hiện IPA .......................... 18 Sơ đồ 1.1: Khung phân tích của luận án ................................................................... 15 Sơ đồ 2.1. Mô hình tổ chức bộ máy quản lý nhà nước về đầu tư công của chính quyền địa phương ...................................................................................................... 54 Sơ đồ 2.2. Mô hình tổ chức bộ máy quản lý dự án đầu tư công của chính quyền địa phương ................................................................................................................. 55 Sơ đồ 3.1. Quy trình xây dựng kế hoạch đầu tư công trung hạn của tỉnh Thái Nguyên .. 86 Sơ đồ 3.2. Tổ chức bộ máy quản lý nhà nước về đầu tư công của tỉnh Thái Nguyên ..... 94 1 PHẦN MỞ ĐẦU 1. Tính cấp thiết của đề tài luận án Sau hơn 30 năm đổi mới phát triển kinh tế - xã hội (KT – XH), đầu tư công (ĐTC) của Việt Nam chiếm gần một nửa tổng vốn đầu tư toàn xã hội và có vai trò quan trọng đối với nền kinh tế. ĐTC góp phần làm thay đổi cơ cấu KT - XH của đất nước, gia tăng cơ sở vật chất kỹ thuật của nền kinh tế, tăng năng suất lao động. Bên cạnh những đóng góp tích cực vào quá trình phát triển kinh tế của đất nước, Quốc hội nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam trong Báo cáo đánh giá kết quả thực hiện kế hoạch phát triển KT - XH và ngân sách nhà nước (NSNN) năm 2021 đã chỉ ra những hạn chế của ĐTC ở Việt Nam hiện nay như: tiến độ giải ngân vốn ĐTC chậm, vấn đề thất thoát trong ĐTC lớn, hiệu quả ĐTC còn thấp. Những hạn chế nói trên xuất phát từ nhiều nguyên nhân như: thiếu quy hoạch, thiếu cơ chế khuyến khích, ưu tiên đầu tư, quản lý và giám sát đầu tư còn yếu kém Trong đó, có nguyên nhân từ những bất cập trong phân cấp quản lý ĐTC của chính quyền địa phương (CQĐP). Chủ trương phân cấp quản lý nhà nước nói chung và phân cấp quản lý ĐTC đã được Đảng và Chính phủ đề cập một cách có hệ thống trong các nghị quyết của Đảng và Chín