Luận án Pháp luật về dịch vụ môi trường ở Việt Nam

BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO TRƯỜNG ĐẠI HỌC LUẬT TP. HỒ CHÍ MINH NGUYỄN HOÀNG THÙY TRANG PHÁP LUẬT VỀ DỊCH VỤ MÔI TRƯỜNG Ở VIỆT NAM Ngành: Luật học Chuyên ngành: Luật Kinh tế Mã số: 9.38.01.07 LUẬN ÁN TIẾN SỸ LUẬT HỌC NGƯỜI HƯỚNG DẪN KHOA HỌC: PGS.TS. PHẠM DUY NGHĨA TP. HỒ CHÍ MINH, NĂM 2023 LỜI CAM ĐOAN Tôi xin cam đoan Luận án là công trình nghiên cứu khoa học nghiêm túc của riêng tôi. Các kết quả nghiên cứu nêu trong Luận án chưa được công bố trong bất kỳ công trình khoa học nào khác, các số liệu và trích dẫn trong Luận án đảm bảo tính chính xác, tin cậy và trung thực. TÁC GIẢ LUẬN ÁN Nguyễn Hoàng Thùy Trang MỤC LỤC Trang LỜI CAM ĐOAN MỤC LỤC DANH MỤC VIẾT TẮT TRONG LUẬN ÁN PHẦN MỞ ĐẦU ............................................................................................................................ 1 1. Tính cấp thiết của đề tài ........................................................................................................ 1 2. Mục đích và nhiệm vụ nghiên cứu ....................................................................................... 3 3. Đối tượng và phạm vi nghiên cứu ........................................................................................ 3 4. Phương pháp nghiên cứu ...................................................................................................... 4 5. Những điểm mới, ý nghĩa thực tiễn, khoa học của luận án ............................................... 7 6. Cơ cấu của luận án ................................................................................................................ 8 CHƯƠNG 1 .................................................................................................................................... 9 TỔNG QUAN TÌNH HÌNH NGHIÊN CỨU VÀ CƠ SỞ LÝ THUYẾT NGHIÊN CỨU PHÁP LUẬT VỀ DỊCH VỤ MÔI TRƯỜNG ............................................................................. 9 1.1. Tổng quan tình hình nghiên cứu ...................................................................................... 9 1.1.1. Các công trình nghiên cứu tổng quan về dịch vụ công, dịch vụ môi trường và thị trường dịch vụ môi trường ..................................................................................................................... 9 1.1.2. Các công trình nghiên cứu về dịch vụ môi trường dưới góc độ chính sách, chiến lược 16 1.1.3. Các công trình nghiên cứu về dịch vụ môi trường dưới góc độ pháp lý ......................... 19 1.1.4. Các công trình nghiên cứu về các dịch vụ cụ thể của dịch vụ môi trường ..................... 19 1.1.5. Đánh giá tổng quan tình hình nghiên cứu và những vấn đề cần tiếp tục nghiên cứu ... 24 1.2. Cơ sở lý thuyết của luận án ............................................................................................. 27 1.2.1. Câu hỏi nghiên cứu .............................................................................................................. 27 1.2.2. Các giả thiết nghiên cứu ...................................................................................................... 27 1.2.3. Lý thuyết nghiên cứu ........................................................................................................... 29 KẾT LUẬN CHƯƠNG 1 ............................................................................................................ 41 CHƯƠNG 2 .................................................................................................................................. 42 LÝ LUẬN VỀ DỊCH VỤ MÔI TRƯỜNG VÀ VỀ PHÁP LUẬT DỊCH VỤ MÔI TRƯỜNG ....................................................................................................................................................... 42 2.1. Lý luận về dịch vụ môi trường ....................................................................................... 42 2.1.1. Khái niệm dịch vụ môi trường ............................................................................................ 42 2.1.1.1. Quan niệm về dịch vụ môi trường theo GATS ................................................................. 42 2.1.1.2. Khái niệm dịch vụ môi trường theo OECD và EUROSTAT ............................................ 44 2.1.1.3. Khái niệm dịch vụ môi trường theo pháp luật Việt Nam .................................................. 48 2.1.2. Phân loại dịch vụ môi trường .............................................................................................. 51 2.1.2.1. Căn cứ vào đối tượng của dịch vụ ..................................................................................... 51 2.1.2.2. Căn cứ vào chủ thể cung ứng dịch vụ ................................................................................ 52 2.1.2.3. Căn cứ vào chủ thể sử dụng dịch vụ .................................................................................. 53 2.1.2.4. Căn cứ vào hình thức và mức độ can thiệp của Nhà nước ................................................ 53 2.1.3. Đặc điểm của dịch vụ môi trường ....................................................................................... 54 2.1.4. Vai trò của dịch vụ môi trường ........................................................................................... 59 2.1.4.1. Đối với hoạt động bảo vệ môi trường ................................................................................ 59 2.1.4.2. Đối với sự phát triển kinh tế, xã hội .................................................................................. 59 2.2. Lý luận về pháp luật dịch vụ môi trường ...................................................................... 61 2.2.1. Khái niệm pháp luật dịch vụ môi trường .................................................................................. 61 2.2.2. Những yêu cầu đối với việc xây dựng và hoàn thiện pháp luật về dịch vụ môi trường ........ 62 2.2.2.1. Phù hợp với quy luật của kinh tế thị trường ........................................................................... 62 2.2.2.2. Huy động tối đa nguồn lực xã hội đầu tư cho dịch vụ môi trường ........................................ 63 2.2.2.3. Bảo đảm cung ứng đầy đủ, kịp thời nhu cầu sử dụng dịch vụ môi trường nhằm thực hiện mục tiêu phát triển bền vững ............................................................................................................... 64 2.2.2.4. Đáp ứng được yêu cầu của việc hội nhập kinh tế quốc tế ...................................................... 65 2.2.2.5. Đảm bảo tính công bằng, minh bạch và công khai ................................................................ 66 2.2.3. Cơ cấu về nội dung của pháp luật dịch vụ môi trường ............................................................ 67 2.2.4. Nguồn của pháp luật dịch vụ môi trường .................................................................................. 68 KẾT LUẬN CHƯƠNG 2 ............................................................................................................ 70 CHƯƠNG 3 .................................................................................................................................. 71 THỰC TRẠNG PHÁP LUẬT VỀ DỊCH VỤ MÔI TRƯỜNG Ở VIỆT NAM ..................... 71 3.1. Thực trạng pháp luật về chủ thể cung ứng dịch vụ môi trường ................................. 71 3.1.1. Về loại hình và phạm vi hoạt động của chủ thể cung ứng dịch vụ môi trường ..................... 71 3.1.2. Về cơ chế lựa chọn chủ thể cung ứng dịch vụ môi trường ....................................................... 76 3.2. Thực trạng pháp luật về giá dịch vụ môi trường .......................................................... 84 3.2.1. Hoạt động định giá dịch vụ ................................................................................................. 84 3.2.2. Về biện pháp trợ giá, hỗ trợ về giá dịch vụ môi trường ........................................................... 89 3.3. Thực trạng pháp luật về quản lý chất lượng dịch vụ ................................................... 90 3.3.1. Các quy định về điều kiện đối với chủ thể cung ứng dịch vụ .................................................. 91 3.3.1.1. Quy định về điều kiện đầu tư kinh doanh dịch vụ môi trường ............................................... 91 3.3.1.2. Quy định về điều kiện khác đối với chủ thể kinh doanh dịch vụ môi trường ........................ 93 3.3.2. Cơ chế bảo đảm thi hành các quy định pháp luật về chất lượng dịch vụ .............................. 98 3.3.2.1. Xử lý hành chính đối với hành vi vi phạm quy định của pháp luật về chất lượng dịch vụ 98 3.3.2.2. Về trách nhiệm hình sự ...................................................................................................... 99 3.3.2.3. Cơ chế kiểm tra, giám sát việc tuân thủ điều kiện, nghĩa vụ của các chủ thể .................. 100 3.4. Thực trạng pháp luật về ưu đãi, hỗ trợ đối với dịch vụ môi trường ......................... 101 3.4.1.Về đối tượng ưu đãi, hỗ trợ ........................................................................................................ 102 3.4.2. Về các hình thức ưu đãi, hỗ trợ ................................................................................................ 105 3.4.2.1. Hình thức ưu đãi về thuế và ưu đãi tiền thuê đất .................................................................. 106 3.4.2.2. Hình thức ưu đãi huy động vốn ............................................................................................ 108 3.4.2.3. Về hình thức hỗ trợ .............................................................................................................. 115 3.4.2.4. Đảm bảo tính công khai, minh bạch và hiệu quả trong việc ưu đãi, hỗ trợ. ......................... 121 3.5. Hợp đồng trong cung ứng, sử dụng dịch vụ môi trường ........................................... 122 3.5.1. Hợp đồng dự án PPP .......................................................................................................... 122 3.5.2. Hợp đồng cung ứng dịch vụ .............................................................................................. 126 KẾT LUẬN CHƯƠNG 3 .......................................................................................................... 133 CHƯƠNG 4 ................................................................................................................................ 135 GIẢI PHÁP HOÀN THIỆN PHÁP LUẬT VỀ DỊCH VỤ MÔI TRƯỜNG ........................ 135 4.1. Về quan điểm và mục tiêu .................................................................................................. 135 4.1.1. Về việc xác định quan điểm và mục tiêu .......................................................................... 135 4.1.2. Về việc xây dựng và thực hiện quan điểm, mục tiêu ....................................................... 138 4.2. Giải pháp hoàn thiện pháp luật về dịch vụ môi trường ............................................. 139 4.2.1. Về vấn đề xác định mã ngành dịch vụ môi trường ................................................................. 139 4.2.2. Giải pháp hoàn thiện quy định về chủ thể cung ứng dịch vụ môi trường ............................ 141 4.2.3. Giải pháp hoàn thiện quy định pháp luật về giá dịch vụ môi trường ................................... 144 4.2.3.1. Về định hướng hoàn thiện ................................................................................................ 144 4.2.3.2. Các giải pháp cụ thể ......................................................................................................... 147 4.2.4. Giải pháp về quản lý chất lượng .............................................................................................. 151 4.2.5. Giải pháp hoàn thiện quy định về ưu đãi, hỗ trợ dịch vụ môi trường .......................... 153 4.2.5.1. Về phương hướng hoàn thiện .......................................................................................... 153 4.2.5.2. Các giải pháp cụ thể ......................................................................................................... 155 4.2.6. Giải pháp về hợp đồng trong cung ứng, sử dụng dịch vụ môi trường .......................... 160 PHẦN KẾT LUẬN .................................................................................................................... 164 DANH MỤC CÁC CÔNG TRÌNH ĐÃ CÔNG BỐ LIÊN QUAN ĐẾN ĐỀ TÀI DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO PHỤ LỤC DANH MỤC TỪ VIẾT TẮT STT TỪ VIẾT TẮT NGHĨA CỦA TỪ 1 APEC Diễn đàn hợp tác kinh tế châu Á – Thái Bình Dương (Asia – Pacific Economic Cooperation) 2 BVMT Bảo vệ môi trường 3 CTRSH Chất thải rắn sinh hoạt 4 DVMT Dịch vụ môi trường 5 ĐTM Đánh giá tác động môi trường 6 EU European Union (Liên minh Châu Âu) 7 NCS Nghiên cứu sinh 8 OECD Organization for Economic Cooperation and Development (Tổ chức hợp tác kinh tế và phát triển) 9 PPP Public – Private Parnership (Đầu tư theo hình thức đối tác công tư) 10 TN và MT Tài nguyên và Môi trường 11 TTCP Thủ tướng Chính phủ 12 WTO World Trade Organizations (Tổ chức thương mại thế giới) PHẦN MỞ ĐẦU 1. Tính cấp thiết của đề tài BVMT là vấn đề có tầm quan trọng chiến lược. Để có thể huy động được tối đa nguồn lực cho hoạt động này, một trong các nhiệm vụ cơ bản đã được xác định trong Chiến lược BVMT quốc gia là xã hội hóa công tác BVMT. Phát triển DVMT là một trong những hướng tiếp cận thực hiện nhiệm vụ xã hội hoá công tác BVMT nhằm huy động nguồn lực của các nhà đầu tư trong và ngoài nước đầu tư vào lĩnh vực này. Việc phát triển DVMT không chỉ dừng lại ở việc huy động các nguồn lực cho hoạt động BVMT, giúp người sử dụng dịch vụ thực hiện nghĩa vụ BVMT của mình theo quy định của pháp luật nhằm thực hiện mục tiêu phát triển bền vững mà còn góp phần nâng cao tỷ trọng đóng góp của lĩnh vực dịch vụ và mở rộng thị trường cho doanh nghiệp trong nền kinh tế. Sự phát triển kinh tế ngày càng tạo áp lực đối với môi trường, đặc biệt là áp lực về ô nhiễm môi trường và biến đổi khí hậu. Trong điều kiện pháp luật về BVMT ngày càng hoàn thiện, nghĩa vụ về BVMT của các chủ thể như nghĩa vụ ĐTM, nghĩa vụ quản lý chất thải ngày càng chặt chẽ đã làm phát sinh nhu cầu ngày càng lớn trong việc sử dụng DVMT. Trong những năm gần đây, Việt Nam đã có nhiều chủ trương, chính sách và quy định của pháp luật nhằm nâng cao hiệu quả công tác BVMT cũng như phát triển ngành DVMT như: Chỉ thị số 36/CT-TW của Bộ Chính trị ban hành năm 1998, Chỉ thị số 29/CT-TW của Bộ Chính trị ban hành năm 2009 về BVMT trong thời kỳ công nghiệp hóa – hiện đại hóa đất nước, Nghị quyết số 41-NQ/TW ngày 15/11/20041, Nghị quyết số 06-NQ/TW Hội nghị TW 4 khoá XII, Chỉ thị số 15/2007/CT-TTg ngày 22/6/2007 của TTCP về một số giải pháp chủ yếu nhằm thúc đẩy đầu tư nước ngoài vào Việt Nam, Luật BVMT 2005, Luật BVMT 2014, Luật BVMT 2020. Bộ TN và MT được TTCP giao thực hiện nhiệm vụ Xây dựng đề án phát triển DVMT phù hợp với các quy định WTO trong lĩnh vực môi trường, cung cấp các DVMT, Quyết định 1030/QĐ – TTg ngày 20/7/2009 của TTCP Phê duyệt “Đề án phát triển ngành công nghiệp môi trường Việt Nam đến năm 2015, tầm nhìn đến năm 2025”; Quyết định 249/QĐ – TTg ngày 10/2/2010 của TTCP Về việc phê duyệt đề án phát triển DVMT đến năm 2020, Chiến lược phát triển kinh tế - xã hội của đất nước giai đoạn 2011 – 2020, Quyết định số 1463/QĐ-TTg ngày 22/7/2016 của TTCP Phê duyệt Đề án phát triển 1 Nghị quyết số 41/TW ngày 15/11/2004 của Bộ chính trị về BVMT trong thời kì đẩy mạnh công nghiệp hóa, hiện đại hóa đất nước khẳng định quan điểm: “BVMT là một trong những vấn đề sống còn của nhân loại; là nhân tố bảo đảm sức khoẻ và chất lượng cuộc sống của nhân dân; góp phần quan trọng vào việc phát triển kinh tế - xã hội, ổn định chính trị, an ninh quốc gia và thúc đẩy hội nhập kinh tế quốc tế của nước ta”. Nghị quyết xác định cần “Tạo cơ sở pháp lý và cơ chế, chính sách khuyến khích cá nhân, tổ chức và cộng đồng tham gia công tác BVMT. Hình thành các loại hình tổ chức đánh giá, tư vấn, giám định, công nhận, chứng nhận về BVMT; khuyến khích mọi thành phần kinh tế tham gia các dịch vụ thu gom, vận chuyển, tái chế, xử lý chất thải và các dịch vụ khác về BVMT”. 2 mạng lưới doanh nghiệp DVMT đến năm 2020, tầm nhìn đến năm 2030, Quyết định số 1570/QĐ-TTg ngày 09/8/2016 Phê duyệt khung chính sách, pháp luật về phát triển DVMT, Quyết định số 192/QĐ-TTg ngày 13/2/2017 Phê duyệt Đề án phát triển ngành công nghiệp môi trường Việt Nam đến năm 2025Bên cạnh đó, Quyết định số 1658/QĐ -TTg của TTCP ngày 01/10/2021 Phê duyệt Chiến lược quốc gia về tăng trưởng xanh giai đoạn 2021- 2030 và tầm nhìn đến 2050”, Quyết định số 882/QĐ – TTg ngày 22/7/2022 của TTCP Phê duyệt Kế hoạch hành động quốc gia về tăng trường xanh giai đoạn 2021 – 2030 cũng đặt ra định hướng nhằm thúc đẩy sản xuất hàng hóa môi trường và cung ứng DVMT. Ngoài ra, Việt Nam cũng đã tham gia ký kết rất nhiều cam kết quốc tế về BVMT nói chung và mở cửa thị trường DVMT nói riêng như Biểu cam kết gia nhập WTO, Hiệp định Đối tác toàn diện và tiến bộ xuyên Thái Bình Dương (CPTPP), Thị trường DVMT ở Việt Nam đã có sự phát triển đáng ghi nhận, số lượng doanh nghiệp đăng ký hoạt động trong lĩnh vực này ngày một gia tăng nhanh chóng2. Tuy nhiên, cho đến nay, ngành DVMT ở Việt Nam vẫn chưa phát triển đúng tiềm năng, chưa đáp ứng được yêu cầu của hoạt động BVMT và phát triển kinh tế như mục tiêu đề ra. Việc cung ứng dịch vụ DVMT và vai trò quản lý nhà nước đối với việc cung ứng dịch vụ vẫn còn nhiều bất cập và hạn chế cần được khắc phục để phát triển DVMT ở Việt Nam trong bối cảnh hội nhập quốc tế. Theo Báo cáo tổng kết 8 năm thi hành Luật BVMT 2005 của Bộ TN & MT thì “Phần lớn các doanh nghiệp tham gia cung cấp DVMT đều là những doanh nghiệp nhỏ và vừa, không đủ nguồn lực để tham gia giải quyết những vấn đề môi trường, cấp bách của đất nước. Trong khi đó, nhà nước chưa có chính sách cụ thể hỗ trợ thành lập các doanh nghiệp lớn, đủ mạnh tham gia cung ứng DVMT”3. Tiếp đó, Báo cáo tổng kết 5 năm thi hành Luật BVMT 2014 vẫn tiếp tục lặp lại: “Phần lớn các doanh nghiệp tham gia cung cấp dịch vụ môi trường là những doanh nghiệp nhỏ và vừa, không đủ nguồn lực để tham gia giải quyết những vấn đề môi trường, cấp bách của đất nước”, “các chính sách thúc đẩy hoặc hỗ trợ phát triển các sản phẩm và dịch vụ trong lĩnh vực môi trường khá nhiều nhưng chủ yếu là 2 Năm 2007, trong lĩnh vực xử lý nước thải, cả nước mới có 36 doanh nghiệp đăng ký hoạt động thì đến năm 2010 đã lên đến 153 doanh nghiệp. Trong lĩnh vực thu gom và xử lý chất thải rắn, có 270 doanh nghiệp năm 2007 và đến năm 2010 là 463 doanh nghiệp. Tại thời điểm cuối năm 2012, theo khảo sát của Tổng cục Môi trường, có 3.982 doanh nghiệp đăng ký hoạt động trong lĩnh vực DVMT, trong đó có 3.581 doanh nghiệp được thành lập trong giai đoạn 2006 - 2012, riêng giai đoạn 2006 - 2009 đã có tới 2.321 doanh nghiệp được thành lập đăng ký hoạt động trong lĩnh vực này. Trong lĩnh vực xử lý nước thải, giai đoạn 2007 - 2010 tốc độ gia tăng số lượng doanh nghiệp đăng ký trung bình đạt 62%/năm, tốc độ gia tăng số lượng lao động đạt 45%/năm, tốc độ tăng vốn đạt trung bình 78 %/năm. Trong lĩnh vực thu gom và xử lý chất thải rắn, tốc độ tăng số lượng doanh nghiệp đạt 20 %/năm trong giai đoạn 2007 - 2010, tăng lao động đạt 8%/năm và tăng nguồn vốn đạt 36%/năm. Đến năm 2019, tổng số doanh nghiệp hoạt động trong lĩnh vực môi trường tăng lên 4938. Xem Huỳnh Trung Hải, Nguyễn Đức Quảng (2014), Một số kinh nghiệm về phát triển công nghiệp môi trường trên thế giới, Tạp chí môi trường số 10, trang 14. Xem thêm Nguyễn Thị Quỳnh Hương, Nguyễn Hải Yến (2021), Ngành dịch vụ môi trường Việt Nam – Cơ hội và thách thức trong bối cảnh hội nhập quốc tế, 3 Bộ TN và MT (2013), Báo cá