Luận án Pháp luật về kiểm soát vốn tại các doanh nghiệp có 100% vốn nhà nước

BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO BỘ TƯ PHÁP TRƯỜNG ĐẠI HỌC LUẬT HÀ NỘI VŨ THỊ NHUNG PHÁP LUẬT VỀ KIỂM SOÁT VỐN TẠI CÁC DOANH NGHIỆP CÓ 100% VỐN NHÀ NƯỚC LUẬN ÁN TIẾN SĨ LUẬT HỌC HÀ NỘI - 2016 BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO BỘ TƯ PHÁP TRƯỜNG ĐẠI HỌC LUẬT HÀ NỘI VŨ THỊ NHUNG PHÁP LUẬT VỀ KIỂM SOÁT VỐN TẠI CÁC DOANH NGHIỆP CÓ 100% VỐN NHÀ NƯỚC CHUYÊN NGÀNH: LUẬT KINH TẾ MÃ SỐ: 62 38 01 07 LUẬN ÁN TIẾN SĨ LUẬT HỌC Người hướng dẫn khoa học: 1. PGS.TS DƯƠNG ĐĂNG HUỆ 2. TS. BÙI NGỌC CƯỜNG HÀ NỘI - 2016 LỜI CAM ĐOAN Tôi xin cam đoan, bản luận án "Pháp luật về kiểm soát vốn tại các doanh nghiệp có 100% vốn nhà nước" là công trình nghiên cứu của riêng tôi. Các số liệu, tư liệu, dẫn chứng được sử dụng trong luận án là trung thực, có nguồn gốc, xuất xứ đầy đủ, rõ ràng và được ghi rõ trong danh mục các tài liệu tham khảo. Những kết luận khoa học của luận án là mới và chưa từng được công bố trong bất kỳ công trình nghiên cứu khoa học của tác giả nào khác. Tôi xin chịu trách nhiệm trước pháp luật về lời cam đoan trên ! Hà Nội, ngày 10 tháng 6 năm 2016 Tác giả luận án NCS. Vũ Thị Nhung DANH MỤC CÁC CHỮ VIẾT TẮT CTCP : Công ty Cổ phần DN : Doanh nghiệp DNNN : Doanh nghiệp nhà nước NHNN : Ngân hàng nhà nước NXB : Nhà xuất bản TNHH : Trách nhiệm hữu hạn TPP : Hiệp định Đối tác xuyên Thái Bình Dương LDN : Luật Doanh nghiệp WTO : Tổ chức thương mại thế giới MỤC LỤC LỜI CAM ĐOAN DANH MỤC CÁC TÀI LIỆU VIẾT TẮT TRONG LUẬN ÁN MỤC LỤC PHẦN MỞ ĐẦU .......................................................................................... 1 CHƯƠNG 1. TỔNG QUAN TÌNH HÌNH NGHIÊN CỨU VÀ CÁC VẤN ĐỀ LIÊN QUAN ĐẾN LUẬN ÁN ................................................... 6 1.1. Tổng quan tình hình nghiên cứu ......................................................... 6 1.1.1. Tình hình nghiên cứu ở Việt Nam ....................................................... 6 1.1.2. Tình hình nghiên cứu ở nước ngoài .................................................. 15 1.1.3. Đánh giá tổng quan tình hình nghiên cứu liên quan đến luận án .... 20 1.2. Cơ sở lý thuyết và phương pháp nghiên cứu ................................... 21 1.2.1. Cơ sở lý thuyết ................................................................................... 21 1.2.2. Phương pháp nghiên cứu .................................................................. 25 1.3. Hướng tiếp cận của Luận án ............................................................. 25 Kết luận chương 1 ..................................................................................... 27 CHƯƠNG 2. NHỮNG VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VỀ KIỂM SOÁT VỐN VÀ PHÁP LUẬT VỀ KIỂM SOÁT VỐN TẠI CÁC DOANH NGHIỆP 100% VỐN NHÀ NƯỚC .......................................................................... 28 2.1. Khái quát về vốn nhà nước và kiểm soát vốn tại các doanh nghiệp 100% vốn nhà nước ................................................................................... 28 2.1.1. Khái niệm về vốn nhà nước đầu tư vào các doanh nghiệp 100% vốn nhà nước ...................................................................................................... 28 2.1.2. Khái niệm kiểm soát vốn tại các doanh nghiệp 100% vốn nhà nước ..... 42 2.1.3. Những yếu tố ảnh hưởng tới việc kiểm soát vốn nhà nước tại các doanh nghiệp 100% vốn nhà nước. ............................................................. 48 2.2. Cơ sở lý luận của việc kiểm soát vốn tại các doanh nghiệp 100% vốn nhà nước. ............................................................................................. 58 2.2.1. Xuất phát từ quyền của chủ sở hữu ................................................... 59 2.2.2. Xuất phát từ chức năng quản lý nhà nước về kinh tế ........................ 60 2.2.3. Xuất phát từ yêu cầu hạch toán kinh doanh của doanh nghiệp ........ 62 2.3. Pháp luật về kiểm soát vốn tại các doanh nghiệp 100% vốn nhà nước ở Việt Nam và một số nước trên thế giới. ...................................... 64 2.3.1. Pháp luật về kiểm soát vốn tại các doanh nghiệp 100% vốn nhà nước ở Việt Nam. .................................................................................................. 64 2.3.2. Pháp luật về kiểm soát vốn nhà nước đầu tư vào doanh nghiệp một số nước trên thế giới. ................................................................................... 67 Kết luận chương 2 ..................................................................................... 81 CHƯƠNG 3. THỰC TRẠNG PHÁP LUẬT VỀ KIỂM SOÁT VỐN VÀ THỰC TIỄN HOẠT ĐỘNG KIỂM SOÁT VỐN TẠI CÁC DOANH NGHIỆP 100% VỐN NHÀ NƯỚC ......................................... 83 3.1. Các phương thức kiểm soát vốn nhà nước tại các doanh nghiệp 100% vốn nhà nước. .................................................................................. 83 3.1.1. Kiểm soát vốn thông qua đại diện của chủ sở hữu nhà nước ........... 85 3.1.2. Kiểm soát thông qua hoạt động của Tổng Công ty đầu tư và kinh doanh vốn nhà nước (SCIC) ........................................................................ 95 3.1.3. Kiểm soát vốn thông qua hoạt động kiểm soát nội bộ của doanh nghiệp .......................................................................................................... 99 3.1.4. Kiểm soát vốn thông qua hoạt động kiểm toán ............................... 103 3.1.5. Kiểm soát vốn thông qua hoạt động giám sát đầu tư, tài chính và các hoạt động khác có liên quan ..................................................................... 109 3.2. Thực tiễn thực hiện pháp luật về kiểm soát vốn nhà nước tại các doanh nghiệp 100% vốn nhà nước ........................................................ 113 3.2.1. Những kết quả đạt được của hoạt động kiểm soát vốn nhà nước ... 113 3.2.2. Một số nhận xét, đánh giá. .............................................................. 119 Kết luận chương 3 ................................................................................... 124 CHƯƠNG 4. QUAN ĐIỂM VÀ GIẢI PHÁP HOÀN THIỆN PHÁP LUẬT VỀ KIỂM SOÁT VỐN TẠI CÁC DOANH NGHIỆP 100% VỐN NHÀ NƯỚC ................................................................................... 125 4.1. Căn cứ của việc đề ra quan điểm và giải pháp hoàn thiện pháp luật về kiểm soát vốn nhà nước tại các doanh nghiệp 100% vốn nhà nước125 4.1.1. Căn cứ vào kế hoạch tái cấu trúc doanh nghiệp nhà nước. ........... 125 4.1.2. Căn cứ từ thực tiễn hoạt động của các doanh nghiệp 100% vốn nhà nước. .......................................................................................................... 129 4.2. Quan điểm hoàn thiện pháp luật về kiểm soát vốn tại các doanh nghiệp 100% vốn nhà nước. ................................................................... 129 4.2.1. Hoàn thiện pháp luật về kiểm soát vốn tại các doanh nghiệp 100% vốn nhà nước phải đặt trong tổng thể hoàn thiện pháp luật về tài chính, kế toán, thống kê, kiểm toán. ......................................................................... 129 4.2.2. Hoàn thiện pháp luật về kiểm soát vốn tại các doanh nghiệp 100% vốn nhà nước một mặt đảm bảo quyền năng của chủ sở hữu, mặt khác phải đảm bảo quyền tự chủ tài chính, tự do kinh doanh của doanh nghiệp. .... 130 4.3. Một số giải pháp hoàn thiện pháp luật về kiểm soát vốn nhà nước tại các doanh nghiệp 100% vốn nhà nước. ........................................... 132 4.3.1. Hoàn thiện pháp luật về kiểm soát vốn nhà nước tại các doanh nghiệp 100% vốn nhà nước. ...................................................................... 132 4.3.2. Thành lập cơ quan chuyên trách về đại diện chủ sở hữu nhà nước nhằm kiểm soát vốn tại các doanh nghiệp 100% vốn nhà nước. .............. 148 4.3.3. Các giải pháp tăng cường tính công khai thông tin và minh bạch hoạt động của các doanh nghiệp nhà nước .............................................. 151 Kết luận chương 4 ................................................................................... 153 KẾT LUẬN .............................................................................................. 155 DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO ............................................... 156 CÁC CÔNG TRÌNH KHOA HỌC CỦA TÁC GIẢ ĐÃ CÔNG BỐ LIÊN QUAN ĐẾN ĐỀ TÀI LUẬN ÁN ................................................. 162 1 MỞ ĐẦU 1. Tính cấp thiết của đề tài DNNN nắm giữ những ngành kinh tế trọng yếu, then chốt của đất nước, do đó, có vị trí, vai trò đặc biệt quan trọng trong nền kinh tế quốc dân. Bên cạnh những thành quả mà các DNNN mang lại cho nền kinh tế, DNNN cũng đã bộc lộ nhiều hạn chế, yếu kém trong nhiều lĩnh vực hoạt động của mình. Một lượng không nhỏ DNNN sản xuất, kinh doanh đạt hiệu quả thấp, chưa phát huy hết vai trò chủ lực trong nền kinh tế, chưa tương xứng với lợi thế và sự đầu tư của nhà nước. Một số DNNN làm ăn thua lỗ kéo dài, không bảo toàn được vốn nhà nước, thậm chí đã và đang trong tình trạng phá sản. Không ít DNNN có tình trạng đầu tư dàn trải, không tập trung vào ngành nghề kinh doanh chính được nhà nước xác định mà lại đầu tư vào những lĩnh vực có tính rủi ro cao và không thuộc thế mạnh như bất động sản, chứng khoán, ngân hàng... Ngoài ra, cơ chế, chính sách của nhà nước đối với DNNN còn bất cập; các quy định về DNNN chưa đầy đủ, thiếu hệ thống và có nhiều khoảng trống pháp luật, nhất là sau khi Luật Doanh nghiệp 2005 thay thế Luật DNNN 2003 và chuyển toàn bộ DNNN sang hoạt động theo Luật Doanh nghiệp 2005. Tình trạng này đã gây ra không ít khó khăn cho hoạt động của DNNN cũng như công tác quản lý, kiểm soát vốn của chủ sở hữu nhà nước, làm giảm thiểu động lực và trách nhiệm của các DNNN trong việc nâng cao hiệu quả sử dụng vốn, tài sản của nhà nước. Thực tế này đặt ra một yêu cầu rất cấp thiết đối với nhà nước ta là phải tăng cường hoạt động kiểm soát vốn mà nhà nước đã đầu tư tại các doanh nghiệp, đặc biệt là tại những doanh nghiệp 100% vốn nhà nước, đảm bảo việc sử dụng, quản lí vốn nhà nước được thực hiện đúng mục đích, có hiệu quả kinh tế cao. Nhận thức rõ yêu cầu này, nghiên cứu sinh đã lựa chọn vấn đề “Pháp luật về kiểm soát vốn tại các doanh nghiệp có 100% vốn nhà nước” làm đề tài nghiên cứu luận án tiến sỹ. Sự thành công của việc nghiên cứu đề tài này sẽ góp phần khắc phục được các hạn chế, yếu kém của pháp luật hiện hành, giúp Nhà nước nâng cao hiệu quả hoạt động quản lí, sử dụng vốn tại các doanh nghiệp 100% vốn nhà nước, qua đó nâng cao vị thế của các DNNN trong nền kinh tế quốc dân. 2. Mục đích và nhiệm vụ nghiên cứu của luận án 2.1. Mục đích nghiên cứu Mục đích nghiên cứu của luận án là thông qua việc làm rõ những vấn đề 2 lý luận cơ bản liên quan đến hoạt động kiểm soát vốn nhà nước đầu tư tại doanh nghiệp 100% vốn nhà nước; phân tích rõ thực trạng các quy định pháp luật về vấn đề này; quán triệt những yêu cầu mới trong chính sách của Đảng và Nhà nước ta về phát triển DNNN, luận án đề xuất một số giải pháp pháp lý nhằm tăng cường hiệu quả của công tác kiểm soát vốn nhà nước tại doanh nghiệp 100% vốn nhà nhà nước 2.2. Nhiệm vụ nghiên cứu Để đạt được mục đích trên, luận án tập trung giải quyết một số nhiệm vụ cơ bản sau đây: Một là, làm rõ những vấn đề lý luận về pháp luật kiểm soát vốn nhà nước tại các doanh nghiệp mà nhà nước đầu tư 100% vốn ( khái niệm vốn nhà nước? cơ sở của việc kiểm soát vốn nhà nước...) Hai là, phân tích, đánh giá thực trạng pháp luật và việc thực hiện pháp luật về kiểm soát vốn tại các doanh nghiệp 100% vốn nhà nước. Từ đó làm rõ những hạn chế, yếu kém của pháp luật hiện hành của nhà nước ta về kiểm soát vốn tại các doanh nghiệp 100% vốn nhà nước. Ba là, đề xuất các nhóm giải pháp nhằm góp phần xây dựng và hoàn thiện pháp luật về kiểm soát vốn tại các doanh nghiệp 100% vốn nhà nước. 3. Đối tượng và phạm vi nghiên cứu 3.1. Đối tượng nghiên cứu Xuất phát từ mục đích nêu trên, luận án tập trung nghiên cứu các vấn đề chủ yếu sau đây: Một là, các quan điểm, lý thuyết về kiểm soát vốn tại các doanh nghiệp 100% vốn Nhà nước ở Việt Nam và trên thế giới; Hai là, hệ thống các văn bản pháp luật của Việt Nam và của một số quốc gia có điều kiện kinh tế - xã hội gần giống với Việt Nam liên quan đến kiểm soát vốn tại các doanh nghiệp 100% vốn nhà nước; Ba là, thực tiễn áp dụng pháp luật về kiểm soát vốn tại các doanh nghiệp 100% vốn nhà nước ở nước ta trong thời gian qua. 3.2. Phạm vi nghiên cứu - Hiện nay, Nhà nước ta đầu tư vào nhiều loại hình doanh nghiệp khác nhau và với các mức độ khác nhau. Vốn của nhà nước không chỉ được đầu tư vào công ty TNHH một thành viên do Nhà nước làm chủ sở hữu mà còn có thể được đầu tư vào các doanh nghiệp khác như công ty cổ phần, công ty trách 3 nhiệm hữu hạn hai thành viên trở lên. Như vậy, xét về nhu cầu quản lý vốn thì ở đâu có tài sản do nhà nước đầu tư thì ở đó phải có sự kiểm soát của nhà nước. Tuy nhiên, để phù hợp với tên đề tài luận án thì luận án không đề cập đến việc kiểm soát vốn của nhà nước đầu tư vào mọi loại hình doanh nghiệp mà chỉ tập trung nghiên cứu việc kiểm soát vốn nhà nước đầu tư vào một loại hình doanh nghiệp, đó là doanh nghiệp do nhà nước đầu tư 100% vốn. Đây thực chất là các công ty TNHH 100% vốn của nhà nước. - DNNN (doanh nghiệp có 100% vốn của nhà nước) đã được hình thành và tồn tại từ lâu ở nước ta, nhất là trong giai đoạn nền kinh tế kế hoạch hóa tập trung trước đây. Tuy nhiên, do sự hạn chế về quy mô (số trang) của một luận án tiến sĩ luật học, đồng thời để đảm bảo tính hiệu quả cũng như ý nghĩa thực tiễn của các kết luận mà luận án đưa ra, luận án này chỉ tập trung nghiên cứu pháp luật về kiểm soát vốn của nhà nước đầu tư vào doanh nghiệp trong những năm gần đây, nhất là sau khi có Luật Quản lý, sử dụng vốn nhà nước đầu tư vào sản xuất, kinh doanh tại doanh nghiệp 2014. 4. Những điểm mới của luận án Đây là công trình nghiên cứu đầu tiên mang tính hệ thống về pháp luật kiểm soát vốn tại các doanh nghiệp 100% vốn nhà nước ở Việt Nam. Các nghiên cứu trước đây về nội dung này hoặc là thiên về khía cạnh kinh tế, hoặc là chưa đảm bảo tính đồng bộ, tính hệ thống. Với tư cách là công trình như vậy, luận án đã có một số điểm mới cơ bản như sau: Thứ nhất, luận án tập trung vào việc tìm hiểu, nghiên cứu, hệ thống hoá những quan điểm khoa học pháp lý và kinh tế có liên quan đến về việc kiểm soát vốn tại các doanh nghiệp 100% vốn nhà nước. Đặc biệt là, luận án đã xây dựng được cơ chế kiểm soát này thông qua việc làm rõ ba yếu tố cấu thành của nó là: (1) chủ thể kiểm soát, (2) nội dung kiểm soát, (3) phương tiện kiểm soát. Khi một trong ba yếu tố này có khiếm khuyết hoặc có sự trục trặc trong quá trình vận hành thì việc kiểm soát của nhà nước đối với vốn mà mình đã đầu tư vào doanh nghiệp chắc chắn sẽ không đạt được hiệu quả như mong muốn. Thứ hai, luận án phân tích, đánh giá một cách khách quan, trung thực thực trạng pháp luật về kiểm soát vốn tại các doanh ngiệp 100% vốn nhà nước ở Việt Nam hiện nay. Bên cạnh việc khẳng định một số thành công, luận án cũng đã làm rõ nhiều hạn chế của lĩnh vực pháp luật này thông qua việc phân tích các bất cập, yếu kém trong quy định của pháp luật liên quan đến 6 công cụ (phương 4 thức) mà Nhà nước ta đang sử dụng để kiểm soát vốn Nhà nước đầu tư tại doanh nghiệp, cụ thể là: - Kiểm soát vốn nhà nước thông qua đại diện của chủ sở hữu nhà nước; - Kiểm soát vốn thông qua hoạt động của Tổng Công ty đầu tư và kinh doanh vốn nhà nước (SCIC); - Kiểm soát vốn thông qua hoạt động kiểm soát nội bộ của doanh nghiệp; - Kiểm soát vốn thông qua hoạt động kiểm toán; - Kiểm soát vốn thông qua việc giám sát đầu tư, giám sát tài chính. Thứ ba, qua việc nghiên cứu pháp luật của Việt Nam và một số nước trên thế giới về kiểm soát vốn tại các doanh nghiệp 100% vốn nhà nước, luận án đã đề xuất một số quan điểm và giải pháp để góp phần hoàn thiện pháp luật, bảo đảm pháp luật về kiểm soát vốn tại các doanh nghiệp 100% vốn nhà nước được thực thi một cách nghiêm túc và có hiệu quả trong thực tiễn. Trong số các kiến nghị có giá trị mà luận án đã đề xuất, có thể kể đến một số kiến nghị sau đây: Một là, kiến nghị về việc cần phải thay đổi địa vị pháp lý của Tổng Công ty đầu tư và kinh doanh vốn nhà nước (SCIC) từ là một công ty trách nhiệm hữu hạn một thành viên là nhà nước như hiện nay thành công ty cổ phần. Hai là, kiến nghị về việc cần phải chấm dứt tình trạng manh mún, phân tán, không có một đầu mối duy nhất và thống nhất trong việc thực hiện quyền, nghĩa vụ của chủ sở hữu là nhà nước đối với doanh nghiệp nói chung và kiểm soát vốn do nhà nước đầu tư vào doanh nghiệp nói riêng bằng việc sớm xây dựng một cơ quan chuyên trách với tên gọi là Ủy ban Giám sát tài sản nhà nước tại doanh nghiệp, trực thuộc chính phủ với đầy đủ quyền hạn và năng lực chuyên môn để thực hiện tốt các nhiệm vụ được giao. 5. Ý nghĩa khoa học và thực tiễn của đề tài luận án Luận án có những đóng góp mới về mặt lý luận và thực tiễn như sau: - Về mặt lý luận: luận án tập trung làm rõ những vấn đề lý luận về kiểm soát vốn như: khái niệm về DNNN và vốn nhà nước; cơ sở của việc kiểm soát vốn nhà nước; công cụ (phương tiện) kiểm soát vốn; pháp luật về kiểm soát vốn - Về mặt thực tiễn: luận án không những đã chỉ ra những thành tựu mà còn tập trung làm rõ những nhược điểm, hạn chế của cơ chế kiểm soát vốn nhà nước tại các doanh nghiệp 100% vốn nhà nước, đồng thời đã vạch ra những 5 nguyên nhân chủ yếu dẫn đến các hạn chế đó. Đây là cơ sở thực tiễn mà các cơ quan nhà nước có thẩm quyền có thể căn cứ vào để đề xuất các giải pháp hoàn thiện cơ chế kiểm soát vốn nhà nước tại các doanh nghiệp 100% vốn nhà nước ở nước ta trong thời gian tới. Như luận án đã khẳng định, kiểm soát vốn nhà nước tại các doanh nghiệp không chỉ là công việc của Nhà nước Việt Nam mà đã từng và đang là công việc của rất nhiều nước trên thế giới. Vì vậy, nghiên cứu để tìm hiểu và vận dụng một cách khoa học, sáng tạo kinh nghiệm của các nước đi trước trong lĩnh vực này là vấn đề mà nhà nước ta đang rất quan tâm hiện nay. Để góp phần giải quyết các vấn đề do thực tiễn Việt Nam đặt ra, luận án đã dành thời gian và công sức để tìm hiểu, phân tích, đánh giá kinh nghiệm của một số nước có điều kiện kinh tế - xã hội tương đồng với Việt Nam như Trung Quốc, Hungary, Singapore. Kinh nghiệm của các nước này, ví dụ như, ở Trung Quốc thành lập Ủy ban giám sát và quản lý tài sản nhà nước (SASAC), ở Hungary thành lập Công ty tư nhân hóa và quản lý tài sản nhà nước (APVRT), ở Singapore thành lập Temasek (Công ty Đầu tư và kinh doanh vốn nhà nước) là rất có ý nghĩa đối với thực tiễn hoàn thiện pháp luật và xây dựng các thiết chế để kiểm soát vốn nhà nước một cách có hiệu quả ở nước ta. 6. Bố cục của luận án Ngoài các phần mở đầu, kết luận, lời cam đoan, trang bìa và bìa phụ, danh mục viết tắt, tài liệu tham khảo bố cục của luận án gồm 4 chương. Chương 1. Tổng quan tình hình nghiên cứu và các vấn đề liên quan đến luận án Chương 2. Những vấn đề lý luận về kiểm soát vốn và pháp luật về kiểm soát vốn tại các doanh nghiệp 100% vốn nhà nước Chương 3. Thực trạng pháp luật về kiểm soát vốn và thực tiễn hoạt động kiểm soát vốn tại các doanh nghiệp 100% vốn nhà nước Chương 4. Quan điểm và giải pháp hoàn thiện pháp luật về kiểm soát vốn tại các doanh nghiệp 100% vốn nhà nước 6 CHƯƠNG 1 TỔNG QUAN TÌNH HÌNH NGHIÊN CỨU VÀ CÁC VẤN ĐỀ LIÊN QUAN ĐẾN LUẬN ÁN 1.1. Tổng quan tình hình nghiên cứu 1.1.1. Tình hình nghiên cứu ở Việt Nam Do tầm quan trọng của DNNN nên vấn đề quản lý doanh nghiệp DNNN nói chung và quản lý tài chính trong các DNNN nói riêng là vấn đề luôn được giới nghiên cứu khoa học kinh tế và pháp lý quan tâm. Chính vì vậy, trong thời gian qua, đã có nhiều công trình khoa học nghiên cứu về DNNN ở những góc đ