Luận án Quản lý dự án đầu tư xây dựng cơ sở hạ tầng theo hình thức hợp tác công tư ở Việt Nam

BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO TRƯỜNG ĐẠI HỌC THƯƠNG MẠI ------------------------- TẠ VĂN HƯNG QUẢN LÝ DỰ ÁN ĐẦU TƯ XÂY DỰNG CƠ SỞ HẠ TẦNG THEO HÌNH THỨC HỢP TÁC CÔNG TƯ Ở VIỆT NAM Luận án tiến sĩ kinh tế Hà Nội, Năm 2019 BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO TRƯỜNG ĐẠI HỌC THƯƠNG MẠI ------------------------- TẠ VĂN HƯNG QUẢN LÝ DỰ ÁN ĐẦU TƯ XÂY DỰNG CƠ SỞ HẠ TẦNG THEO HÌNH THỨC HỢP TÁC CÔNG TƯ Ở VIỆT NAM Chuyên ngành: Quản lý Kinh tế Mã số: 62.34.04.10 Luận án tiến sĩ kinh tế Người hướng dẫn khoa học: 1. PGS.TS. Bùi Hữu Đức 2. TS. Ngô Xuân Bình Hà Nội, Năm 2019 i LỜI CAM ĐOAN Tôi xin cam đoan Luận án tiến sĩ “Quản lý dự án đầu tư xây dựng cơ sở hạ tầng theo hình thức hợp tác công tư ở Việt Nam” đây là công trình nghiên cứu của riêng tôi. Các số liệu, kết quả nêu trong luận án là trung thực, nguồn gốc rõ ràng và được trích dẫn đầy đủ theo qui định và chưa từng được công bố trong bất kỳ công trình nghiên cứu khoa học nào khác. Hà Nội, ngày... tháng 05 năm 2019 Tác giả Tạ Văn Hưng ii LỜI CẢM ƠN Trước tiên tôi xin bày tỏ sự kính trọng và lòng biết ơn sâu sắc tới PGS.TS Bùi Hữu Đức và TS. Ngô Xuân Bình. Các Thầy đã hướng dẫn, động viên giúp đỡ tôi rất nhiều trong quá trình nghiên cứu và viết luận án này. Những nhận xét và đánh giá của các Thầy, đặc biệt là những gợi ý về hướng giải quyết các vấn đề trong suốt quá trình nghiên cứu, thực sự là những bài học rất quý giá đối với tôi không chỉ trong quá trình thực hiện luận án mà cả trong quá trình hoạt động nghiên cứu chuyên môn sau này. Tôi xin chân thành cảm ơn đến Ban Giám hiệu, Hội đồng Trường, Khoa Sau Đại học và Bộ môn Quản trị học - Khoa Quản trị kinh doanh đã giúp tôi trong quá trình học tập và nghiên cứu tại trường. Những lời nhận xét, góp ý chân thành, sự hỗ trợ và giúp đỡ của Trường Đại học Thương Mại đã giúp tôi vượt qua những trở ngại, khó khăn trong quá trình thực hiện luận án. Tôi xin chân thành cảm ơn cán bộ, nhân viên của các Bộ Kế hoạch và Đầu tư, Bộ Giao thông vận tải, Bộ Công thương, Bộ Xây dựng và các Sở ban ngành cũng như các doanh nghiệp tham gia vào các dự án hợp tác công tư mà tôi đã thực hiện điều tra, khảo sát, phỏng vấn đã giúp đỡ và đóng góp nhiều ý kiến bổ ích, quý báu cho nghiên cứu sinh trong quá trình thực hiện khảo sát và phỏng vấn chuyên sâu. Một lần nữa nghiên cứu sinh xin trân trọng cảm ơn! iii MỤC LỤC LỜI CAM ĐOAN .................................................................................................... i LỜI CẢM ƠN ......................................................................................................... ii MỤC LỤC .............................................................................................................. iii DANH MỤC CÁC TỪ VIẾT TẮT TIẾNG VIỆT ............................................. vi DANH MỤC CÁC TỪ VIẾT TẮT TIẾNG ANH ............................................. vii DANH MỤC BẢNG ............................................................................................ viii DANH MỤC HÌNH, HỘP .................................................................................... ix MỞ ĐẦU .................................................................................................................. 1 1. Tính cấp thiết của đề tài ..................................................................................... 1 2. Mục đích và nhiệm vụ nghiên cứu của luận án ................................................ 3 3. Đối tượng nghiên cứu và phạm vi nghiên cứu của luận án ............................. 3 4. Những đóng góp của luận án.............................................................................. 4 5. Kết cấu của luận án ............................................................................................. 4 Chương 1: TỔNG QUAN TÌNH HÌNH NGHIÊN CỨU VÀ PHƯƠNG PHÁP NGHIÊN CỨU ............................................................................................. 5 1.1. Tổng quan tình hình nghiên cứu .................................................................. 5 1.1.1. Tình hình nghiên cứu trong nước ............................................................. 5 1.1.2. Tình hình nghiên cứu ngoài nước liên quan đến luận án ......................... 8 1.1.3. Khoảng trống tri thức ............................................................................. 11 1.2. Phương pháp nghiên cứu ............................................................................ 12 1.2.1. Phương pháp thu thập dữ liệu ................................................................ 12 1.2.2. Phương pháp phân tích tổng hợp ........................................................... 13 1.2.3. Phương pháp kế thừa.............................................................................. 13 1.3. Khung lý thuyết nghiên cứu luận án .......................................................... 13 Chương 2: CƠ SỞ LÝ LUẬN VỀ QUẢN LÝ DỰ ÁN ĐẦU TƯ XÂY DỰNG CƠ SỞ HẠ TẦNG THEO HÌNH THỨC HỢP TÁC CÔNG TƯ........ 15 2.1. Tổng quan về dự án đầu tư xây dựng cơ sở hạ tầng theo hình thức hợp tác công tư (PPP) ......................................................................................... 15 2.1.1. Dự án đầu tư xây dựng cơ sở hạ tầng .................................................... 15 2.1.2. Dự án đầu tư xây dựng CSHT theo hình thức PPP .............................. 20 2.2. Quản lý dự án đầu tư xây dựng cơ sở hạ tầng theo hình thức hợp tác công tư .................................................................................................................. 32 2.2.1. Phân định khái niệm quản lý dự án đầu tư xây dựng cơ sở hạ tầng theo hình thức PPP ........................................................................................... 32 iv 2.2.2. Mục tiêu, nguyên tắc, yêu cầu và tiêu chí đánh giá quản lý dự án đầu tư xây dựng cơ sở hạ tầng theo hình thức PPP ......................................... 33 2.2.3. Nội dung quản lý dự án đầu tư xây dựng CSHT theo hình thức PPP ... 39 2.2.4. Tiêu chí đánh giá quản lý dự án đầu tư xây dựng CSHT theo hình thức PPP ........................................................................................................... 50 2.3. Các yếu tố ảnh hưởng đến quản lý dự án xây dựng CSHT theo hình thức đầu tư PPP ....................................................................................... 53 2.3.1. Các yếu tố chủ quan ............................................................................... 54 2.3.2. Các yếu tố khách quan ........................................................................... 56 2.4. Kinh nghiệm quản lý dự án đầu tư xây dựng CSHT theo hình thức PPP của một số quốc gia và bài học rút ra cho Việt Nam ............................... 56 2.4.1. Kinh nghiệm của Canada ....................................................................... 56 2.4.2. Kinh nghiệm của Trung Quốc ................................................................ 58 2.4.3. Kinh nghiệm của Malaysia ..................................................................... 59 2.4.4. Bài học rút ra cho Việt Nam ................................................................... 60 Chương 3: PHÂN TÍCH VÀ ĐÁNH GIÁ THỰC TRẠNG QUẢN LÝ DỰ ÁN ĐẦU TƯ XÂY DỰNG CƠ SỞ HẠ TẦNG THEO HÌNH THỨC HỢP TÁC CÔNG TƯ TẠI VIỆT NAM ....................................................................... 62 3.1. Khái quát thực trạng dự án đầu tư xây dựng CSHT theo hình thức PPP tại Việt Nam giai đoạn 2011 - 2017 ........................................................... 62 3.1.1. Khái quát về các hình thức PPP tại Việt Nam ....................................... 62 3.1.2. Khái quát về các dự án ưu tiên đầu tư xây dựng CSHT theo hình thức PPP tại Việt Nam ...................................................................................... 63 3.2. Thực trạng quản lý một số dự án đầu tư xây dựng CSHT theo hình thức PPP tại Việt Nam ........................................................................................ 64 3.2.1. Thực trạng quản lý một số dự án đầu tư xây dựng hạ tầng giao thông ................................................................................................................. 64 3.2.2. Thực trạng quản lý một số dự án đầu tư xây dựng nhiệt điện theo hình thức PPP tại Việt Nam ............................................................................. 75 3.2.3. Thực trạng quản lý một số dự án đầu tư xây dựng hệ thống cấp nước tại Việt Nam ............................................................................................. 79 3.3. Thực trạng quản lý dự án đầu tư xây dựng CSHT theo hình thức PPP tại Việt Nam................................................................................................. 85 3.3.1. Thực trạng về chủ thể, nguyên tắc và phương pháp quản lý dự án đầu tư xây dựng CSHT theo hình thức PPP của Việt Nam ............................ 85 3.3.2. Thực trạng thực hiện các nội dung quản lý dự án đầu tư xây dựng CSHT theo hình thức PPP ở Việt Nam ............................................................. 94 v 3.4. Đánh giá quản lý dự án đầu tư xây dựng CSHT theo hình thức PPP tại Việt Nam ....................................................................................................... 114 3.4.1. Các đánh giá cụ thể theo tiêu chí đánh giá .......................................... 114 3.4.2. Các đánh giá chung .............................................................................. 120 Chương 4: GIẢI PHÁP HOÀN THIỆN QUẢN LÝ DỰ ÁN ĐẦU TƯ XÂY DỰNG CƠ SỞ HẠ TẦNG THEO HÌNH THỨC HỢP TÁC CÔNG TƯ Ở VIỆT NAM ............................................................................................... 126 4.1. Bối cảnh trong nước và quốc tế ảnh hưởng đến quản lý dự án đầu tư xây dựng CSHT theo hình thức PPP của Việt Nam ...................................... 126 4.1.1. Bối cảnh trong nước ............................................................................. 126 4.1.2. Bối cảnh quốc tế ................................................................................... 127 4.2. Quan điểm và định hướng hoàn thiện quản lý dự án xây dựng cơ sở hạ tầng theo hình thức đầu tư hợp tác công tư ở Việt Nam.......................... 128 4.2.1. Quan điểm hoàn thiện quản lý dự án xây dựng CSHT theo hình thức đầu tư PPP ...................................................................................................... 128 4.2.2. Định hướng về quản lý dự án xây dựng cơ sở hạ tầng theo hình thức hợp tác công tư ở Việt Nam ............................................................................ 131 4.3. Giải pháp hoàn thiện quản lý dự án đầu tư xây dựng cở sở hạ tầng theo hình thức PPP ở Việt Nam ....................................................................... 132 4.3.1. Hoàn thiện chiến lược, quy hoạch dự án xây dựng CSHT theo hình thức PPP ......................................................................................................... 132 4.3.2. Hoàn thiện bộ máy quản lý dự án đầu tư xây dựng CSHT theo hình thức PPP ......................................................................................................... 140 4.3.3. Hoàn thiện tổ chức thực hiện quản lý dự án đầu tư xây dựng CSHT theo hình thức PPP ......................................................................................... 143 4.3.4. Hoàn thiện hoạt động giám sát và đánh giá dự án PPP ...................... 149 4.4. Một số kiến nghị ......................................................................................... 152 4.4.1. Đối với nhà đầu tư tư nhân................................................................... 152 4.4.2. Đối với các bên khác có liên quan ....................................................... 154 KẾT LUẬN .......................................................................................................... 155 DANH MỤC CÁC CÔNG TRÌNH KHOA HỌC ĐÃ CÔNG BỐ CỦA TÁC GIẢ CÓ LIÊN QUAN ĐẾN LUẬN ÁN TÀI LIỆU THAM KHẢO PHỤ LỤC vi DANH MỤC CÁC TỪ VIẾT TẮT TIẾNG VIỆT Từ viết tắt Diễn giải BKHĐT Bộ Kế hoạch đầu tư CP Chính phủ CSHT Cơ sở hạ tầng DAĐT Dự án đầu tư DN Doanh nghiệp DNNN Doanh nghiệp nhà nước GTĐB Giao thông đường bộ GTVT Giao thông vận tải NĐ Nghị định NCS Nghiên cứu sinh NSNN Ngân sách Nhà nước NXB Nhà xuất bản QĐ Quyết định QL Quốc lộ QLĐB Quản lý đường bộ TCT Tổng công ty TCVN Tiêu chuẩn Việt Nam TP Thành phố TTg Thủ tướng chính phủ UBND Ủy ban nhân dân VEC Tổng công ty phát triển đường cao tốc VN Việt Nam VND Việt Nam đồng vii DANH MỤC CÁC TỪ VIẾT TẮT TIẾNG ANH Từ viết tắt Tiếng Anh Nghĩa Tiếng Việt ADB Asian Development Bank Ngân hàng phát triển Châu Á AIIB Asian Infrastructure Investment Bank Ngân hàng cơ sở hạ tầng Châu Á BLT Build – Lease – Transfer Hợp đồng Xây dựng - Thuê dịch vụ - Chuyển giao BOO Build - Own - Operate Xây dựng - Sở Hữu - Kinh doanh BOT Build-Operate-Transfer Xây dựng - Kinh doanh - Chuyển giao BT Build – Transfer Xây dựng - Chuyển giao BTL Build – Transfer – Lease Hợp đồng Xây dựng - Chuyển giao - Thuê dịch vụ BTO Build – Transfer – Operate Xây dựng - Chuyển giao - Kinh doanh FIAS Foreign Investment Advisory Service Dịch vụ Tư vấn Đầu tư nước ngoài GDP Gross Domestic Product Tổng sản phẩm quốc nội O&M Operations and Maintenance Hợp đồng kinh doanh và quản lý IDA International Development Association Hiệp hội Phát triển quốc tế IFC International Finance Corporation Tổng công ty tài chính quốc tế (thuộc WB) IMF International Monetary Fund Quỹ tiền tệ quốc tế JBIC Japan Bank for International Cooperation Ngân hàng Hợp tác quốc tế Nhật Bản ODA Official Development Assistance Viện trợ phát triển chính thức ODF Official Development Financing Vốn tài trợ phát triển chính thức OECD Organization for Economic Co- operation and Development Tổ chức hợp tác và phát triển kinh tế PPP Public Private Partnership Hợp tác công - tư UK United Kingdom Vương quốc Anh UNDP United Nations Development Programme Tổ chức phát triển Liên hợp quốc USD United States Dollar Đô la Mỹ WB World Bank Ngân hàng thế giới viii DANH MỤC BẢNG Bảng 2.1: Phân loại các dự án thông thường theo một số tiêu chí cơ bản ............. 17 Bảng 2.2: Số lượng các dự án công trình giao thông thực hiện theo hình thức đối tác công tư tại Canada ..................................................................... 57 Bảng 3.1: Tổng hợp thông tin danh sách dự án PPP ưu tiên .................................. 63 Bảng 3.2: Trình tự thực hiện dự án PPP ................................................................. 66 Bảng 3.3: Bảng chỉ dẫn các đầu mối liên hệ đối với các dự án PPP giao thông .... 67 Bảng 3.4: Kết quả phân tích tính khả thi và khả năng trả nợ của dự án................. 70 Bảng 3.5: Chi phí dự kiến giai đoạn 2 dự án BOT Phú Mỹ 2 ................................ 77 Bảng 3.6: Nguồn huy động vốn của dự án BOT nhiệt điện Phú Mỹ 2 .................. 78 Bảng 3.7: Danh mục một số dự án PPP đã thực hiện trong lĩnh vực cấp nước ..... 80 Bảng 3.8: Giá tiêu thụ nước sạch của một vài tỉnh thành ...................................... 82 Bảng 3.9: Tỷ lệ trợ cấp cho các dự án cấp nước từ ngân sách nhà nước ............... 85 Bảng 3.10: So sánh mức độ hỗ trợ của Nghị định 124 năm 2011 và Nghị định 15 năm 2015 của Chính phủ ...................................................................... 95 ix DANH MỤC HÌNH, HỘP HÌNH Hình 2.1: Các thành phần và môi trường của dự án .............................................. 16 Hình 2.2: Các giai đoạn của một dự án xây dựng ................................................. 19 Hình 2.3: Quá trình phân bổ rủi ro trong các dự án theo hình thức PPP/PFI ........ 23 Hình 2.4: Cấu trúc điển hình của một dự án PPP .................................................. 26 Hình 2.5: Tổ chức bộ máy quản lý hình thức hợp tác công tư tại Canada ............ 57 Hình 2.6: Số lượng dự án đối tác công tư trong lĩnh vực cơ sở hạ tầng ................ 59 Hình 3.1: Cấu trúc quản lý dự án giao thông đường bộ theo PPP ......................... 70 Hình 3.2: Dự báo lưu lượng giao thông trên đường cao tốc Dầu Giây - Phan Thiết ....................................................................................................... 73 Hình 3.3: Khảo sát các yếu tố quyết định đến dự án hợp tác công tư trong lĩnh vực nước sạch ở Việt Nam .......................................................... 83 Hình 3.4: Số dự án đầu tư theo PPP trong lĩnh vực hạ tầng kỹ thuật và xã hội Việt Nam, 2011 - 2017 ........................................................................ 100 Hình 3.5: Ý kiến nhận định về chiến lược, quy hoạch dự án PPP của QLNN .... 102 Hình 3.6: Các dự án đã triển khai theo hình thức PPP ........................................ 114 Hình 3.7: Các dự án đang triển khai theo hình thức PPP .................................... 115 HỘP Hộp 3.1: Đánh giá về các doanh nghiệp đầu tư PPP ............................................ 86 Hộp 3.2: BOT Cai Lậy ....................................................................................... 111 Hộp 3.3: BOT Hà Nội - Bắc Giang và BOT Hòa Lạc - Hòa Bình ..................... 112 1 MỞ ĐẦU 1. Tính cấp thiết của đề tài Hình thức đầu tư theo đối tác công - tư (PPP) là một phương thức thực hiện dự án hiện đại, được nhiều quốc gia trên thế giới sử dụng và ngày càng được phổ biến rộng rãi. Để thực hiện các dự án xây dựng CSHT theo hình thức đầu tư PPP, nhà nước và các nhà đầu tư tư nhân phối hợp nhằm cung cấp các hàng hóa và dịch vụ công cộng, trong đó có các dự án xây dựng CSHT, các tiện nghi cho công cộng và các dịch vụ liên quan, đảm bảo vừa phù hợp với mục tiêu của nhà nước vừa thỏa mãn mục tiêu lợi nhuận của đối tác tư nhân (Ministry of Municipal Affairs 1999). Các lĩnh vực được thực hiện đối với dự án xây dựng CSHT đầu tư theo hình thức PPP gồm: Hệ thống giao thông (đường bộ, đường sắt, sân bay, đường thủy); Hệ thống nước sạch; Hệ thống xử lý nước thải; Hệ thống nhà máy nhiệt điện, thủy điện; Hệ thống bệnh viện và các dự án xây dựng CSHT khác [73]. Hiện nay Việt Nam đã có tất cả hơn 200 dự án được thực hiện theo hình thức PPP, trong đó tổng mức vốn đầu tư đóng góp của khu vực tư nhân khoảng 6,7 tỉ USD, trong đó mô hình BOT, BT và BOO chiếm tỷ trọng chủ yếu. Lĩnh vực thu hút được đầu tư tư nhân tham gia gồm giao thông, năng lượng, viễn thông, cấp và thoát nước. Phần lớn các dự án xây dựng CSHT thực hiện đầu tư theo PPP tại Việt Nam chủ yếu về lĩnh vực giao thông, năng lượng và một số các dự án trong các lĩnh vực khác. Các dự án xây dựng CSHT theo hình thức PPP chủ yếu được thực hiện theo BOT, BT, BTO và BOO. Các dự án thực hiện theo PPP đã góp phần nâng cao chất lượng, hiệu quả quản lý các dự án trong những năm qua cho Việt Nam. Thực tế gần 10 năm qua Chính phủ Việt Nam đã ban hành nhiều cơ chế, chính sách hỗ trợ để thực hiện các dự án xây dựng CSHT theo hình thức đầu tư PPP cụ thể như: Nghị định số 108/2009/NĐ-CP của Chính phủ về đầu tư hình thức Hợp đồng Xây dựng - Kinh doanh - Chuyển giao, Hợp đồng Xây dựng - Chuyển giao - Kinh doanh, Hợp đồng Xây dựng - Chuyển giao[18]; Nghị định số 24/2011/NĐ-CP về sửa đổi một số điều của Nghị định số 108/2009/NĐ-CP[22]; Nghị định số 75/2011/NĐ- CP về tín dụng đầu tư và tín dụng xuất khẩu của nhà nước[20]; Nghị định số 69/2009/NĐ-CP quy định bổ sung về quy hoạch sử dụng đất, giá đất, thu hồi đất, bồi thường, hỗ trợ và tái định cư[19]; Quyết định số 29/2011/QĐ-TTg của Thủ tướng Chính phủ ban hành danh mục ngành, lĩnh vực được hưởng mức lãi suất ưu đãi khi vay lại nguồn vốn ODA của Nhà nước[23]; Nghị định số: 5