Luận án Quản lý nợ công ở một số nước và bài học với Việt Nam

BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO NGÂN HÀNG NHÀ NƯỚC VIỆT NAM TRƯỜNG ĐẠI HỌC NGÂN HÀNG TP. HỒ CHÍ MINH NGUYỄN THIỆN ĐỨC QUẢN LÝ NỢ CÔNG Ở MỘT SỐ NƯỚC VÀ BÀI HỌC VỚI VIỆT NAM LUẬN ÁN TIẾN SĨ TP. HỒ CHÍ MINH – THÁNG 2 NĂM 2022 BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO NGÂN HÀNG NHÀ NƯỚC VIỆT NAM TRƯỜNG ĐẠI HỌC NGÂN HÀNG TP. HỒ CHÍ MINH NGUYỄN THIỆN ĐỨC Mã SV: 010121160030 QUẢN LÝ NỢ CÔNG Ở MỘT SỐ NƯỚC VÀ BÀI HỌC VỚI VIỆT NAM LUẬN ÁN TIẾN SĨ Chuyên ngành: Tài chính – ngân hàng Mã số: 9 34 02 01 Người hướng dẫn khoa học: PGS. TS. LÝ HOÀNG ÁNH PGS. TS. TRẦN HOÀNG NGÂN TP. HỒ CHÍ MINH – THÁNG 2 NĂM 2022 i LỜI CAM ĐOAN Luận án này chưa từng được trình nộp để lấy học vị Tiến sĩ tại bất cứ một cơ sở đào tạo nào. Luận án này là công trình nghiên cứu riêng của tác giả, kết quả nghiên cứu là trung thực, trong đó không có các nội dung đã được công bố trước đây của các tác giả khác hoặc các nội dung do người khác thực hiện ngoại trừ các trích dẫn được dẫn nguồn đầy đủ trong luận án. NGUYỄN THIỆN ĐỨC ii LỜI CÁM ƠN Nếu không có gia đình, có lẽ luận án này sẽ không bao giờ thực hiện được. Con xin dành tất cả sự biết ơn đến Ba Má. Không có sự động viên, hướng dẫn, ủng hộ của Ba Má thì con đã không đủ nghị lực thực hiện đề tài này. Cảm ơn anh Hai đã luôn bên em và chia sẻ. Bên cạnh đó, con xin gửi lời biết ơn trân trọng đến Bà ngoại, Vợ và gia đình bên ngoại đã giúp con chăm sóc cháu để con có thời gian làm luận án. Em xin gửi lời cảm ơn sâu sắc đến PGS.TS. LÝ HOÀNG ÁNH – người trực tiếp hướng dẫn khoa học đã luôn dành nhiều thời gian, công sức hướng dẫn em trong suốt quá trình thực hiện nghiên cứu và hoàn thành đề tài nghiên cứu khoa học. Em chân thành cám ơn PGS.TS. TRẦN HOÀNG NGÂN – người hướng dẫn thứ 2 đã luôn động viên, quan tâm hướng dẫn, giúp đỡ em trong thời gian thực hiện luận án. Em xin trân trọng cám ơn Thầy hiệu trưởng và Ban giám hiệu Trường Đại Học Ngân hàng Tp. Hồ Chí Minh, Khoa sau đại học cùng toàn thể các thầy cô giáo công tác trong trường đã tận tình truyền đạt những kiến thức quý báu, giúp đỡ em trong quá trình học tập và nghiên cứu. iii TÓM TẮT Việc các chính phủ sử dụng nợ công đã có lịch sử dài hơn 300 năm. Ngày nay trong 227 nước và vùng lãnh thổ trên thế giới, có 192 nước và vùng lãnh thổ (chiếm 85%) công bố số liệu nợ công của mình, với tỉ lệ Tổng nợ công/GDP từ 1% đến 304%. Vay nợ công nhiều thì có thêm nhiều nguồn lực phát triển kinh tế xã hội, song đồng thời nghĩa vụ trả nợ lại gia tăng, kéo theo nguy cơ vỡ nợ, khủng hoảng nợ công. Hiện nay lý luận về sử dụng và quản lý nợ công vẫn còn nhiều hạn chế. Đã nhiều thập kỷ nay, diễn ra tranh luận về tác dụng của Tổng nợ công đến tăng trưởng kinh tế, khi các nghiên cứu kinh tế lượng của các tác giả khác nhau dẫn đến các nhận định trái ngược nhau: tác dụng tích cực, tác dụng tiêu cực, không có tác dụng, tác dụng vừa tích cực, vừa tiêu cực. Các tổ chức và các nhà nghiên cứu đưa ra khuyến cáo khác nhau về mức Tổng nợ công tối ưu mà một nước không nên vượt quá, là 45%, 60%, 64%, 77% và 90% GDP, nếu không sẽ gây bất lợi cho tăng trưởng kinh tế. Việt Nam quy định trần nợ công là 65% GDP (2016 – 2020) và 60% GDP (2021 – 2030). Trong khi đó 41 nền kinh tế như Mỹ, Nhật, Anh, Pháp, Ý, Ấn Độ, Canada có Tổng nợ công từ gần 90% đến 304% GDP, hiện đang đóng góp hơn 50% GDP và chiếm gần 1/3 dân số của thế giới vẫn an toàn tài chính quốc gia và phát triển. Luật Quản lý nợ công 2017 của Việt Nam đã quy định: Sử dụng nợ công chủ yếu cho đầu tư phát triển và trả nợ gốc, không cho chi thường xuyên. Vì vậy quan tâm hàng đầu của chính phủ là câu hỏi cốt lõi: “Sử dụng nợ công thế nào để Tổng sản phẩm nội địa và Thu ngân sách cao hơn so với khi không sử dụng nợ công và đảm bảo an toàn tài chính quốc gia?”. Tuy nhiên cho đến nay các lý thuyết về quản lý nợ công không cung cấp một công thức, mô hình nào cho phép xác lập quan hệ nhân quả, định lượng giữa nợ công (với 6 tham số: bội chi, tổng nợ công, lãi suất phát hành trái phiếu để có nguồn bội chi, lãi suất của tổng nợ công, nghĩa vụ trả nợ gốc đến hạn và phương pháp trả nợ gốc) và GDP, Thu ngân sách cũng như an toàn tài chính quốc gia, chưa trả lời được câu hỏi cốt lõi nói trên. Vì vậy luận án đặt mục tiêu nghiên cứu tổng quát là thúc đẩy tăng trưởng kinh tế, tăng Thu ngân sách và đảm bảo an toàn tài chính quốc gia khi sử dụng nợ công ở Việt Nam giai đoạn 2022 – 2030 trên cơ sở hoàn thiện lý luận về quản lý nợ công và tham khảo kinh nghiệm một số nước có lịch sử sử dụng nợ công lâu đời. Sau Chương 1, “Tổng quan lý thuyết về quản lý nợ công”, trong Chương 2, “Tác động của nợ công đến tăng trưởng kinh tế, Thu ngân sách và an toàn tài chính quốc gia”, tác giả đã xây dựng Mô hình tăng trưởng kinh tế dựa vào cân bằng ngân sách và iv dựa vào nợ công. Mô hình tăng trưởng kinh tế dựa vào nợ công gồm 4 cấu phần, trong đó có Hàm Tổng sản phẩm nội địa GDP và Hàm Thu ngân sách có sử dụng nợ công, khái niệm nợ công bền vững và điều kiện nợ công bền vững. Đây là các kết quả mới lần đầu tiên được công bố. Mô hình này cho phép đánh giá và mô phỏng định lượng tác dụng của việc sử dụng nợ công đối với Tăng trưởng kinh tế, tăng Thu ngân sách, so sánh với trường hợp không sử dụng nợ công và xác định các điều kiện an toàn tài chính quốc gia. Để đi tới các kết quả này, tác giả đã phát triển 14 khái niệm và công cụ mới như: Trần huy động vốn của chính phủ, đường Nghĩa vụ trả nợ gốc, Hàm Tổng sản phẩm nội địa GDP và Hàm Thu ngân sách có sử dụng nợ công, Trần bội chi, Sàn bội chi, Tam giác bội chi khả thi, bền vững, Tổng nợ công tới hạn, Quy trình 5 bước điều hành bội chi, vay và trả nợ... Đây là những kết quả mới, đóng góp có tính đột phá vào lý luận về quản lý nợ công. Trong Chương 3, trên cơ sở áp dụng Mô hình tăng trưởng kinh tế dựa vào nợ công, vay nợ mới trả nợ gốc cũ (Mỹ) và Mô hình tăng trưởng kinh tế dựa vào nợ công, trả nợ gốc linh hoạt (Nhật Bản) tác giả đã phân tích quản lý nợ công ở Mỹ, Nhật Bản, lý giải vì sao nợ công 122% GDP của Mỹ và 257% GDP của Nhật Bản là rất cao, song vẫn an toàn và đã rút ra 6 bài học cho quản lý nợ công ở Việt Nam, từ hơn 20 năm quản lý nợ công của 2 nước, 2000 – 2021. Trong Chương 4, tác giả đã phân tích việc sử dụng nợ công để phòng chống đại dịch Covid – 19 và phục hồi tăng trưởng kinh tế ở 88 nước (chiếm gần 94% GDP và 79% dân số của thế giới), từ đó đưa ra định nghĩa và xác định các Hệ số chi phí bình quân để khắc phục suy giảm tăng trưởng kinh tế và Hệ số hiệu quả bình quân phục hồi tăng trưởng kinh tế ở 40 nước phát triển và 48 nước thu nhập trung bình trên thế giới. Đây là các kết quả chưa từng được công bố, có giá trị tham khảo tốt cho Việt Nam và các nước khác trong việc sử dụng nợ công phòng chống dịch và khắc phục hậu quả thiên tai, dịch bệnh quy mô lớn, gây hậu quả nghiệm trọng. Chương 5 dành cho phân tích quản lý nợ công của Việt Nam. Việt Nam có lịch sử sử dụng nợ công rất ngắn so với các nước: Luật Quản lý nợ công đầu tiên ra đời năm 2009, đến nay mới 13 năm. Việt Nam là một trong số ít nước tự đưa ra Trần nợ công cho điều hành, quản lý nợ công ở mức 65% GDP, 2016 – 2020 và 60% GDP, 2021 – 2030. Luận án lần đầu tiên đã chỉ ra sự xung đột giữa yêu cầu nợ công phải đóng góp vào tăng trưởng kinh tế và yêu cầu Tổng nợ công không được vượt quá trần nợ công 65% GDP. v Từ các nghiên cứu và 6 bài học về quản lý nợ công ở Mỹ và Nhật Bản, đánh giá quản lý nợ công ở Việt Nam, cùng với các bài học về sử dụng nợ công để ứng phó đại dịch Covid – 19 và phục hồi tăng trưởng kinh tế, trên cơ sở áp dụng Mô hình tăng trưởng kinh tế dựa vào nợ công, vay nợ mới trả nợ gốc cũ tác giả đề xuất 4 nhóm giải pháp đồng bộ, bao gồm 14 giải pháp cụ thể, trong đó có 3 kiến nghị sửa đổi Luật Quản lý nợ công 2017, để nâng cao tăng trưởng kinh tế, tăng Thu ngân sách và đảm bảo an toàn tài chính ở Việt Nam giai đoạn 2022 – 2030, cũng như góp phần quan trọng đảm bảo phát triển bền vững của đất nước. SUMMARY The use of public debt by governments has a history of more than 300 years. Today, out of 227 countries and territories in the world, 192 countries and territories (accounting for 85%) have published their public debt data, with a ratio of total public debt to GDP from 1% to 304%. The more public debt means the more resources for socio-economic development, but at the same time, debt repayment obligations also increase, leading to the risk of default and public debt crisis. Today the theory of public debt use and management is still limited. For decades, there has been a debate about the effect of total public debt on economic growth, when econometric studies of different authors lead to conflicting statements: positive effect, negative effect, no effect, both positive and negative effect. Institutions and researchers give different recommendations to the optimal level of total public debt that a country should not exceed: 45%, 60%, 64%, 77% and 90% GDP in order to avoid negative impact on economic growth. Vietnam's public debt ceiling is set as 65% of GDP (2016 - 2020) and 60% of GDP (2021 - 2030). Meanwhile, 41 economies such as the US, Japan, UK, France, Italy, India, Canada... have their total public debt ranging from nearly 90% to 304% of GDP, currently contribute more than 50% of GDP and account for nearly a third of the world’s population. Their national finance is still safe and they continue to develop as well. The Vietnam’s Law on Public Debt Management in 2017 stipulates: Public debt is mainly used for development investment and to repay the due principal, not for recurrent expenditure. Hence, the primary concern of the government is the core question "How does public debt affect GDP and budget revenue compared to the case where public debt is not used?". However, until now, the theories of public debt management have not provided a formula or model that allows to establish the quantitative and causal relationship between public debt (6 parameters: overspending, vi bond issuance interest rate for overspending, total public debt, payable interest on total public debt, obligation to repay principal due, method of principal repayment) and GDP, budget revenue as well as national financial safety and have not answered the core question above. Therefore, the thesis sets the general research objective as to promote economic growth, increase budget revenue and ensure national financial safety when using public debt in Vietnam in the period of 2022 – 2030 through completing the theory of public debt management and referring to the experience of some countries with a long history of using public debt. After Chapter 1, “Overview of theory on public debt management”, in Chapter 2, “Impact of public debt on economic growth, budget revenue and national financial safety”, the author has developed an economic growth model based on budget balance and public debt. The causal model of economic growth based on public debt consists of 4 components, including the functions of GDP, budget revenue when using public debt, the concept of sustainable debt and its condition. This model allows to evaluate and simulate quantitatively the effects of using public debt on economic growth, increasing budget revenue, comparing with the case of not using public debt and determining conditions of national financial safety. A system of 14 new concepts and new tools has been built: Government’s fund mobilization ceiling, obligation line of principal debt repayment, GDP function and budget revenue function when using public debt, overspending floor, overspending ceiling, feasible and sustainable Triangle of overspending, the Critical total public debt, sustainable public debt, the 5-step procedure of government overspending, borrowing and debt repayment...These are groundbreaking contributions to the theory of public debt management. In Chapter 3, based on applying the causal model of economic growth based on public debt, new borrowing to repay the old principal (The US) and the causal model of economic growth based on public debt, flexible principal repayment (Japan) the author has analyzed public debt management in the US and Japan, explaining why public debt 122% GDP of the US and 257% GDP of Japan's are remarkably high, but still safe. From the practice of public debt management in the specific socio-economic context of the US and Japan, the thesis draws 6 lessons for Vietnam, from more than 20 years of public debt management of the two countries, 2000 - 2021. vii In Chapter 4, the thesis has analyzed the use of public debt for prevention of the Covid-19 pandemic and the recovery of economic growth in 88 countries in the world (accounts for nearly 94% of the world's GDP and 79% of the world's population), and then determined the average coefficient of public debt spending to overcome the decline in economic growth and the average impact coefficient for economic growth recovery of 40 developed countries and 48 middle income countries in the world. These are never-before-published indicators, which have good reference values for the prevention of epidemics or large-scale disaster and economic recovery in the future for Vietnam and other countries. Chapter 5 is devoted to the analysis of public debt management in Vietnam. Vietnam has a very short history of using public debt compared to other countries: The first Law on Public Debt Management was introduced in 2009, only 13 years so far. Vietnam is one of the few countries that has set its own public debt ceiling for public debt management and administration at 65% of GDP, 2016 – 2020 and 60% of GDP, 2021 – 2030. The thesis showed the first time the conflict between the requirement that public debt must contribute to economic growth and the requirement that the total public debt cannot exceed the ceiling of 65% of GDP. From studies and 6 lessons learnt from public debt management in the US and Japan, assessment of public debt management in Vietnam, along with lessons on using public debt to respond to the Covid-19 pandemic and restore economic growth, application of the causal model of economic growth based on public debt, new borrowing to repay the old principal the thesis recommends 4 groups of synchronous solutions, including 14 specific solutions in which there are 3 proposals to amend the Law on Public Debt Management in 2017 to enhance economic growth, increase budget revenue and ensure financial safety in Vietnam in the period of 2022 – 2030 as well as to make an important contribution to ensure the sustainable development of the country. viii DANH MỤC CÁC CHỮ VIẾT TẮT VÀ KÝ HIỆU DANH MỤC TỪ VIẾT TẮT TIẾNG VIỆT: Từ viết tắt Cụm từ tiếng Việt BC Bội chi BCVS Bội chi vượt sàn BCVSCNSKĐT Bội chi vượt sàn chi ngân sách không đầu tư BCVSĐTNS Bội chi vượt sàn đầu tư ngân sách BTS Bán tài sản CNS Chi ngân sách CNSKĐT Chi ngân sách không đầu tư CTX Chi thường xuyên CNTT Công nghệ thông tin ĐTDN Đầu tư doanh nghiệp ĐTFDI Đầu tư nước ngoài ĐTNNS Đầu tư ngoài ngân sách ĐTNNSVS Đầu tư ngoài ngân sách vượt sàn ĐTNS Đầu tư ngân sách ĐTXH Tổng đầu tư xã hội GTGDP Gia tăng GDP GTTNS Gia tăng Thu ngân sách KHCN Khoa học công nghệ KNC Không nợ công KTXH Kinh tế - xã hội ls Lãi suất mi Hệ số mi theo phương trình (2.15) NC Nợ công TTKTDVCBNS Tăng trưởng kinh tế dựa vào cân bằng ngân sách TTKTDVNC,VNMTNC Tăng trưởng kinh tế dựa vào nợ công, vay nợ mới trả nợ gốc cũ TTKTDVNC, TNGLH Tăng trưởng kinh tế dựa vào nợ công, trả nợ gốc linh hoạt ix Từ viết tắt Cụm từ tiếng Việt QĐBC Quỹ đạo bội chi QTKNS Quỹ tiết kiệm ngân sách qi Hệ số qi theo phương trình (2.16) SBC Sàn bội chi sbc Hệ số Sàn bội chi TBC Trần bội chi THĐV Trần huy động vốn TKTNS Tiết kiệm Thu ngân sách TNC Tổng nợ công TNCTH Tổng nợ công tới hạn TNG Trả nợ gốc TNGTKNS Trả nợ gốc từ tiết kiệm ngân sách TNL Trả nợ lãi TNS Thu ngân sách tns Tỉ lệ Thu ngân sách TSC Tài sản công TT Tăng trưởng TTKT Tăng trưởng kinh tế VCHĐ Vốn cần huy động VNM Vay nợ mới DANH MỤC TỪ VIẾT TẮT TIẾNG ANH: Từ viết tắt Cụm từ tiếng Anh Cụm từ tiếng Việt ∆GDP Delta Gross Domestic Product Thay đổi GDP ACFTA ASEAN - China Free Trade Area Khu vực thương mại tự do ASEAN - Trung Quốc AIFTA, AANZFTA ASEAN–India Free Trade Area ASEAN-Australia-New Zealand Free Trade Area Hiệp định thương mại tự do ASEAN – Ấn Độ Hiệp định thương mại tự do toàn diện ASEAN – Úc và New Zeland x Từ viết tắt Cụm từ tiếng Anh Cụm từ tiếng Việt AJCEP ASEAN-Japan Comprehensive Economic Partnership Agreement Hiệp định Đối tác Kinh tế Toàn diện ASEAN – Nhật Bản CPTPP, AHKFTA Comprehensive and Progressive Agreement for Trans-Pacific Partnership ASEAN-Hong Kong Free Trade Agreement Hiệp định Đối tác Toàn diện và Tiến bộ xuyên Thái Bình Dương Hiệp định thương mại tự do ASEAN – Hong Kong EVFTA EU-Vietnam Free Trade Agreement Hiệp định thương mại tự do Liên minh châu Âu – Việt Nam FDI Foreign Direct Investment Đầu tư nước ngoài GDP Gross Domestic Product Tổng sản phẩm nội địa ICOR Incremental Capital Output Ratio Hệ số hiệu quả sử dụng vốn đầu tư VCFTA Vietnam – Chile Free Trade Agreement Hiệp định thương mại tự do Việt Nam – Chile VKFTA Vietnam – Korea Free Trade Agreement Hiệp định thương mại tự do Việt Nam – Hàn Quốc VJEPA Vietnam – Japan Economic Partnership Agreement Hiệp định đối tác kinh tế giữa Việt Nam và Nhật Bản VN-EAEU FTA Vietnam and the Eurasian Economic Union Free Trade Agreement Hiệp định Thương mại Tự do VN – Liên minh Kinh tế Á Âu VN-US BTA The Vietnam - US Bilateral Trade Agreement Hiệp định thương mại tư do song phương Việt Nam – Hoa Kì xi MỤC LỤC LỜI CAM ĐOAN ................................................................................................... I TÓM TẮT ............................................................................................................. III DANH MỤC CÁC CHỮ VIẾT TẮT VÀ KÝ HIỆU .......................................... VIII MỤC LỤC ............................................................................................................ XI DANH MỤC BẢNG ........................................................................................... XV DANH MỤC HÌNH ............................................................................................ XVI DANH MỤC PHỤ LỤC ..................................................................................... XIX PHẦN MỞ ĐẦU ................................................................................................... 1 1. Sự cần thiết của đề tài ........................................................................................ 1 2. Mục tiêu nghiên cứu .......................................................................................... 6 3. Câu hỏi nghiên cứu ............................................................................................ 6 4. Đối tượng và phạm vi nghiên cứu ..................................................................... 7 4.1. Đối tượng nghiên cứu ........................................................................................ 7 4.2. Phạm vi nghiên cứu ........................................................................................... 7 5. Phương pháp nghiên cứu ................................................................................... 8 5.1. Phương pháp phân tích và tổng hợp .................................................................. 8 5.2. Phương pháp đồ thị ............................................................................................ 8 5.3. Phương pháp duy vật biện chứng ....