Luận án Tổ chức chính quyền Thành phố trực thuộc trung ương ở Việt Nam

VIỆN HÀN LÂM KHOA HỌC XÃ HỘI VIỆT NAM HỌC VIỆN KHOA HỌC XÃ HỘI ĐINH NGUYÊN MẠNH TỔ CHỨC CHÍNH QUYỀN THÀNH PHỐ TRỰC THUỘC TRUNG ƯƠNG Ở VIỆT NAM LUẬN ÁN TIẾN SĨ LUẬT HỌC HÀ NỘI - 2024 VIỆN HÀN LÂM KHOA HỌC XÃ HỘI VIỆT NAM HỌC VIỆN KHOA HỌC XÃ HỘI ĐINH NGUYÊN MẠNH TỔ CHỨC CHÍNH QUYỀN THÀNH PHỐ TRỰC THUỘC TRUNG ƯƠNG Ở VIỆT NAM Ngành : Luật Hiến pháp và Luật hành chính Mã số : 9380102 LUẬN ÁN TIẾN SĨ LUẬT HỌC Người hướng dẫn khoa học: 1. PGS.TS Vũ Thư 2. TS. Nguyễn Tuấn Khanh HÀ NỘI - 2024 LỜI CAM ĐOAN Tôi xin cam đoan luận án này là công trình nghiên cứu khoa học của riêng tôi. Tất cả các số liệu được đưa ra, các ví dụ và trích dẫn trong luận án đều đảm bảo độ tin cậy, chính xác và trung thực. Những kết luận khoa học mà luận án đưa ra chưa từng được ai công bố trong bất kỳ công trình nào. Tác giả luận án Đinh Nguyên Mạnh MỤC LỤC MỞ ĐẦU .......................................................................................................... 1 Chương 1. TỔNG QUAN TÌNH HÌNH NGHIÊN CỨU VÀ NHỮNG VẤN ĐỀ NGHIÊN CỨU ĐẶT RA CHO ĐỀ TÀI LUẬN ÁN .............................. 8 1.1. Tổng quan tình hình nghiên cứu ............................................................ 8 1.2. Đánh giá khái quát tình hình nghiên cứu ............................................. 36 1.3. Cơ sở lý thuyết nghiên cứu .................................................................. 43 Kết luận Chương 1 ........................................................................................ 45 Chương 2. NHỮNG VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VỀ TỔ CHỨC CHÍNH QUYỀN THÀNH PHỐ TRỰC THUỘC TRUNG ƯƠNG ....................................... 47 2.1. Khái niệm, đặc điểm và vai trò của chính quyền thành phố trực thuộc trung ương ................................................................................................... 47 2.2. Nguyên tắc, cấu thành tổ chức và các mối quan hệ cơ bản của chính quyền thành phố trực thuộc trung ương ...................................................... 60 2.3. Các yếu tố tác động đến việc tổ chức chính quyền thành phố trực thuộc trung ương ................................................................................................... 69 2.4. Tổ chức chính quyền thành phố trực thuộc trung ương tại một số quốc gia trên thế giới và bài học kinh nghiệm đối với việt nam 75 Kết luận chương 2 ..81 Chương 3. THỰC TRẠNG TỔ CHỨC CHÍNH QUYỀN THÀNH PHỐ TRỰC THUỘC TRUNG ƯƠNG Ở VIỆT NAM HIỆN NAY .................. 83 3.1. Tổ chức chính quyền thành phố trực thuộc trung ương ở việt nam theo các bản hiến pháp ........................................................................................ 83 3.2. Tổ chức chính quyền thành phố trực thuộc trung ương hiện nay ........ 95 3.3. Đánh giá thực trạng mô hình tổ chức chính quyền thành phố trực thuộc trung ương ở việt nam hiện nay ................................................................ 109 KẾT LUẬN CHƯƠNG 3 ............................................................................ 126 Chương 4. QUAN ĐIỂM, GIẢI PHÁP ĐỔI MỚI TỔ CHỨC CHÍNH QUYỀN THÀNH PHỐ TRỰC THUỘC TRUNG ƯƠNG ...................... 129 4.1. Quan điểm đổi mới tổ chức chính quyền thành phố trực thuộc trung ương ................................................................................................................... 129 4.2. Giải pháp đổi mới mô hình tổ chức chính quyền thành phố trực thuộc trung ương ................................................................................................. 135 Kết luận Chương 4 ...................................................................................... 170 KẾT LUẬN .................................................................................................. 172 TÀI LIỆU THAM KHẢO ..175 MỞ ĐẦU Hiến pháp năm 2013 và Luật Tổ chức chính quyền địa phương năm 2015 cùng với việc xác định các đơn vị hành chính nước ta gồm ba cấp: Tỉnh, Huyện, Xã và đơn vị hành chính đặc biệt đã quy định về tổ chức chính quyền trên các đơn vị hành chính đó. Chính quyền thành phố trực thuộc Trung ương được thành lập trên đơn vị hành chính thành phố trực thuộc Trung ương. Đây là đơn vị hành chính tương đương đơn vị hành chính tỉnh, nhưng là đơn vị hành chính đặc biệt hoặc là loại I (trong ba loại đơn vị hành chính cấp Tỉnh còn lại I, II, III). Chính quyền thành phố trực thuộc Trung ương như tên gọi của nó là cấp chính quyền được chính quyền Trung ương hết sức coi trọng bởi tầm quan trọng của nó không chỉ ở tầm địa phương, lan toả, ảnh hưởng khu vực xung quanh mà còn đối với sự phát triển chung của quốc gia. Bởi vậy, hàm ý chính quyền Thành phố trực thuộc Trung ương nói về sự kiểm soát, chế độ, chính sách đặc thù đối với nó. Xét về thực chất, chính quyền Thành phố trực thuộc Trung ương là cấp chính quyền đã được thành lập ở nước ta từ Sắc lệnh số 77- SL ngày 21/12/1945, nhưng chỉ chính thức được quy định trong Luật Tổ chức chính quyền địa phương được Quốc hội thông qua ngày 29/4/1958. Từ đó, trong các bản hiến pháp của Nhà nước ta ở các mức độ khác nhau đều ghi nhận cấp chính quyền Thành phố trực thuộc Trung ương. Cho đến nay, mặc dù Hiến pháp và Luật Tổ chức chính quyền địa phương quy định chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn và tổ chức cơ bản của chính quyền thành phố trực thuộc Trung ương; Uỷ ban Thường vụ Quốc hội và Chính phủ cũng đã có các văn bản quy định chi tiết về tổ chức và hoạt động của Hội đồng nhân dân và Uỷ ban nhân dân Thành phố trực thuộc Trung ương, nhưng vấn đề đổi mới tổ chức chính quyền Thành phố trực thuộc Trung ương vẫn còn rất nhiều vấn đề đặt ra. Tại một số thành phố trực thuộc Trung ương như Hà Nội, thành phố Hồ Chí Minh, Đà Nẵng mặc dù đã được Quốc hội xác định một số cơ chế đặc thù, nhưng vẫn đang trong quá trình tiếp tục nghiên cứu, hoàn thiện, hay thí điểm. Trong thực tế, như đã biết, có một số tỉnh Bắc Ninh, Thừa Thiên Huế, Khánh Hòa sắp tới sẽ trở thành thành phố trực thuộc Trung ương cũng cần được xác định về cơ bản mô hình tổ chức chính quyền. Điều đó liên quan đến các mối quan hệ bên trong của các cấp chính quyền, với hệ thống chính trị nói chung, đến hiệu lực, hiệu quả hoạt động của chính quyền các cấp trong quản lý nhà nước và cung ứng dịch vụ công ở địa phương và trên hết là các kết quả thực tế về phát triển kinh tế, văn hóa xã hội ở địa phương. 1 Những điều kể trên dẫn đến chỗ làm cho vấn đề tổ chức chính quyền Thành phố trực thuộc Trung ương hiện nay, xét cả ở góc độ nghiên cứu, từ quy định của pháp luật và trong thực tiễn thực hiện vẫn đang là chủ đề được các nhà quản lý, nhà khoa học và các nhà hoạt động thực tiễn quan tâm. Thực tế trên đây cho thấy việc nghiên cứu tổ chức chính quyền Thành phố trực thuộc Trung ương là cần thiết, góp phần giải mã một vấn đề phức tạp phục vụ cho sự phát triển ở cấp độ địa phương và cả nước. Đã có không ít công trình nghiên cứu chung về chính quyền địa phương, về chính quyền đô thị nói chung, nhưng nghiên cứu về chính quyền Thành phố trực thuộc Trung ương cũng mới được chú ý trong những năm gần đây. Trong bối cảnh như vậy, việc nghiên cứu cấp chính quyền đặc biệt quan trọng này là rất cần thiết và hợp lý. Điều đó cũng phù hợp với tinh thần của Nghị quyết số 18 - NQ/TW Hội nghị lần thứ 6 Ban Chấp hành Trung ương Đảng (khóa XII) ngày 25/10/2017 về “Một số vấn đề về tiếp tục đổi mới, sắp xếp tổ chức bộ máy của hệ thống chính trị tinh gọn, hoạt động hiệu lực, hiệu quả”. Theo Nghị quyết, tổ chức bộ máy của hệ thống chính trị vẫn còn cồng kềnh, nhiều tầng nấc, nhiều đầu mối; hiệu lực, hiệu quả hoạt động chưa đáp ứng yêu cầu, nhiệm vụ. Chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn, tổ chức bộ máy, mối quan hệ của một số cơ quan, tổ chức chưa thật rõ, còn chồng chéo, trùng lắp... Việc phân công, phân cấp, phân quyền giữa các ngành, các cấp và trong từng cơ quan, tổ chức chưa hợp lý, mạnh mẽ và đồng bộ; còn tình trạng bao biện, làm thay hoặc bỏ sót nhiệm vụ, cơ chế kiểm soát quyền lực hiệu quả chưa cao; việc công khai, minh bạch và trách nhiệm giải trình còn hạn chế. Cải cách hành chính, nhất là cải cách thủ tục hành chính chuyển biến chậm, không đồng bộ, chưa đáp ứng yêu cầu Đáng lưu ý là về mặt nhiệm vụ, giải pháp, Nghị quyết số 27-NQ/TW ngày 9/11/2022 Hội nghị lần thứ 6 Ban Chấp hành Trung ương Đảng khóa XIII về tiếp tục xây dựng và hoàn thiện Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa Việt Nam trong giai đoạn mới đã đề ra các nhiệm vụ, giải pháp nhằm tiếp tục đổi mới tổ chức và hoạt động của chính quyền địa phương; xây dựng nền hành chính nhà nước phục vụ Nhân dân, chuyên nghiệp, pháp quyền, hiện đại, hiệu lực, hiệu quả với các nội dung trọng tâm như: tiếp tục đổi mới tổ chức và hoạt động của chính quyền địa phương theo hướng tinh gọn, hoạt động hiệu lực, hiệu quả; giảm hợp lý số lượng các cơ quan chuyên môn thuộc ủy ban nhân dân cấp tỉnh, cấp huyện; đổi mới quản trị quốc gia theo hướng hiện đại, hiệu lực, hiệu quả, tập trung quản lý phát triển; bảo đảm thượng tôn Hiến pháp và pháp luật, nâng cao tính minh bạch, trách nhiệm giải trình và sự tham gia của người dân; xây dựng 2 nền hành chính phục vụ Nhân dân, dân chủ, pháp quyền, chuyên nghiệp, hiện đại, khoa học, trong sạch, công khai, minh bạch, tạo môi trường thuận lợi cho người dân, doanh nghiệp; tiếp tục đẩy mạnh cải cách hành chính, trọng tâm là nâng cao chất lượng đội ngũ cán bộ, công chức, viên chức với ba trụ cột chính: Tổ chức bộ máy; công vụ, công chức; hành chính điện tử và chuyển đổi số; Hoàn thiện tổ chức chính quyền địa phương phù hợp với các địa bàn đô thị, nông thôn, miền núi, hải đảo, đơn vị hành chính-kinh tế đặc biệt; giảm cấp chính quyền phù hợp ở một số địa phương; xây dựng mô hình quản trị chính quyền địa phương phù hợp với từng địa bàn, gắn với yêu cầu phát triển các vùng, khu kinh tế; tiếp tục sắp xếp các đơn vị hành chính cấp huyện, cấp xã; nghiên cứu thí điểm sắp xếp đơn vị hành chính cấp tỉnh phù hợp với quy hoạch tổng thể các đơn vị hành chính của quốc gia và từng địa phương; xây dựng cơ chế, thể chế, chính sách đặc thù thúc đẩy phát triển vùng, liên kết vùng đủ mạnh, đáp ứng yêu cầu phát triển kinh tế- xã hội, bảo đảm quốc phòng, an ninh của đất nước; đẩy mạnh phân cấp, phân quyền khoa học, hợp lý, đi đôi với nâng cao trách nhiệm, gắn với bảo đảm nguồn lực, năng lực thực hiện pháp luật cho các địa phương và các bộ; tăng cường kiểm tra, giám sát; bảo đảm quản lý thống nhất của Chính phủ, phát huy vai trò chủ động, sáng tạo, tự chịu trách nhiệm của từng địa phương và các bộ2 Các nội dung này là những định hướng quan trọng trong nghiên cứu, hoàn thiện pháp luật về tổ chức chính quyền thành phố trực thuộc Trung ương hiện nay. Từ những trình bày trên đây, Nghiên cứu sinh chọn đề tài “Tổ chức chính quyền thành phố trực thuộc Trung ương ở Việt Nam” làm đề tài luận án tiến sĩ luật học nhằm góp phần vào việc hoàn thiện, đổi mới tổ chức của chính quyền thành phố trực thuộc Trung ương hiện nay. 2. Mục đích, nhiệm vụ nghiên cứu Mục đích nghiên cứu của việc thực hiện đề tài là: trên cơ sở làm rõ những vấn đề lý luận về tổ chức chính quyền và qua đánh giá thực trạng tổ chức chính quyền thành phố trực thuộc Trung ương hiện nay ở nước ta, luận án đề xuất các giải pháp đổi mới tổ chức chính quyền thành phố trực thuộc Trung ương đáp ứng các yêu cầu hiện nay. Để thực hiện mục đích trên, đề tài thực hiện các nhiệm vụ sau đây: 2 Đảng Cộng sản Việt Nam (2022): Nghị quyết số 27-NQ/TW ngày 9/11/2022 Hội nghị lần thứ 6 Ban Chấp hành Trung ương Đảng khóa XIII về tiếp tục xây dựng và hoàn thiện Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa Việt Nam trong giai đoạn mới. 3 - Làm sáng tỏ những vấn đề lý luận về tổ chức chính quyền thành phố trực thuộc Trung ương về vị trí, vai trò; chức năng nhiệm vụ; mô hình tổ chức, các mối quan hệ; tiêu chí hoàn thiện tổ chức chính quyền thành phố trực thuộc Trung ương; kinh nghiệm lập pháp về tổ chức chính quyền thành phố ở một số nước liên quan; - Đánh giá thực trạng tổ chức chính quyền thành phố trực thuộc Trung ương hiện nay về các mặt vai trò, xác định chức năng, nhiệm vụ, tổ chức bộ máy chính quyền, các mối quan hệ, hiệu quả hoạt động của chính quyền... - Từ nhận thức lý luận và thực trạng tổ chức chính quyền thành phố trực thuộc Trung ương Việt Nam, luận án đề xuất các giải pháp đổi mới tổ chức chính quyền thành phố trực thuộc Trung ương hiện nay theo yêu cầu thực tiễn. 3. Đối tượng và phạm vi nghiên cứu Nội dung nghiên cứu: Đề tài nghiên cứu lý luận và thực tiễn về tổ chức chính quyền thành phố trực thuộc Trung ương. Không gian nghiên cứu: Tổ chức chính quyền của các thành phố trực thuộc Trung ương ở Việt Nam. Thời gian nghiên cứu, khảo sát: từ khi Luật Tổ chức Hội đồng nhân dân và Uỷ ban nhân dân được ban hành (năm 2003) cho đến hiện nay. 4. Phương pháp luận và phương pháp nghiên cứu Cơ sở phương pháp luận thực hiện đề tài là các quan điểm của chủ nghĩa Mác – Lênin, tư tưởng Hồ Chí Minh và Đảng Cộng sản Việt Nam về các vấn đề nhà nước và pháp luật nói chung, Nhà nước và pháp luật Việt Nam nói riêng, về tổ chức chính quyền xã hội chủ nghĩa, chính quyền địa phương và chính quyền đô thị; đồng thời các quan niệm hiện đại, tiến bộ về tổ chức bộ máy chính quyền đương đại. Các phương pháp nghiên cứu cụ thể được sử dụng để nghiên cứu đề tài là: phân tích, tổng hợp, hệ thống, lịch sử, hệ thống, lịch sử, so sánh...Cụ thể như sau: Chương 1: về tổng quan tình hình nghiên cứu, luận án sử dụng chủ yếu phương pháp thống kê để tập hợp các công trình trong và ngoài nước có liên quan đến đề tài luận án. Trong phần đánh giá, bình luận, nhận xét về tình hình nghiên cứu, luận án sử dụng phương pháp phân tích, tổng hợp, so sánh, lịch sử.. để làm rõ kết quả nghiên cứu cũng như các vấn đề còn khiếm khuyết, chưa thấu đáo, chưa thống nhất. Từ đó, luận án xác định hướng, các vấn đề tiếp tục được nghiên cứu trong luận án. 4 Chương 2: để giải quyết các vấn đề lý luận, luận án sử dụng chủ yếu các phương pháp như tiếp cận đa ngành, liên ngành, các phương pháp phân tích, tổng hợp, so sánh, hệ thống, lịch sử để làm rõ các vấn đề lý luận như khái niệm, đặc điểm, vai trò, chức năng của chính quyền thành phố trực thuộc Trung ương; tổ chức và hoạt động của chính quyền thành phố trong mối quan hệ với các yếu tố quyết định hoặc tác động đến chính quyền: đặc điểm của đối tượng quản lý, kinh tế thị trường, nhà nước kiến tạo phát triển, quản trị nhà nước tốt; tiêu chí hoàn thiện tổ chức chính quyền thành phố trực thuộc Trung ương; mô hình và tổ chức chính quyền cấp thành phố trực thuộc Trung ương một số nước trên thế giới. Chương 3: về đánh giá thực trạng của chính quyền thành phố trực thuộc Trung ương, luận án sử dụng phương pháp lịch sử để xem xét quá trình hình thành và phát triển của chính quyền thành phố trực thuộc Trung ương ở nước ta từ năm 1945 đến nay; các phương pháp phân tích, thống kê, tổng hợp để đánh giá thực trạng quy định pháp luật tổ chức chính quyền cấp thành phố trực thuộc Trung ương, thực tiễn tổ chức và hoạt động của chính quyền thành phố trực thuộc Trung ương. Từ cách tiếp cận về quản trị nhà nước trong điều kiện mới và các xu hướng mới trong quản lý, quản trị nhà nước, luận án sử dụng phương pháp phân tích và so sánh giữa nhận thức mới và các mô hình tổ chức chính quyền thành phố trực thuộc Trung ương các nước để làm sáng tỏ các thành tựu cũng như các hạn chế, tồn tại trong thực tế tổ chức và hoạt động của chính quyền thành phố trực thuộc Trung ương hiện nay ở nước ta. Chương 4: trong mục đích đề xuất các giải pháp đổi mới chính quyền thành phố trực thuộc Trung ương ở nước ta hiện nay, luận án sử dụng chủ yếu các phương pháp phân tích tổng hợp, so sánh, lịch sử cụ thể để xác định các quan điểm và đề xuất giải pháp đổi mới chính quyền thành phố trực thuộc Trung ương hiện nay ở nước ta. Trong đó, chính quyền vừa có tính phổ quát, vừa có tính đặc thù, tương thích với các điều kiện ở nước ta nhằm quản lý và bảo đảm cung ứng các dịch vụ công một cách hiệu lực, hiệu quả. 5. Những đóng góp mới của luận án Những đóng góp mới của luận án thể hiện ở những điểm sau: Một là, luận án tập hợp, thống kê và phân tích các nghiên cứu chủ yếu hiện nay về tổ chức và hoạt động của chính quyền thành phố trực thuộc Trung ương. Qua đó, nhận diện những thành tựu, cũng như những vấn đề còn bỏ ngỏ chưa nghiên cứu hoặc chưa có sự thống nhất ý kiến, quan niệm trong giới nghiên cứu về chính quyền thành phố trực thuộc Trung ương. Từ đó, khái quát được thực trạng nghiên cứu về chính quyền thành phố trực 5 thuộc Trung ương ở Việt Nam hiện nay như thế nào và hướng nghiên cứu tiếp theo. Hai là, luận án là công trình nghiên cứu góp phần làm rõ các khía cạnh lý luận khác nhau về chính quyền thành thành phố trực thuộc Trung ương. Mặc dù chính quyền thành phố trực thuộc Trung ương được hình thành ngay từ khi Chính phủ lâm thời Việt Nam tổ chức chính quyền địa phương năm 1945, nhưng trải dài qua rất nhiều năm, tuy có tầm quan trọng đặc biệt đối với phát triển khu vực, vùng, quốc gia nhưng trên phương diện khoa học, lại hầu như không được xác định rõ về khái niệm và đặc điểm, phân loại, thậm chi cả vai trò và các vấn đề khác. Những vấn đề sẽ được luận án làm rõ là có tính hệ thống về các vấn đề: khái niệm, đặc điểm, vai trò của chính quyền thành phố trực thuộc Trung ương; nghiên cứu so sánh với chính quyền thành phố trực thuộc Trung ương các nước trên thế giới và thực hiện việc phân loại chính quyền thành phố trực thuộc Trung ương ở Việt Nam; làm rõ các yếu tố ảnh hưởng đang đến việc tổ chức chính quyền thành phố trực thuộc Trung ương nước ta. Ba là, luận án làm rõ thực trạng tổ chức chính quyền thành phố trực thuộc Trung ương hiện nay thông qua việc phân tích, đánh giá toàn diện về tổ chức và hoạt động của chính quyền thành phố trực thuộc Trung ương chủ yếu là ở giai đoạn hiện nay trong bối cảnh đô thị hoá ngay trong đơn vị hành chính thành phố trực thuộc Trung ương; các yêu cầu của việc nâng cao hiệu quả hoạt động của chính quyền và các yêu cầu khác của việc đổi mới, hoàn thiện tổ chức chính quyền địa phương nói chung, chính quyền thành phố trực thuộc Trung ương nói riêng. Từ tình hình thực tiễn về tổ chức chính quyền thành phố trực thuộc Trung ương ở Việt Nam hiện nay, nhận diện được những ưu điểm, khiếm khuyết, hạn chế của tổ chức chính quyền thành phố trực thuộc Trung ương hiện nay cũng các nguyên nhân của những tồn tại, hạn chế về mặt lập pháp và tổ chức thực hiện. Bốn là, luận án xác định nhu cầu và quan điểm tiếp tục đổi mới chính quyền thành phố trực thuộc Trung ương tương thích với yêu cầu, điều kiện hiện nay; từ đó, luận án đề xuất các giải pháp, biện pháp đổi mới tổ chức chính quyền thành phố theo hướng năng động, dân chủ và quản lý nhà nước, cung ứng dịch vụ công có hiệu quả. 6. Ý nghĩa khoa học và thực tiễn của luận án Về phương diện khoa học, luận án là công trình nghiên cứu có tính chất toàn diện, hệ thống những vấn đề lý luận về tổ chức chính quyền thành phố trực thuộc Trung ương ở nước ta trong bối cảnh mới. Việc nghiên cứu được thực hiện gắn liền với lịch sử hình 6 thành và phát triển của chính quyền thành phố trực thuộc Trung ương trong lịch sử. Do đó, kết quả nghiên cứu tổ chức chính quyền thành phố trực thuộc Trung ương ở Việt Nam một mặt cho thấy được tính quy luật của quá trình phát triển chính quyền mà quan trọng hơn còn làm sáng tỏ về mặt khoa học vấn đề đổi mới, hoàn thiện tổ chức chính quyền thành phố trực thuộc Trung ương trong bối cảnh hiện nay. Trong ý nghĩa thực tiễn, luận án cung cấp nhận thức về thực trạng chính quyền thành phố trực thuộc Trung ương ở Việt Nam hiện nay như thế nào và mô hình và giải pháp đổi mới, hoàn thiện chính quyền thành phố trực thuộc Trung ương. Từ đó, kết quả nghiên cứu trong luận án trước hết là tài liệu góp phần cung cấp thông tin tham khảo cho các cơ quan, tổ chức, cá nhân hữu quan trong việc nghiên cứu, xây dựng, hoàn thiện thể chế về tổ chức và hoạt động của chính quyền thành phố trực thuộc Trung ương hiện nay, nhất là trong việc lựa chọn mô hình tổ chức chính quyền và các giải pháp đổi mới, hoàn thiện chính quyền thành phố trực thuộc Trung ương. Luận án cũng là công trình để các nhà quản lý, hoạch định chính sách, cán bộ hoạt động thực tiễn tham khảo trong quá trình thực hiện đổi mới tổ chức chính quyền thành phố trực thuộc Trung ương. Luận án đồng thời là công trình nghiên cứu có giá trị khoa học góp phần phục vụ công tác nghiên cứu khoa học, đào tạo đại học và sau đại học về tổ chức chính quyền, chủ yếu cho các ngành luật học, hành chính học, là tài liệu tham khảo góp phần phục vụ việc nghiên cứu, hoàn thiện, đổi mới tổ chức chính quyền thành phố trực thuộc Trung ương ở nước ta hiện nay. 7. Cơ cấu của luận án Ngoài phần mở đầu, kết luận và danh mục tài liệu tham khảo, Luận án có cơ cấu gồm bốn chương, cụ thể như sau: Chương 1: Tổng quan tình hình nghiên cứu và những vấn đề nghiên cứu đặt ra cho đề tài luận án. Chương 2: Những vấn đề lý luận về tổ chức chính quyền thành phố trực thuộc Trung ương. Chương 3: Thực trạng tổ chức chính quyền thành phố trực thuộc Trung ương ở Việt Nam hiện nay. Chương 4: Quan điểm, giải pháp đổi mới tổ chức chính quyền thành phố trực thuộc Trung ương. 7 Chương 1 TỔNG QUAN TÌNH HÌNH NGHIÊN CỨU VÀ NHỮNG VẤN ĐỀ NGHIÊN CỨU ĐẶT RA CHO ĐỀ TÀI LUẬN ÁN 1.1. Tổng quan tình hình nghiên cứu 1.1.1. Các nghiên cứu chung về chính quyền địa phương Các nghiên cứu chung về chính quyền địa phương và nghiên cứu về chính quyền đô thị nói chung ở nước ta có thể nói có khối lượng khá lớn trong khoảng nếu tính từ năm 2003 khi Nhà nước ban hành Luật Tổ chức Hội đồng nhân dân và Uỷ ban nhân dân và sẽ rất lớn nếu tính tất cả các nghiên cứu về chính quyền địa phương. Có thể điểm một số công trình nghiên cứu những năm gần đây: a) Các đề tài, dự án khoa học đề cập chung chính quyền địa phương: Đề tài khoa học về “Tổ chức và hoạt động của chính quyền địa phương cơ sở các nước ASEAN” năm (2002), chủ nhiệm đề tài Võ Kim Sơn, nội dung chính bàn về những vấn đề chung về tổ chức chính quyền địa phương và tổ chức chính quyền địa phương cấp cơ sở, tổ chức chính quyền địa phương cơ sở các nước ASEAN, hành chính địa phương cấp cơ sở so sánh – ASEAN, trong đó nhấn mạnh yếu tố tự quản của tổ chức chính quyền địa phương. Đề tài khoa học: “Cải cách tổ chức và hoạt động của chính quyền địa phương đáp ứng các yêu cầu của Nhà nước pháp quyền XHCN của dân, do dân, vì dân” – KX 04.08 thuộc Chương trình KX.04 Xây dựng Nhà nước pháp quyền, do PGS.TS Lê Minh Thông làm chủ nhiệm đề tài, năm 2005. Đề tài đã tập trung nghiên cứu những vấn đề lý luận và thực tiễn về chính quyền địa phương, đặc biệt là tổ chức và hoạt động của chính quyền địa phương nhằm cung cấp các luận cứ khoa học cho việc cải cách hệ thống chính quyền địa phương đáp ứng yêu cầu đòi hỏi của Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa của dân, do dân và vì dân ở nước ta. Vấn đề tổ chức đơn vị hành chính, phân chia lãnh thổ cũng đã được đề cập trong quá trình nghiên cứu đề tài trong tổng thể nội dung nghiên cứu về phân định các đơn vị hành chính – lãnh thổ trong tổ chức nhà nước ở Việt Nam. Đề tài cấp bộ “Tổ chức quyền lực nhà nước ở địa phương trong Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa Việt Nam”, chủ nhiệm PGS.TS. Vũ Thư, Hà Nội, 2016. Đề tài này đã làm rõ vấn đề tổ chức quyền lực nhà nước ở địa phương nước ta, từ đó đề xuất các giải pháp đổi mới, hoàn thiện việc tổ chức quyền lực nhà nước liên quan đến tổ chức. Theo đó, nhóm tác giả đã làm rõ bản chất và đặc điểm về tổ chức quyền lực nhà nước ở địa phương và chỉ ra 8 bốn yếu tố cơ bản chi phối việc tổ chức quyền lực nhà nước ở địa phương: (i) sự chi phối của nền chính trị; (ii) tác động của nền kinh tế thị trường; (iii) ảnh hưởng của toàn cầu hóa; và (iv) vai trò của tư tưởng truyền thống chính trị - pháp lý. Đồng thời, nhóm tác giả cũng trình bày quá trình tổ chức quyền lực nhà nước ở địa phương từ năm 1945 đến nay trên cơ sở phân loại giai đoạn tổ chức quyền lực nhà nước theo các bản hiến pháp được ban hành. Đặc biệt, nghiên cứu cũng đã tập trung làm rõ những vấn đề về tổ chức quyền lực nhà nước ở địa phương giai đoạn Hiến pháp năm 2013 sau những năm thi hành và rút ra một số nhận xét về tổ chức quyền lực nhà nước ở địa phương. Trên cơ sở xác định nhu cầu và phân tích các quan điểm, đổi mới, hoàn thiện tổ chức quyền lực nhà nước ở địa phương trong nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa của Nhân dân, do Nhân dân, vì Nhân dân, nhóm nghiên cứu đã đề suất một số giải pháp đổi mới, hoàn thiện tổ chức quyền lực ở địa phương. Và khẳng định rằng, cần tổ chức được quyền lực nhà nước ở địa phương đặc ứng các yêu cầu về chính quyền có hiệu lực, hiệu quả, phát triển mạnh kinh tế xã hội và các mặt khác ở địa phương, dân chủ, bảo đảm quyền con người, quyền công dân và quyền được kiểm soát. Đề tài khoa học cấp Bộ, “Cơ sở lý luận và thực tiễn của việc đổi mới tổ chức và hoạt động của Hội đồng nhân dân địa phương (góp phần sửa đổi Chế định HĐND trong Hiến pháp 1992”, Chủ nhiệm: Thái Vĩnh Thắng, Bộ Tư pháp, Hà Nội, 2013. Với mục tiêu là làm sáng tỏ cơ sở lý luận và thực tiễn của việc đổi mới tổ chức và hoạt động của HĐND địa phương ở Việt Nam hiện nay nhằm góp phần sửa đổi chế định hội đồng nhân dân trong Hiến pháp 1992 và Luật tổ chức Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân 2003 nhóm tác giả đã: phân tích, luận giải cơ sở lý luận của tổ chức chính quyền địa phương nói chung và HĐND nói riêng ở nước ta; phân tích, làm rõ thực trạng với những ưu điểm, thành tựu và những hạn chế, bất cập trong tổ chức và hoạt động của HĐND ở nước ta. Đồng thời, đề tài cũng phân tích được các mô hình tổ chức hội đồng địa phương trên thế giới và đưa ra những kinh nghiệm có thể áp dụng vào Việt Nam. Trên cơ sở đó, đưa ra các phương hướng và giải pháp khoa học đúng đắn, hợp lý về đổi mới tổ chức và hoạt động nhằm nâng cao chất lượng tổ chức và hoạt động của HĐND ở Việt Nam. Báo cáo Dự án “Điều tra thực trạng và đề xuất giải pháp hoàn thiện tổ chức và hoạt động của Uỷ ban nhân dân các cấp đáp ứng yêu cầu tổ chức hợp lý chính quyền địa phương ở nước ta” do Viện Khoa học Tổ chức nhà nước Bộ Nội vụ thực hiện, năm 2013. Theo đó, Dự án tập trung nghiên cứu những vấn đề thực trạng tổ chức và hoạt động của UBND các cấp và đề xuất giải pháp hoàn thiện tổ chức và hoạt động cảu UBND các cấp đáp ứng yêu 9 cầu tổ chức hợp lý chính quyền địa phương ở nước ta. Từ những thực trạng đó, Dự án đã đưa ra 05 yêu cầu hoàn thiện, bao gồm: (1) Hoàn thiện tổ chức và hoạt động của UBND các cấp trên cơ sở quán triệt các quan điểm của Đảng và Nhà nước. (2) Hoàn thiện tổ chức và hoạt động của UBND các cấp nhằm mục tiêu tinh gọn tổ chức bộ máy và nâng cao hiệu lực, hiệu quả hoạt động của chính quyền địa phương; phục vụ người dân tốt hơn. (3) Hoàn thiện tổ chức và hoạt động của UBND các cấp đồng bộ với cải cách mô hình tổ chức, hoạt động của HĐND và của các tổ chức. (4) Hoàn thiện tổ chức và hoạt động của UBND các cấp phù hợp với đặc điểm, tính chất của quản lý hành chính nhà nước ở đô thị, nông thôn, hải đảo. (5) Hoàn thiện tổ chức và hoạt động của UBND các cấp trên cơ sở kế thừa những thành tựu đã đạt được, đồng thời tham khảo kinh nghiệm của các quốc gia trên thế giới. Xuất phát từ những yêu cầu cần hoàn thiện nêu trên, Dự án đã đưa ra 06 giải pháp,cụ thể: (1) Tăng cường nghiên cứu lý luận và tổng kết thực tiễn về cải cách tổ chức và hoạt động của UBND các cấp. (2) Xác định rõ nhiệm vụ, quyền hạn của UBND mỗi cấp theo yêu cầu đẩy mạnh phân cấp quản lý nhà nước. (3) Đổi mới mô hình tổ chức cơ quan hành chính nhà nước ở đô thị. (4) Phân định rõ thẩm quyền, trách nhiệm của tập thể UBND với Chủ tịch UBND theo hướng đề cao vai trò trách nhiệm người đứng đầu UBND các cấp. (5) Nghiên cứu sửa đổi, bổ sung văn bản quy phạm pháp luật liên quan đến tổ chức và hoạt động của UBND các cấp. (6) Tiếp tục đẩy mạnh cải cách thủ tục hành chính. Dự án Luật Tổ chức chính quyền địa phương (CQĐP) được thực hiện theo Chương trình xây dựng luật, pháp lệnh của Quốc hội khóa XIII. Ban Soạn thảo Dự án Luật Tổ chức CQĐP đã tố chức tổng kết đánh giá toàn diện việc thi hành Luật Tổ chức HĐND và UBND năm 2003 và kết quả thực hiện nghị quyết của Quốc hội về thực hiện thí điểm mô hình tố chức chính quyền không có HĐND cấp quận/ huyện. Trên cơ sở lý luận về lập pháp và thực tiễn thực hiện pháp luật về CQĐP; quản lý hành chính Nhà nước ở địa phương, Ban soạn thảo đã xây dựng Dự án Luật Tổ chức CQĐP đề Chính phủ trình Quốc hội cho ý kiến tại kỳ họp thứ 8 và thông qua tại kỳ họp thứ 9. Trên cơ sở ý kiến tại Phiên họp lần thứ 31 của Ủy ban thường vụ Quốc hội, Chính phủ đã chỉ đạo Bộ Nội vụ tiếp thu, hoàn thiện Dự án Luật Tổ chức CQĐP. Trong Dự án Luật Tổ chức CQĐP, có nhiều báo cáo giải trình khoa học được minh họa bằng những số liệu điều tra xã hội cụ thể, thuyết phục để chỉ ra những bất cập, hạn chế của về mô hình tổ chức và hoạt động của CQĐP. Ở khu vực địa phương, có sự so sánh, để xây dựng tổ chức chính quyền phù hợp với khu vực đô thị và khu vực nông thôn. Từ đó các quy phạm pháp luật về tổ chức, hoạt động của chính quyền địa phương 10 cho mỗi khu vực trong Luật Tổ chức CQĐP được Quốc hội khóa XIII thông qua ngày 19/6/2015. Những báo cáo, giải trình cùng với các quy phạm được thể chế hóa trong Luật Tổ chức CQĐP năm 2015 là cơ sở pháp lý, lý luận khoa học quan trọng để tiếp tục nghiên cứu, đề xuất hoàn thiện hơn pháp luật về CQĐP nói chung và CQĐT nói riêng. Viện Nghiên cứu lập pháp - Ủy ban Thường vụ Quốc hội, Chương trình phát triển của Liên hợp quốc, “Báo cáo kết quả các nghiên cứu chuyên đề phục vụ sửa đổi Hiến pháp 1992”, (Chỉ đạo biên soạn: Đinh Xuân Thảo, Hoàng Văn Tú), Hà Nội, 2013. Báo cáo nghiên cứu cho thấy, vị trí, vai trò của Quốc hội trong dự thảo Hiến pháp giữ nguyên quy định như Hiến pháp năm 1992. Tuy nhiên, cũng có ý kiến cho rằng, dự thảo Hiến pháp chưa cho thấy sự khác biệt về nguồn gốc, chủ thể và cơ chế thực hiện chức năng lập hiến của Quốc hội so với chức năng lập pháp, cũng như chưa mạnh dạn thể chế hóa quan điểm quyền làm chủ của nhân dân. Về việc đổi mới tổ chức và hoạt động của chính quyền địa phương hiện nay, mỗi cấp hành chính phải có HĐND, UBND và cần có cơ chế để kiểm soát quyền lực. b) Các sách đề cập chính quyền địa phương: Tô Tử Hạ, Nguyễn Hữu Chí, Nguyễn Hữu Đức (Đồng chủ biên) (1998), “Cải cách hành chính địa phương: Lý luận và thực tiễn”, NXB Chính trị quốc gia, Hà Nội. Cuốn sách đề cập đến nhiều nội dung của cải cách hành chính địa phương như: những xu hướng cải cách chính quyền địa phương, vấn đề tập trung, phân quyền, tản quyền trong nền hành chính địa phương... Tuy nhiên, các nội dung về tổ chức đơn vị hành chính các cấp nói chung và đơn vị hành chính cấp xã lại chưa được đề cập nhiều. Lê Minh Thông, Nguyễn Như Phát (Đồng chủ biên) (2002), “Những vấn đề lý luận và thực tiễn về chính quyền địa phương ở Việt Nam hiện nay”, NXB. Chính trị quốc gia, Hà Nội. Trong cuốn sách này đã bàn về địa phương và việc tổ chức CQĐP ở những khía cạnh cụ thể như: (i) kinh nghiệm lịch sử trong xây dựng và phát triển CQĐP ở Việt Nam từ năm 1945 đến nay, qua đó nhấn mạnh việc đổi mới tổ chức CQĐP có sự phân biệt giữa nông thôn và thành thị. Đặc biệt là đổi mới tổ chức và hoạt động của CQĐP cấp tỉnh như tổ chức và hoạt động của HĐND và UBND, nhóm tác giả cho rằng: CQĐP cấp tỉnh có một bộ máy khá hoàn chỉnh như một nhà nước thu nhỏ, mặc dù HĐND tỉnh không có quyền lập pháp nhưng lại có quyền lập quy và có quyền hạn khá lớn trong các lĩnh vực như tự chủ ngân sách, tài chính. Điều này dễ dẫn đến nguy cơ cục bộ địa phương vượt ra ngoài tầm lãnh đạo, kiểm soát của chính quyền Trung ương; (ii) phân tích các mô hình tổ chức CQĐP một số nước trên thế giới (khối các nước châu Á– Thái Bình Dương) trong đó nhấn mạnh 11 đến các yếu tố cấu thành mô hình tổ chức CQĐP như: bối cảnh về địa lý kinh tế; cơ cấu tổ chức của Chính phủ; lịch sử, chính trị pháp lý; nền văn hóa và tín ngưỡng. Do vậy, những nước thuộc tiểu lục Ấn độ: (1) Bawngladet, Ấn Độ, Xrianca L và Pakixtan mô hình CQĐP và TQĐP chịu ảnh hưởng bởi mô hình CQĐP của Anh vì đây là những nước thuộc địa của Anh; (2) các nước Đông Bắc Á: Nhật Bản, Hàn Quốc là những nước có tương đồng về văn hóa, chính trị nhưng hệ thống CQĐP và mức độ TQĐP của các nước này khác nhau; (3) những nước Đông Nam Á: Indonexia, Malaixia, Philippin và Thái Lan có một hệ thống CQĐP rất phong phú do sự ảnh hưởng về tư tưởng và là những nước thuộc địa của Hà Lan, Anh nên việc xây dựng mô hình CQĐP theo phương thức công nhận hai nguyên tắc trong tự quản ở cấp địa phương là tản quyền và phi tập trung hóa; (4) những nước lục địa châu Đại Dương: Oxtraylia và Newzilan CQĐP và TQĐP bị ảnh hưởng nhiều bởi mô hình CQĐPTQ của Anh mặc dù gần đây các nước này đã bắt đầu cải cách và ảnh hưởng rất lớn đến việc tổ chức CQĐP hướng tới hiệu quả cao trong việc thực hiện công việc ở cả cấp nhà nước và cấp địa phương; (5) các nước XHCN: Trung Quốc và Kirgixtan cũng có nhiều loại mô hình CQĐP khác nhau như: cơ quan tự quản, chính quyền tự trị từng khu dân tộc, chính quyền đặc khu... Nhưng tựu chung lại tất cả các mô hình CQĐP và TQĐP này đều được quy định trong Hiến pháp và văn bản Luật; có khuôn mẫu chung là tách biệt Hội đồng ra khỏi cơ quan hành pháp; có xu hướng xây dựng hình thức CQĐP dân chủ hơn thông qua việc cho phép người dân tham gia nhiều hơn vào việc lựa chọn các quan chức địa phương. Ngoài ra trong cuốn sách này nhóm tác giả cũng dành một chương phân tích bối cảnh và lịch sử, kinh nghiệm thực tiễn từ Hiến chương Châu Âu về soạn thảo, xây dựng Hiến chương quốc tế về TQĐP. Bùi Xuân Đức, “Đổi mới, hoàn thiện bộ máy nhà nước trong giai đoạn hiện nay”, NXB Tư pháp, Hà Nội, 2004. Cuốn sách này chủ yếu đề cập những vấn đề chung về đổi mới, hoàn thiện bộ máy nhà nước đáp ứng yêu cầu xây dựng Nhà nước pháp quyền XHCN Việt Nam, tổ chức và cơ chế thực hiện quyền lực nhà nước ở nước ta; đổi mới, hoàn thiện hệ thống các cơ quan hành chính; những quan điểm tổng thể về đổi mới chính quyền địa phương các cấp; chính quyền địa phương và đô thị trong điều kiện đổi mới, hội nhập quốc tế và xây dựng Nhà nước pháp quyền XHCN Việt Nam. Lê Minh Thông (2011), “Đổi mới, hoàn thiện bộ máy nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa của nhân dân, do nhân dân vì nhân dân ở Việt Nam hiện nay”. Theo tác giả thì việc đầu tiên và quan trọng nhất là phải xây dựng được khung pháp lý về tổ chức và hoạt 12 động của CQĐP. Theo đó cần thiết phải có sự đa dạng hóa các mô hình tổ chức và hoạt động của CQĐP; đa dạng hóa cấu trúc tổ chức ở các cấp độ ĐVHCLT khác nhau, thông qua mô hình chính quyền hoàn chỉnh gắn liền với quyền tự chủ và mức độ TQĐP và mô hình chính quyền không hoàn chỉnh gắn liền với việc thực hiện khả năng điều phối, phối hợp hoạt động, thực hiện các nhiệm vụ quản lý hành chính trong những phạm vi xác định. Đây có thể xem như là tiền đề cho việc chấp nhận sự hình thành một loại đơn vị hành chính mới so với các loại hình đơn vị hành chính truyền thống đó là đơn vị hành chính tự quản. Trong cuốn sách “Tổ chức và hoạt động của CQĐP ở Việt Nam hiện nay” của tác giả Trương Thị Hồng Hà (2017) đã khái quát về CQĐP ở Việt Nam như: quan niệm, đặc điểm, nguyên tắc tổ chức CQĐP, ĐVHC, chính quyền đô thị - nông thôn, phân quyền, phân cấp, ủy quyền, vùng, liên kết vùng – mối quan hệ giữa các địa phương; vị trí, nhiệm vụ, quyền hạn của CQĐP; vị trí, chức năng, cơ cấu tổ chức, nhiệm vụ quyền hạn của HĐND; vị trí, chức năng, cơ cấu tổ chức, nhiệm vụ, quyền hạn của UBND. Tiếp đó tác giả đi phân tích tổ chức và hoạt động mô hình CQĐP một số nước trên thế giới, nhận xét đánh giá và rút ra kinh nghiệm tham khảo cho Việt Nam. Bên cạnh đó bàn về quá trình xây dựng và hoàn thiện pháp luật về tổ chức và hoạt động của CQĐP ở Việt Nam qua 05 bản Hiến pháp và văn bản Luật. Đặc biệt, đề cập đến những vấn đề đặt ra trong quá trình tổ chức thực hiện Luật Tổ chức CQĐP năm 2015 vào cuộc sống và khẳng định cần phải được đa dạng hóa mô hình tổ chức CQĐP cho phù hợp với sự phát triển của xã hội và hội nhập quốc tế. Marguerite J.fisher and Donal G. Bishop “Municipal and other local governments”. (Chính quyền địa phương và chính quyền thành phố), Prentice - Hall. Inc. New york 1950. Cuốn sách bàn về tổ chức chính quyền tại các thành phố lớn ở Hoa Kỳ với tư cách là một dạng CQĐP. Ở đó vai trò của CQĐP có ảnh hưởng trực tiếp đến cuộc sống sinh hoạt hàng ngày của người dân, bới CQĐP không chỉ là nơi cung cấp các dịch vụ thiết yếu cho công dân như: y tế, giáo dục, việc làm, giao thông công cộng, ...mà còn là trường học của quyền công dân - nơi người dân có cơ hội được thực tế trải nghiệm quyền làm chủ thuộc về “chúng ta” họ; là “sân khấu” cho các hoạt động công dân - người dân tham gia vào hoạt động quản lý các vấn đề của địa phương có ý nghĩa của địa phương. Bên cạnh đó, CQĐP còn được xem như là cơ sở đào tạo cho các nhà hoạt động chính trị, giúp họ tạo lập vị trí trong nền chính trị nói chung và là bệ phóng để ứng cử cho các vị trí trong CQTW và nền chính trị nói chung. Ngoài ra, CQĐP cũng là “phòng thí nghiệm” cho những ứng dụng công nghệ và chính sách mới của Chính phủ và các hoạt động quản lý. 13 S. Chiavo - Compo và P.S.A “Suradam (2003) “Serving and maintaining; Improve public administration in a competitive world” (Phục vụ và duy trì: cải thiện hành chính công trong một thế giới cạnh tranh) được NXB Chính trị quốc gia phát hành dưới sự tài trợ của Ngân hàng Phát triển Châu Á. Nhóm tác giả đưa ra khái niệm “Chính quyền địa phương thường được hiểu là những đơn vị của chính quyền trực tiếp cung cấp dịch vụ cho công dân tại cấp trung gian thấp và thấp nhất”. Có thể nói, đây là một quan điểm khá thiết thực cho chúng ta liên hệ nghiên cứu một tổ chức chính quyền địa phương có chức năng chính là cung cấp các dịch vụ công và xây dựng nền hành chính phục vụ tại khu vực đô thị. Trong bài viết cũng có nhận định khái quát quan trọng để khi chúng ta tiếp thu kinh nghiệm quốc tế về vấn đề tự quản địa phương. Từ đó nhóm tác giả đã khẳng định, sự chậm trễ trong việc hoàn thiện chính quyền địa phương ở Việt Nam không nằm ngoài thực tế tại một số nước ở châu Âu đó là: các đơn vị chính quyền địa phương đã có quyền tự trị từ rất lâu trước khi các quốc gia được thành lập với cơ cấu tổ chức chính quyền như hiện nay và do đó, không cần có sự phân cấp thẩm quyền từ cấp chính quyền cao hơn cho các đơn vị này. Ngược lại, các nước đang phát triển lại bắt đầu từ việc xây dựng chính quyền Trung ương vững mạnh sau khi giành độc lập, và nhìn chung, thói quen quản lý, điều hành các địa phương thường không có truyền thống ăn sâu, bám rễ lâu dài. Theo B.E. Smith trong tác phẩm “Local Government Federal- decentralized systems Unitary - decentralized systems” (2008) (Chính quyền địa phương hệ thống phi tập trung liên bang – Đơn nhất hệ thống phi tập trung) tác giả cho rằng CQĐP như là một tổ chức công được ủy quyền để quyết định các chính sách công và quản lý những vấn đề trong phạm vi một lãnh thổ nhỏ (phân khu) của chính quyền khu vực hoặc quốc gia. Theo tác giả cấu trúc chính của CQĐP được xác định bởi các yếu tố như: truyền thống quốc gia và địa phương; phong tục tập quán; áp lực chính trị; sự ảnh hưởng của đảng phái; tính chuyên nghiệp quan liêu; sự kiểm soát nguồn lực kinh tế; các tổ chức xã hội và tín ngưỡng để minh chứng cho điều này tác giả kế thừa nghiên cứu tác phẩm “Cấu trúc của CQĐP; Nghiên cứu so sánh giữa 81 quốc gia” của hai tác giả Samuel Humes và Eileen Martin. Do vậy, bất kỳ một cơ quan CQĐP nào nằm trong một quốc gia một đảng lãnh đạo toàn diện hay trong quốc gia đa đảng (một chế độ dân chủ) đều có các yếu tố cấu thành trên nên, trên thế giới có hàng trăm ngàn loại CQĐP khác nhau. Tác giả Ann Bowman và Richard Kearney trong cuốn “State and Local Government” (2011) (Nhà nước và chính quyền địa phương) đã trình bày mô hình CQĐP và kinh nghiệm 14 phân quyền giữa các cấp CQĐP ở Hoa Kỳ. Các tác giả lưu ý các khía cạnh cơ bản như thẩm quyền quản lý, chức năng của CQĐP (loại vụ việc nào cần phải có sự tham gia của công chúng; trường hợp nào phải công khai hóa; loại dịch vụ, hàng hóa công cộng nào thuộc độc quyền của CQTW, CQĐP hoặc thuộc dạng cả CQTW và CQĐP đều nên phối hợp cung cấp); tài chính (nguồn thu/khoản chi, yêu cầu về cân bằng ngân sách); nhân sự; cơ cấu tổ chức bộ máy; quy trình ra quyết định (trình tự, thủ tục của việc đảm bảo tính minh bạch của chính quyền,...); quy định tiêu chuẩn hàng hóa, dịch vụ công của CQĐP sẽ do CQĐP tự quy định hay phải theo chuẩn mực của CQTW Ngoài ra, còn một số công trình có giá trị tham khảo như sau: (1) Vũ Như Giới, “Về Luật tổ chức Hội đồng nhân dân, Uỷ ban nhân dân”, NXB Pháp lý, Hà Nội 1994. (2) Nguyễn Đăng Dung (1997), “Tổ chức chính quyền nhà nước ở địa phương”, NXB Đồng Nai, Đồng Nai. (3) Phạm Hồng Thái, Nguyễn Đăng Dung và Nguyễn Ngọc Chí làm (đồng chủ biên) (2011), “Phân cấp cấp quản lý nhà nước ở Việt Nam - Thực trạng và triển vọng”, NXB Công an nhân dân, Hà Nội. (4) Võ Kim Cương (2004), “Quản lý đô thị thời kỳ chuyển đổi”, NXB Xây dựng, Hà Nội, 2004. (5) Uông Chu Lưu (chủ biên) (2014), “Những vấn đề lý luận và thực tiễn sửa đổi, bổ sung Hiến pháp năm 1992”, NXB. Chính trị quốc gia, Hà Nội. (6) J.M.Cohen và S.B Peterson (2002), “Phân cấp quản lý hành chính – Chiến lược cho các nước đang phát triển”, NXB. Chính trị Quốc gia, Hà Nội. (7) Nguyễn Đăng Dung, “Hội đồng nhân dân trong nhà nước pháp quyền”, NXB Tư pháp, Hà Nội, 2012. (8) Đào Trí Úc (Chủ biên) (2007), “Mô hình tổ chức và hoạt động của Nhà nước pháp quyền XHCN Việt Nam”, NXB Tư pháp, Hà Nội. c) Hội thảo khoa học đề cập chính quyền địa phương Khoa Luật, Đại học Quốc gia Hà Nội, “Hội thảo khoa học: Chính quyền địa phương trong thời kỳ đổi mới ở Việt Nam hiện nay”, được tổ chức ngày 20/12/2008. Với 19 bài viết các tác giả đã tập trung phân tích ở những góc độ khác nhau về lý luận và thực tiễn của chính quyền địa phương ở nước ta hiện nay. Kinh nghiệm của một số nước trong khu vực và trên thế giới. Viện Hàn lâm Khoa học xã hội Việt Nam, Kỷ yếu hội thảo “Đóng góp ý kiến về dự thảo sửa đổi Hiến pháp năm 1992”, Hà Nội, 2013; Viện Khoa học xã hội Việt Nam, Kỷ yếu hội thảo hội thảo “Định hướng và kiến nghị sửa đổi, bổ sung Hiến pháp năm 1992”, Hà Nội, 2012; Viện Nhà nước và Pháp luật và Eoropean Union to Vietnam, Kỷ yếu “Xây dựng pháp luật và bảo vệ Hiến pháp – Kinh nghiệm quốc tế và Việt Nam”, Hà Nội, 2012. 15