Luận án Vận động chính sách công ở Anh, Pháp, Mỹ và những gợi mở đối với Việt Nam

HỌC VIỆN CHÍNH TRỊ QUỐC GIA HỒ CHÍ MINH PHẠM THỊ HOA VẬN ĐỘNG CHÍNH SÁCH CÔNG Ở ANH, PHÁP, MỸ VÀ NHỮNG GỢI MỞ ĐỐI VỚI VIỆT NAM LUẬN ÁN TIẾN SĨ CHUYÊN NGÀNH: CHÍNH TRỊ HỌC Hà Nội năm 2017 HỌC VIỆN CHÍNH TRỊ QUỐC GIA HỒ CHÍ MINH PHẠM THỊ HOA VẬN ĐỘNG CHÍNH SÁCH CÔNG Ở ANH, PHÁP, MỸ VÀ NHỮNG GỢI MỞ ĐỐI VỚI VIỆT NAM LUẬN ÁN TIẾN SĨ CHUYÊN NGÀNH: CHÍNH TRỊ HỌC MÃ SỐ: 62 31 02 01 NGƯỜI HƯỚNG DẪN KHOA HỌC: 1. PGS, TS. LƯU VĂN AN 2.PGS,TS. TRỊNH THỊ XUYẾN Hà Nội năm 2017 LỜI CAM ĐOAN Tôi xin cam đoan đây là công trình nghiên cứu của riêng tôi. Các số liệu, kết quả nghiên cứu trong luận án là trung thực, có nguồn gốc rõ ràng và được trích dẫn đầy đủ theo quy định. Tác giả Phạm Thị Hoa MỤC LỤC MỞ ĐẦU ..................................................................................................................... 1 CHƯƠNG 1. TỔNG QUAN TÌNH HÌNH NGHIÊN CỨU ĐỀ TÀI ......................... 8 1.1. Nhóm công trình nghiên cứu về vận động hành lang, vận động chính sách công ở Anh, Pháp, Mỹ ................................................................................................... 8 1.2. Nhóm công trình nghiên cứu về vận động hành lang, vận động chính sách công ở Việt Nam ......................................................................................................... 24 1.3. Đánh giá những công trình nghiên cứu .............................................................. 28 Chương 2. LÝ LUẬN CHUNG VỀ VẬN ĐỘNG CHÍNH SÁCH CÔNG .............. 33 2.1. Khái niệm và cơ sở vận đông chính sách công .................................................. 33 2.2. Mục đích và sự cần thiết vận động chính sách công .......................................... 42 2.3. Chủ thể, đối tượng và phương thức vận động chính sách công ......................... 47 2.4. Quy trình vận động chính sách công .................................................................. 54 Chương 3. VẬN ĐỘNG CHÍNH SÁCH CÔNG Ở ANH, PHÁP, MỸ ................... 60 3.1. Pháp luật về vận động chính sách ở Anh, Pháp, Mỹ.......................................... 60 3.2. Chủ thể và đối tượng của vận động chính sách công ở Anh, Pháp, Mỹ ............ 73 3.3. Quy mô, tài chính cho vận động chính sách công ............................................. 86 3.4. Phương thức, phương tiện vận động chính sách công ....................................... 95 3.5. Một số nhận xét về vận động chính sách ở Anh, Pháp, Mỹ ............................. 102 Chương 4. MỘT SỐ VẤN ĐỀ GỢI MỞ VỚI VIỆT NAM.................................... 117 4.1. Quan niệm về vận động chính sách công ở Việt Nam hiện nay ...................... 117 4.2. Biểu hiện vận động chính sách công ở Việt Nam ............................................ 120 4.3. Điều kiện, thách thức và xu hướng phát triển vận động chính sách ở Việt Nam thời gian tới ....................................................................................................... 133 4.4. Một số kiến nghị đối với Nhà nước nhằm ứng xử hợp lý với vận động chính sách công ở Việt Nam hiện nay ........................................................................ 141 KẾT LUẬN ............................................................................................................. 150 DANH MỤC CÁC CÔNG TRÌNH NGHIÊN CỨU CỦA TÁC GIẢ ĐÃ CÔNG BỐ CÓ LIÊN QUAN ĐẾN LUẬN ÁN ........................................................................ 152 TÀI LIỆU THAM KHẢO ....................................................................................... 153 1 DANH MỤC CÁC CHỮ VIẾT TẮT TRONG LUẬN ÁN Chữ viết tắt Tên đầy đủ EU Liên minh Châu Âu NGOs Các tổ chức phi chính phủ PNTR Quy chế thương mại bình thường vĩnh viễn VASEP Hiệp hội chế biến và xuất khẩu thủy sản Việt Nam VCCI Phòng Thương mại và Công nghiệp Việt Nam VĐCS Vận động chính sách VĐHL Vận động hành lang VNGO Tổ chức phi Chính phủ Việt Nam USD Đô la Mỹ WTO Tổ chức thương mại thế giới 2 PHẦN MỞ ĐẦU 1. Tính cấp thiết của đề tài Hầu hết nhà nước đều có nhiệm vụ chung là nghiên cứu, đánh giá tình hình thực tế, so sánh và đối chiếu với các luật, điều khoản Hiến pháp hiện hành, đưa ra những lập luận chính xác để quyết định hướng giải quyết cho những vấn đề cấp bách, quan trọng, ảnh hưởng trực tiếp tới an ninh cũng như sự phát triển của một quốc gia. Vì tính chất quan trọng của chúng, pháp luật thường đặt ra những yêu cầu khắt khe, có thể trở thành rào cản khiến cho công dân của các quốc gia gặp khó khăn trong việc nêu quan điểm, suy nghĩ của mình với các cơ quan, quan chức nhà nước để đóng góp vào quá trình xây dựng những quy định, quyết định hợp lý, hiệu quả, bảo đảm tính dân chủ của xã hội. Nhằm giảm thiểu sự xuất hiện rào cản đó giữa các cơ quan nhà nước và công dân của quốc gia, cơ chế vận động chính sách (VĐCS) công được hình thành và phát triển. Lịch sử VĐCS công đã bắt đầu tư rất lâu và được coi là một phần tất yếu của hoạt động chính trị trên thế giới tuy nhiên chỉ đến những năm cuối thế kỷ XIX, yếu tố này mới được người dân biết đến một cách rộng rãi. Cho đến nay, VĐCS công đã trở nên phổ biến ở nhiều quốc gia và ngày càng chứng minh được sự cần thiết khách quan của nó trong đời sống chính trị nói chung, đặc biệt là trong quy trình chính sách của các nước. Có thể hiểu một cách khái quát, VĐCS là hoạt động được tiến hành bởi một cá nhân hay tổ chức nhằm thuyết phục các cơ quan xây dựng và quyết định chính sách về sự cần thiết ban hành hay sửa đổi một chính sách nào đó vì lợi ích của bản thân họ hoặc vì cộng đồng, xã hội. Trong nền chính trị quốc tế đương đại, tồn tại nhiều loại hình thể chế chính trị, nhiều mô hình tổ chức quyền lực, nhiều mô hình quy trình chính sách khác nhau và vì vậy, sự tác động của VĐCS vào quy trình chính sách ở các nước khác nhau cũng không hoàn toàn giống nhau. Nhưng có điểm chung là ở những quốc gia có sự tham gia của VĐCS vào quy trình chính sách công và có khung pháp lý cho hoạt động này thì về cơ bản, hoạt động hoạch định chính sách công diễn ra công khai hơn, các thông tin liên quan đến chính sách công được mở hơn và chất 3 lượng các chính sách công cao hơn bởi lẽ các quyết định chính sách thường đúng đắn hơn trên cơ sở những thông tin đa chiều và đã được tiếp cận, phân tích trên nhiều bình diện. Điều này đặc biệt thấy rõ ở các nước tư bản phát triển, và ở tất cả các mô hình thể chế chính trị. Vậy, liệu có mối liên hệ giữa các mô hình thể chế chính trị khác nhau ấy với sự tác động của VĐCS công đến đời sống chính sách công ở các quốc gia này? Trên thế giới hiện nay tồn tại nhiều mô hình thế chế chính trị nhưng tựu chung lại, về mặt hình thức hay tên gọi, có thể khái quát thành hai loại là thể chế quân chủ và thể chế cộng hòa. Còn dưới góc độ bản chất của chế độ, và xét riêng ở những nước tư bản phát triển, có thể tiếp cận thể chế chính trị theo ba mô hình: mô hình nghị viện, mô hình tổng thống và mô hình hỗn hợp. Tiêu biểu cho các mô hình ấy là các quốc gia Anh, Mỹ, Pháp. Đây cũng là những quốc gia mà hoạt động VĐCS công có ảnh hưởng mạnh mẽ đến quy trình chính sách công, tạo thành một hoạt động, một phương tiệnquan trọng trong quy trình chính sách ở các nước này. Đây cũng chính là một trong những lí do tác giả lựa chọn nghiên cứu VĐCS công ở cả ba quốc gia này. Vận động chính sách công đã được áp dụng và luật hóa ở nhiều quốc gia trên thế giới từ lâu nhưng vẫn còn là một vấn đề mới ở Việt Nam. Trong xu thế phát triển, hội nhập ngày càng sâu rộng vào đời sống quốc tế, dù muốn hay không, dù tích cực hay bị động thì chúng ta cũng luôn là một thành viên, một chủ thể trong đời sống chính trị quốc tế. Do đó, việc phải nghiên cứu để tìm ra những hướng gợi mở cho Việt Nam, tìm ra những bài học từ VĐCS công trong quy trình chính sách công ở các nước phát triển là một điều hết sức cần thiết. Hơn thế nữa, mặc dù cơ bản các chính sách công ở Việt Nam hiện nay đã bám sát và giải quyết được những vấn đề đặt ra trong đời sống xã hội nhưng phải thừa nhận vẫn còn nhiều hạn chế, bất cập trong quy trình chính sách công cũng như chất lượng hoạch định chính sách công ở nước ta. Điều đó càng cho thấy tính tất yếu của việc nghiên cứu để làm rõ vai trò của VĐCS công ở một số nước tư bản phát triển để từ đó tìm ra những giá trị có thể tham khảo cho Việt Nam. 4 Vậy thì, thực tiễn VĐCS công ở Anh, Pháp, Mỹ có những điểm tương đồng khác biệt gì? Tính chất thể chế chính trị và các yếu tố về kinh tế, văn hóa, xã hội cũng như những quy định pháp lý có tác động như thế nào đến thực tiễn chính sách của mỗi nước? VĐCS công có thực sự là nhu cầu tất yếu khách quan của các chủ thể trong đời sống xã hội, và nếu như vậy thì nhà nước nên nhìn nhận và ứng xử thế nào với VĐCS để vừa phát huy được những tác động tích cực của VĐCS, vừa kiểm soát và kiềm chế được những ảnh hưởng tiêu cực của nó mà vẫn khơi dậy được động lực phát triển của các chủ thể trong đời sống xã hội?Với những đặc thù về thể chế chính trị và quy trình chính sách, Việt Nam có thể học hỏi được kinh nghiệm của Anh, Pháp, Mỹ trong việc nhận thức và ứng xử với VĐCS công không và nếu có thì kinh nghiệm ấy là gì? Đó là những vấn đề đặt ra và sẽ được nghiên cứu trong luận án này. Vấn đề được đặt ra cấp thiết như thế, nhưng cho đến nay, chưa nhiều công trình khai thác trực tiếp hướng nghiên cứu này. Chính vì vậy, tác giả xác định đây còn là một mảnh đất trống cần khai phá trong nghiên cứu khoa học. Và điều đó cũng thôi thúc tác giả lựa chọn đề tài “Vận động chính sách công ở Anh, Pháp, Mỹ và những gợi mở đối với Việt Nam” làm đề tài nghiên cứu luận án chính trị học của mình. 2. Mục đích và nhiệm vụ nghiên cứu 2.1. Mục đích nghiên cứu Đề tài tập trung hệ thống và làm rõ những vấn đề cơ bản về VĐCS công như khái niệm VĐCS công, mục đích và sự cần thiết VĐCS công, chủ thể, đối tượng và phương thức VĐCS công, khảo sát thực trạng hoạt động này ở ba nước Anh, Pháp, Mỹ; từ đó đưa ra những đánh giá khái quát về hoạt động VĐCS công ở ba quốc gia nêu trên; đồng thời đưa ra một số gợi mở cho VĐCS công ở Việt Nam. 2.2. Nhiệm vụ nghiên cứu Để đạt mục tiêu trên, đề tài tập trung thực hiện những nhiệm vụ cơ bản như sau: 5 - Làm rõ một số vấn đề lý luận chung về VĐCS công, trong đó hệ thốngvà phân tích khái niệm chính sách công, xác định mục đích, sự cần thiết của VĐCS, chủ thể, đối tượng, phương thức, phương tiện vận động, khái quát những bước cơ bản trong quá trình VĐCS. - Khảo cứuthực trạng VĐCS công ở Anh, Mỹ, Pháp hiện nay trêncác khía cạnh pháp luật về VĐCS, chủ thể và đối tượng, quy mô hoạt động và tài chính cho vận động, phương tiện và phương thức vận động của từng nước vàđưa ra những nhận xét về thực tiễn hoạt động này ở từng quốc gia. - Từ thực tiễn VĐCS của ba nước Anh, Pháp, Mỹ, luận án làm rõ quan niệm và những biểu hiện của VĐCS ở Việt Nam, đưa ra những gợi mở cho chính phủ Việt Nam trong đó chủ yếu tập trung vào những khuyến nghị để Nhà nước ứng xử phù hợp và hiệu quả hơn với VĐCS. 3. Đối tượng và phạm vi nghiên cứu 3.1. Đối tượng nghiên cứu Nghiên cứu trực tiếp hoạt động VĐCS công ở Anh, Pháp, Mỹ; những biểu hiện của VĐCS ở Việt Nam và gợi mở đối với Việt Nam từ nghiên cứu trường hợp Anh, Pháp, Mỹ. 3.2. Phạm vi nghiên cứu - Luận án chỉ tập trung nghiên cứu hoạt động VĐCS ở Anh, Mỹ, Pháp là ba quốc gia đại diện cho ba mô hình thể chế chính trị điển hình. Đồng thời, luận án cũng nghiên cứu quan niệm và biểu hiện của VĐCS ở Việt Nam hiện nay để trên cơ sở những nhận xét rút ra từ VĐCS ở Anh, Mỹ, Pháp tìm ra những gợi mở cho Việt Nam. 4. Cơ sở lý luận và phương pháp nghiên cứu 4.1. Cơ sở lý luận - Quan điểm của chủ nghĩa Mác - Lênin về quyền lực chính trị của nhân dân lao động, về quyền lực nhà nước, thực thi và kiểm soát quyền lực nhà nước; 6 - Một số lý thuyết chính trị học và chính sách công nhưlý thuyết về VĐCS công, lý thuyết lựa chọn công cộng, lý thuyết nhóm, lý thuyết hành vi 4.2. Phương pháp nghiên cứu - Phương pháp luận: Đề tài sử dụng phương pháp luận Mác- Lênin, cụ thể là phương pháp duy vật biện chứng và duy vật lịch sử để có những nhìn nhận khách quan, toàn diện về các biểu hiện của VĐCS ở các nước cũng như ở Việt Nam. - Phương pháp riêng: Để thực hiện mục tiêu nghiên cứu, đề tài sử dụng tổng hợp các phương pháp như logic - lịch sử, phân tích - tổng hợp, so sánh, nghiên cứu tài liệu trong đó phương pháp logic – lịch sử và phân tích – tổng hợp kết hợp với nghiên cứu các tài liệu để tiếp cận lịch sử hình thành và phát triển của VĐCS ở các nước, thao tác tư duy về những biểu hiện của thực tiễn VĐCS để trên cơ sở trình bày những biểu hiện cụ thể sẽ khái quát lại để rút ra những nhận định mang tính bản chất về VĐCS ở Anh, Pháp Mỹ và ở Việt Nam. Phương pháp so sánh được sử dụng lồng trong các nội dung trình bày về những biểu hiện của VĐCS trong thực tiễn chính trị và chính sách ở mỗi quốc gia, luận giải cụ thể hơn những tương đồng và khác biệt nếu có giữa các quốc gia này để đưa ra những đánh giá phù hợp, thuyết phục. 5. Những đóng góp mới của luận án Nghiên cứu về VĐCS công và VĐCS ở từng quốc gia không còn là vấn đề mới mẻ, nhưng nội dung được đặt ra trong luận án đảm bảo tính mới ở hai điểm cơ bản: Thứ nhất là công trình đầu tiên nghiên cứu một cách công phu, chi tiết về VĐCS công ở Anh, Pháp, Mỹ dựa trên các biểu hiện mang tính hệ thống và logic bao gồm pháp luật VĐCS, chủ thể và đối tượng, quy mô và tài chính, hình thức, phương pháp và phương tiện vận động. Thứ hai, một nghiên cứu so sánh được sử dụng để nghiên cứu cho cả ba trường hợp Anh, Pháp, Mỹ như trong đề tài này cũng lần đầu tiên được thực hiện. Trước đó cũng đã có một số công trình trên thế giới nghiên cứu theo hướng so 7 sánh nhưng chỉ tập trung vào một khía cạnh của VĐCS như những quy định về VĐCS hoặc hiệu quả của VĐCS. Một công trình đề cập đến những vấn đề khá căn cốt của VĐCS được khảo cứu qua bộ ba quốc gia Anh, Pháp Mỹ như trong luận án này là hoàn toàn mới. 6. Ý nghĩa lý luận và thực tiễn của luận án 6.1. Ý nghĩa lý luận Đề tài góp phần luận giải và làm rõ những vấn đề về mặt lý luận có liên quan đến hoạt động VĐCS ở ba nước Anh, Mỹ, Pháp, bước đầu có những đánh giá một cách khoa học trên quan điểm mác xít về vấn đề này, đồng thời có những tham chiếu đối với Việt Nam và làm rõ một số vấn đề có liên quan đến hoạt động VĐCS công ở Việt Nam hiện nay. Luận án được thực hiện sẽ là một đóng góp về mặt lý luận, làm rõ hơn về hoạt động VĐCS công ở một số nước tư bản phát triển (Anh, Pháp, Mỹ) và kinh nghiệm cho Việt Nam. 6.2. Ý nghĩa thực tiễn Luận án có thể được sử dụng làm tài liệu tham khảo cho các nhà hoạch định chính sách của Việt Nam trong thời gian tới để có cái nhìn khách quan và khoa học hơn đối với vấn đề VĐCS công ở Việt Nam. Luận án cũng có thể được sử dụng làm tài liệu tham khảo cho giảng dạy và nghiên cứu chính trị học. 7. Kết cấu luận án Ngoài phần mở đầu, kết luận, danh mục tài liệu tham khảo và phụ lục, luận án có 4 chương 16 tiết. 8 CHƯƠNG 1 TỔNG QUAN TÌNH HÌNH NGHIÊN CỨU ĐỀ TÀI 1.1. NHÓM CÔNG TRÌNH NGHIÊN CỨU VỀ VẬN ĐỘNG HÀNH LANG, VẬN ĐỘNG CHÍNH SÁCH CÔNG Ở ANH, PHÁP, MỸ 1.1.1. Những công trình nghiên cứu về vấn đề lý luận Trong nhóm công trình này, có những vấn đề sau đây đã được bàn đến ở những mức độ khác nhau: Trước hết, quan niệm về chính sách công và VĐHL, VĐCS công. Nhóm này phổ biến với không chỉ các công trình nghiên cứu mà còn hệ thống giáo trình phong phú như: Cuốn “Chính sách công của Hoa Kỳ giai đoạn 1935 - 2001” của tác giả Lê Vinh Danh (2001); Giáo trình “Hoạch định và phân tích chính sách công” (2006) của tác giả Phan Ngọc Tú; Giáo trình “Khoa học chính sách công” (2008) của Khoa chính trị học, Học viện Báo chí và tuyên truyền; Tập bài giảng “Chính sách công” (2010) của Khoa Nhà nước và Pháp luật, Học viện Báo chí và Tuyên truyền; Giáo trình “Chính sách công” (2013) của Khoa Chính sách công, Học viện Chính sách và Phát triển; cuốn sách “Đại cương về chính sách công” của các tác giả Nguyễn hữu Hải và Lê Văn Hòa (2013); cuốn “Chính sách công - Những vấn đề cơ bản” của tác giả Nguyễn Hữu Hải (2016)Cho đến nay, khoa học chính sách công đã và đang có những bước phát triển mạnh mẽ với những quan niệm phong phú về chính sách công. Dù xuất phát từ những cách tiếp cận khác nhau thì chính sách công nhìn chung vẫn được quan niệm là những quyết định hành động của các chủ thể quyền lực nhà nước, thể hiện quan điểm, mục tiêu, ưu tiên của nhà nước trong việc giải quyết những vấn đề cụ thể trong những điều kiện cụ thể. Vì vậy, dù chưa phải đã hoàn toàn thống nhất nhưng tựu chung lại, các quan niệm đều chỉ ranhững đặc điểm sau đây của chính sách công: 1) CSC là các chính sách do nhà nước ban hành để thực hiện chức năng của nhà nước là quản lý, điều hành kinh tế - xã hội theo những mục tiêu đề ra; 2) CSC là kết quả quá trình hoạt động của các cơ quan nhà nước; 3) CSC là những quyết 9 định hành động, trước hết thể hiện dự định của các nhà hoạch định chính sách nhằm thay đổi hoặc duy trì một hiện trạng nào đó và sau đó là những hành vi thực hiện các dự định đó; 4) CSC tập trung giải quyết vấn đề đang đặt ra trong đời sống xã hội theo những mục tiêu xác định; 5) CSC bao gồm những việc nhà nước định làm hoặc không định làm, nghĩa là không phải mọi mục tiêu của chính sách công đều dẫn tới hành động, mà nó có thể là yêu cầu chủ thể không được hành động; 6) CSC tác động đến các đối tượng của chính sách - là những người chịu sự tác động hay điều tiết của chính sách, bao gồm: đối tượng trực tiếp và đối tượng gián tiếp; 7) CSC được nhà nước đề ra nhằm phục vụ lợi ích chung của cộng đồng hoặc của quốc gia, gắn với việc phân phối và sử dụng các nguồn lực công của nhà nước [27, tr. 6, 7, 8]. Về VĐHL và VĐCS công, dù vẫn còn là khái niệm khá mới mẻ nhưng cũng có nhiều công trình đưa ra quan niệm về VĐHL, VĐCS công như “Những cơ sở của nền chính trị Mỹ” của Gary Wassrman (bản dịch của thạc sỹ Đoàn Văn Thắng), Longman - New York, 1997 đã đưa ra khái niệm VĐHL“Vận động hành lang là khi các cá nhân hay nhóm lợi ích gây sức ép lên chính phủ để chính phủ hành động theo ý muốn của họ” [13, tr. 220]. Một cách phát biểu khác về VĐHL cũng được đưa ra “VĐHL là hoạt động bao gồm những tiếp xúc cả trực tiếp hay gián tiếp của các nhóm có tổ chức (hoặc đại diện của họ) đến các quan chức hành chính, những nhà hoạch định chính sách, những đại biểu dân cử nhằm gây ảnh hưởng lên quá trình hoạch định và thực hiện các chính sách ấy” [94, tr.8] như trong “Lobbying in Europe” (vận động chính sách ở châu Âu). Riêng trong “Lobbying in the Dark? The Effects of Policy-Making Transparency on Interest Group Lobbying Strategies in France and Sweden”(Vận động chính sách công trong “bóng tối”? Những ảnh hưởng của môi trường hoạch định chính sách minh bạch lên chiến lược vận động chính sách của các nhóm lợi ích ở Pháp và Thụy Điển), tác giả xuất phát từ kết luận của một nghiên cứu trước đó rằng VĐHL có thể tồn tại dưới nhiều hình thức khác nhau và một trong số những hình thức quan trọng nhất là “VĐHL thông tin” (informational lobbying) được hiểu là việc “thuyết phục các nhà hoạch định chính sách để có những hành động cụ thể thông 10 qua những điều khoản có tính chiến lược về thông tin nhằm gây ảnh hưởng đến các cuộc tranh luận hay thông qua chính sách” [94, tr.26]. Theo bài viết “Contracts: Illegality: Lobbying” đăng trên California Law Review thì tạiKhoản 35 điều IV, Hiến pháp bang California lại đưa ra quan điểm VĐHL là việc tìm cách “gây ảnh hưởng đến việc bỏ phiếu cho một thành viên của nghị viện bằng cách hối hộ, hứa tặng quà, đe dọa hoặc những cách thức không trung thực khác” [56, tr.344]. Điều 89 của Luật Hình sự bang này lại coi VĐCS là một loại tội danh giống như bất kỳ một tội dan