Luận án Xây dựng và hoàn thiện pháp luật huy động vốn đầu tư xây dựng nông thôn mới ở Việt Nam

BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO BỘ TƯ PHÁP TRƯỜNG ĐẠI HỌC LUẬT HÀ NỘI NGUYỄN THỊ HOÀNG YẾN ĐỀ TÀI XÂY DỰNG VÀ HOÀN THIỆN PHÁP LUẬT HUY ĐỘNG VỐN ĐẦU TƯ XÂY DỰNG NÔNG THÔN MỚI Ở VIỆT NAM LUẬN ÁN TIẾN SĨ LUẬT HỌC HÀ NỘI - 2022 BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO BỘ TƯ PHÁP TRƯỜNG ĐẠI HỌC LUẬT HÀ NỘI NGUYỄN THỊ HOÀNG YẾN ĐỀ TÀI XÂY DỰNG VÀ HOÀN THIỆN PHÁP LUẬT HUY ĐỘNG VỐN ĐẦU TƯ XÂY DỰNG NÔNG THÔN MỚI Ở VIỆT NAM Chuyên ngành: Luật Kinh tế Mã số chuyên ngành: 9380107 LUẬN ÁN TIẾN SĨ LUẬT HỌC Người hướng dẫn khoa học: 1. GS.TS. LÊ HỒNG HẠNH 2. TS. NGUYỄN MINH HẰNG HÀ NỘI- 2022 i LỜI CAM ĐOAN Tôi xin cam đoan đây là công trình khoa học độc lập của riêng tôi. Các kết quả nêu trong Luận án chưa được công bố trong bất kỳ công trình nào khác. Các số liệu trong luận án là trung thực, có nguồn gốc rõ ràng, được trích dẫn đúng theo quy định. Tôi xin chịu trách nhiệm về tính chính xác và trung thực của Luận án này. Tác giả luận án Nguyễn Thị Hoàng Yến ii LỜI CẢM ƠN Tác giả xin bày tỏ sự kính trọng và lòng biết ơn sâu sắc đối với GS.TS Lê Hồng Hạnh- người hướng dẫn khoa học 1 và TS.Nguyễn Minh Hằng- người hướng dẫn khoa học 2, đã tận tình hướng dẫn tác giả hoàn thành bản Luận án này. Tác giả cũng xin gửi lời cảm ơn chân thành tới gia đình, các thầy, cô, anh, chị, bạn bè, đồng nghiệp đã luôn động viên, khích lệ và đóng góp những ý kiến quý báu để tác giả có thể hoàn thành được đề tài nghiên cứu của mình. Tác giả luận án Nguyễn Thị Hoàng Yến iii MỤC LỤC LỜI CAM ĐOAN ...................................................................................................... i LỜI CẢM ƠN ........................................................................................................... ii MỤC LỤC ................................................................................................................ iii DANH MỤC CÁC CHỮ VIẾT TẮT TRONG LUẬN ÁN .................................. vi DANH MỤC CÁC PHỤ LỤC BIỂU MẪU TRONG LUẬN ÁN ....................... vii MỞ ĐẦU .................................................................................................................... 1 1. Tính cấp thiết của đề tài .......................................................................................... 1 2. Mục đích và nhiệm vụ nghiên cứu .......................................................................... 4 3. Đối tượng và phạm vi nghiên cứu: .......................................................................... 4 4. Phương pháp nghiên cứu:........................................................................................ 6 5. Kết quả nghiên cứu và những đóng góp mới của Luận án: .................................... 7 6. Kết cấu của luận án: ................................................................................................ 8 PHẦN TỔNG QUAN TÌNH HÌNH NGHIÊN CỨU ĐỀ TÀI ............................... 9 1. Những kết quả nghiên cứu trong và ngoài nước liên quan đến đề tài luận án. ....... 9 2. Tổng quan kết quả các công trình liên quan đến đề tài và những vấn đề cần được nghiên cứu trong luận án ........................................................................................... 40 3. Những câu hỏi cần nghiên cứu và cơ sở lý luận, giả thuyết nghiên cứu .............. 43 CHƯƠNG 1. NHỮNG VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VỀ HUY ĐỘNG VỐN ĐẦU TƯ XÂY DỰNG NÔNG THÔN MỚI VÀ PHÁP LUẬT HUY ĐỘNG VỐN ĐẦU TƯ XÂY DỰNG NÔNG THÔN MỚI ................................................................... 46 1.1. Nông thôn mới và huy động vốn đầu tư xây dựng nông thôn mới .................... 46 1.1.1. Khái niệm nông thôn mới và đầu tư xây dựng nông thôn mới ....................... 46 1.1.2. Huy động vốn đầu tư xây dựng nông thôn mới .............................................. 49 1.2. Những vấn đề lý luận về pháp luật huy động vốn đầu tư xây dựng nông thôn mới. ................................................................................................................. 58 1.2.1 Khái niệm pháp luật huy động vốn đầu tư xây dựng nông thôn mới............... 58 1.2.3. Các yếu tố chi phối pháp luật huy động vốn đầu tư xây dựng nông thôn mới ................................................................................................................................... 63 iv 1.2.4. Xu hướng xây dựng và hoàn thiện pháp luật huy động vốn đầu tư xây dựng nông thôn mới. .......................................................................................................... 66 1.2.5. Nội dung của pháp luật huy động vốn đầu tư xây dựng nông thôn mới ......... 67 1.3. Quá trình hình thành pháp luật huy động vốn đầu tư xây dựng nông thôn mới qua các giai đoạn ....................................................................................................... 74 1.3.1 Giai đoạn 1 (2001-2010). ................................................................................. 75 1.3.2. Giai đoạn 2 (2011- 2015). ............................................................................... 76 1.3.3. Giai đoạn 3 (2016- 2020) ................................................................................ 78 KẾT LUẬN CHƯƠNG 1 ........................................................................................ 81 CHƯƠNG 2. THỰC TRẠNG PHÁP LUẬT HUY ĐỘNG VỐN ĐẦU TƯ XÂY DỰNG NÔNG THÔN MỚI Ở VIỆT NAM .......................................................... 82 2.1. Quy định pháp luật về huy động vốn đầu tư xây dựng nông thôn mới - Thực trạng và thực tiễn thi hành ......................................................................................... 82 2.1.1. Các qui định về huy động vốn ngân sách nhà nước ........................................ 82 2.1.2. Quy định pháp luật về huy động vốn tín dụng ................................................ 94 2.1.3. Quy định pháp luật về huy động vốn doanh nghiệp ....................................... 99 2.1.4. Quy định về huy động nguồn lực của người dân và cộng đồng dân cư ........ 107 2.2. Đánh giá định lượng kết quả thực hiện pháp luật về huy động vốn đầu tư xây dựng nông thôn mới ................................................................................................ 117 2.2.1. Kết quả huy động vốn đầu tư thực hiện chương trình xây dựng nông thôn mới qua các giai đoạn ..................................................................................................... 117 2.2.2. Kết quả xây dựng pháp luật về huy động nguồn vốn đầu tư xây dựng nông thôn mới. ................................................................................................................. 122 2.3. Pháp luật về huy động vốn xây dựng nông thôn mới ở một số quốc gia và hàm ý đối với Việt Nam .................................................................................................. 124 2.3.1. Huy động vốn đầu tư xây dựng nông thôn mới trong chính sách, pháp luật của một số quốc gia ....................................................................................................... 124 2.3.2. Một số hàm ý đối với Việt Nam .................................................................... 134 KẾT LUẬN CHƯƠNG 2 ...................................................................................... 136 v CHƯƠNG 3. GIẢI PHÁP XÂY DỰNG VÀ HOÀN THIỆN PHÁP LUẬT HUY ĐỘNG VỐN ĐẦU TƯ XÂY DỰNG NÔNG THÔN MỚI Ở VIỆT NAM ......... 137 3.1. Những quan điểm hoàn thiện pháp luật về huy động vốn đầu tư xây dựng nông thôn mới .................................................................................................................. 137 3.2. Các giải pháp tổng thể hoàn thiện pháp luật về huy động vốn đầu tư xây dựng nông thôn mới ......................................................................................................... 140 3.2.1. Thể chế hóa kịp thời các chủ trương của Đảng về phát triển nông nghiệp, nông thôn gắn với xây dựng nông thôn mới ........................................................... 140 3.2.2. Đảm bảo tính đồng bộ và thống nhất của pháp luật huy động vốn đầu tư xây dựng nông thôn mới. ............................................................................................... 143 3.2.3. Đảm bảo tính tự chủ của các chủ thể, tính minh bạch trong quan hệ huy động vốn đầu tư xây dựng nông thôn mới ....................................................................... 144 3.3. Những giải pháp cụ thể nâng cao hiệu lực, hiệu quả pháp luật về huy động vốn đầu tư thực hiện xây dựng nông thôn mới .............................................................. 146 3.3.1. Giải pháp xây dựng và hoàn thiện pháp luật thực định ................................ 146 3.3.2. Giải pháp nâng cao hiệu quả thi hành pháp luật ........................................... 175 KẾT LUẬN ............................................................................................................ 178 DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO PHỤ LỤC vi DANH MỤC CÁC CHỮ VIẾT TẮT TRONG LUẬN ÁN STT Ký hiệu Diễn giải 1 CĐDC Cộng đồng dân cư 2 CNH-HĐH Công nghiệp hóa-hiện đại hóa 3 CSHT Cơ sở hạ tầng 4 ĐTXD Đầu tư xây dựng 5 HTX Hợp tác xã 6 KTNT Kinh tế nông thôn 7 KTXH Kinh tế-xã hội 8 MTQG Mục tiêu quốc gia 9 NLTC Nguồn lực tài chính 10 NN, NT Nông nghiệp, nông thôn 11 NNHC Nông nghiệp hữu cơ 12 NSNN Ngân sách nhà nước 13 NSTW Ngân sách trung ương 14 NSĐP Ngân sách địa phương 15 NTM Nông thôn mới 16 PPP Public Private Patner Hợp đồng đầu tư theo phương thức đối tác công-tư 17 OECD Organisation for Economic Co-operation and Development Tổ chức hợp tác và phát triển kinh tế 18 XDCB Xây dựng cơ bản 19 XHCN Xã hội chủ nghĩa vii DANH MỤC CÁC BIỂU ĐỒ TRONG LUẬN ÁN STT Tên Biểu đồ Trang Biểu đồ 2.1 Kết quả huy động vốn đầu tư thực hiện chương trình xây dựng nông thôn mới giai đoạn 2011-2015 117 Biểu đồ 2.2 Kết quả huy động vốn đầu tư thực hiện chương trình xây dựng nông thôn mới giai đoạn 2016-2020 118 Biểu đồ 2.3 Cơ cấu huy động vốn đầu tư thực hiện chương trình xây dựng nông thôn mới qua từng giai đoạn. 119 Biểu đồ 2.4 Cơ cấu huy động vốn đầu tư thực hiện chương trình xây dựng NTM giai đoạn 2011-2020 120 Biểu đồ 2.5 Tỷ lệ đạt tiêu chí cơ sở hạ tầng 121 Biểu đồ 2.6 Tỷ lệ đạt tiêu chí kinh tế và tổ chức sản xuất 122 Biểu đồ 2.7 Tỷ lệ ban hành văn bản pháp luật về huy động vốn đầu tư xây dựng nông thôn mới 123 viii CÁC PHỤ LỤC TRONG LUẬN ÁN STT Tên Phụ lục Phụ lục 01 Một số quy định pháp luật về huy động vốn ngân sách nhà nước phục vụ xây dựng nông thôn mới Phụ lục 02 Một số quy định pháp luật về huy động vốn tín dụng phục vụ xây dựng nông thôn mới Phụ lục 03 Một số quy định pháp luật về huy động vốn doanh nghiệp phục vụ xây dựng nông thôn mới Phụ lục 04 Một số quy định pháp luật về huy động nguồn lực người dân và cộng đồng dân cư phục vụ xây dựng nông thôn mới 1 MỞ ĐẦU 1. Tính cấp thiết của đề tài Vốn, thể chế, nguồn nhân lực là những điều kiện cơ bản, cần thiết để đổi mới và phát triển nông thôn. Trong đó, vốn, nguồn nhân lực là những yếu tố đầu vào của đầu tư phát triển, còn thể chế đóng vai trò định hướng, tạo nền tảng pháp lý cho hoạt động này. Vốn đầu tư cho khu vực nông thôn phụ thuộc rất lớn vào điều kiện kinh tế - xã hội (KT-XH), chính trị và thể chế của quốc gia. Để có nguồn vốn đầu tư phát triển nông nghiệp (NN), nông thôn (NT), xây dựng nông thôn mới (NTM), mỗi nước đều có những biện pháp và cách giải quyết khác nhau. Xây dựng, hoàn thiện thể chế pháp luật huy động vốn đầu tư phát triển kinh tế nông thôn và xây dựng NTM bền vững là một trong những ưu tiên của các quốc gia trong phát triển nông nghiệp, nông thôn. Nghị quyết 26-NQ/TW ngày 5/8/2008 của Ban chấp hành Trung ương khóa X về nông nghiệp, nông dân, nông thôn đã đặt ra mục tiêu tổng thể xây dựng NTM: “Nông thôn mới có kết cấu hạ tầng kinh tế - xã hội hiện đại; cơ cấu kinh tế và các hình thức tổ chức sản xuất hợp lý, gắn nông nghiệp với phát triển nhanh công nghiệp, dịch vụ, đô thị theo quy hoạch; xã hội nông thôn ổn định, giàu bản sắc văn hoá dân tộc; dân trí được nâng cao, môi trường sinh thái được bảo vệ; hệ thống chính trị ở nông thôn dưới sự lãnh đạo của Đảng được tăng cường”. Xây dựng NTM hiện nay được cụ thể thành chương trình mục tiêu quốc gia. Chương trình mục tiêu quốc gia xây dựng NTM (Chương trình xây dựng nông thôn mới) được ban hành trong bối cảnh lịch sử và điều kiện KT-XH cụ thể ở Việt Nam nhằm phát triển toàn diện khu vực nông thôn, nâng cao đời sống vật chất, tinh thần của người dân. Xây dựng NTM được thực hiện theo nhiều giai đoạn và mỗi giai đoạn có những mục tiêu và các tiêu chí cụ thể, có nguồn vốn và cơ chế huy động vốn. Chương trình xây dựng NTM ở Việt Nam hiện có 11 nội dung thành phần với 19 tiêu chí được chia thành 5 nhóm. Mỗi tiêu chí có một số chỉ số cụ thể và bất cứ xã nào đạt được 19 tiêu chí thì được thừa nhận là NTM. Nguồn vốn đầu tư cho Chương trình được huy động từ ngân sách nhà nước (NSNN), vốn tín dụng, vốn doanh 2 nghiệp, nguồn lực của người dân và cộng đồng dân cư (CĐDC). Với ý nghĩa đó, xây dựng NTM được xác định là một chương trình phát triển nông thôn quốc gia dài hạn. Chương trình cần có nguồn vốn đầu tư phù hợp và thể chế, chính sách nhất là hệ thống pháp luật đồng bộ, thống nhất và khả thi để thực hiện. Kết quả xây dựng NTM ở Việt Nam giai đoạn 2011-2020 đã thể hiện sự nỗ lực của nhà nước và xã hội trong việc huy động nguồn lực đầu tư xây dựng NTM. Cả nước đã huy động được 2.967.057 tỷ đồng.Trong đó, vốn NSNN 811.298 tỷ đồng (28,35%), vốn tín dụng1.760.807 tỷ đồng (56,9%), vốn doanh nghiệp 147.738 tỷ đồng (5%), CĐDC 246.475 tỷ đồng (9,6%). Nợ đọng xây dựng NTM 15,2 nghìn tỷ cơ bản đã được xử lý. Đến hết quý I năm 2020, cả nước có 5.064 xã đạt chuẩn xã NTM, 124 đơn vị cấp huyện đạt huyện NTM, 9 địa phương cấp tỉnh đạt tỉnh NTM1.Tuy nhiên, kết quả đạt được so với tiềm lực thì còn có những hạn chế nhất định. Một là: kết quả xây dựng NTM chưa bền vững, nông thôn phát triển chưa đồng đều, còn chênh lệch lớn về kết quả xây dựng NTM giữa các địa phương, vùng, miền2, nhiều nơi chưa chú trọng đúng mức đến phát triển sản xuất, tạo sinh kế, xây dựng đời sống văn hoá; ô nhiễm môi trường nông thôn gia tăng; một số vấn đề xã hội phức tạp phát sinh ở nhiều địa phương3. Điều kiện kinh tế - xã hội ở khu vực nông thôn còn khó khăn, nhiều nơi đạt chuẩn NTM nhưng kinh tế nông thôn chưa phát triển, đời sống người dân còn khó khăn. Nguyên nhân là do thiếu vốn ngân sách trong lúc huy động vốn ở những nơi đó gặp nhiều khó khăn. Hai là: đầu tư cho xây dựng NTM cần nguồn vốn lớn nhưng lượng vốn huy động được chưa đáp ứng yêu cầu trong khi vốn NSNN còn hạn chế, vốn tín dụng nhà nước có hạn. Vốn doanh nghiệp đầu tư cho chương trình NTM rất thấp, chưa 1 Ban Chỉ đạo trung ương các chương trình MTQG xây dựng NTM giai đoạn 2016-2020 (2020), Báo cáo tổng kết 10 năm thực hiện Chương trình mục tiêu quốc gia xây dựng nông thôn mới giai đoạn 2010-2020, Bộ Nông nghiệp và Phát triển Nông thôn, Hà Nội, tr 6-7. 2 Kết quả thực hiện xây dựng nông thôn mới có sự chênh lệch giữa các vùng, nhiều vùng đã hoàn thành các hạ tầng cơ bản và tỷ lệ số xã hoàn thành cao như vùng Đồng bằng sông Hồng (83,37%), Đông Nam Bộ (69,89%) trong đó nhiều vùng hạ tầng còn rất yếu kém, mức độ các xã đạt chuẩn rất thấp so với trung bình chung cả nước, đặc biệt là các vùng dân tộc, miền núi: miền núi phía Bắc (26,45%), Tây Nguyên (37,73%) (Bộ Kế hoạch và Đầu tư, 2019). 3 Nghị quyết số 19/NQ-TW ngày 16 tháng 6 năm 2020, Hội nghị lần thứ Năm Ban chấp hành Trung ương Đảng khóa XIII về nông nghiệp, nông dân, nông thôn đến năm 2030, tầm nhìn đến năm 2045. 3 tương xứng với tiềm năng có thể huy động. Đóng góp của người dân và CĐDC chiếm tỷ lệ rất thấp, nhất là giai đoạn sau của các dự án xây dựng NTM ở các địa phương. Ba là: thể chế về phát triển NN, NT, đặc biệt là yếu tố pháp luật mới ở giai đoạn hình thành nền tảng. Hiện tại chưa có văn bản luật nào về phát triển NN, NT được ban hành để tạo nền tảng pháp lý vững chắc cho việc thực hiện các chương trình, dự án xây dựng NTM. Huy động nguồn lực đầu tư cho NTM phụ thuộc vào việc áp dụng quy định của các văn bản pháp luật chuyên ngành và chính sách khuyến khích đầu tư phát triển NN, NT. Tuy nhiên, các luật chuyên ngành liên quan trực tiếp đến hoạt động thu hút đầu tư cho khu vực nông thôn chậm được sửa đổi, bổ sung để đáp ứng yêu cầu của thực tiễn, thiếu nguồn lực thực hiện nhất là về đất đai, đầu tư, tín dụng, bảo hiểm, tổ chức sản xuất. Thực tế này dĩ nhiên tác động tiêu cực đến huy động vốn đầu tư cho xây dựng NTM. Vốn NSNN đầu tư xây dựng NTM chủ yếu là các khoản chi ngân sách (chi thường xuyên, chi đầu tư), hỗ trợ từ NSNN. Hiệu quả thu hút, sử dụng vốn đầu tư xã hội cho phát triển NN, NT chưa cao. Cơ chế huy động vốn tín dụng chưa thực sự phù hợp song chậm được thay đổi, bổ sung. Chính sách ưu đãi, khuyến khích doanh nghiệp đầu tư cho NTM chỉ là hiệu ứng của chính sách thu hút doanh nghiệp đầu tư vào NN, NT. Các quy định pháp luật về huy động đóng góp của người dân và CĐDC chưa đầy đủ, thiếu thống nhất đồng bộ dẫn đến việc áp dụng sai, gây lạm thu cũng như tiêu cực ở nhiều nơi. Nợ đọng xây dựng NTM đã xảy ra ở hầu hết các địa phương. Thực tế này đòi hỏi phải có cơ chế huy động vốn phù hợp, khả thi, tạo nền tảng pháp lý cho việc huy động vốn đầu tư xây dựng NTM lâu dài, bền vững. Trong bối cảnh nêu trên, nghiên cứu các giải pháp nhằm hoàn thiện pháp luật huy động vốn đầu xây dựng NTM cần thiết cả về lý luận và thực tiễn. Về lý luận, Luận án cung cấp những luận điểm khoa học cho việc xây dựng pháp luật về huy động vốn đầu tư xây dựng NTM. Đây là lĩnh vực mới và khá phức tạp, rất thiếu những nền tảng lý luận cần thiết. Về thực tiễn, những giải pháp hoàn thiện pháp luật về huy động vốn đầu tư xây dựng NTM mà Luận án đưa ra sẽ giúp khắc phục những hạn chế, bất cập trong thực tiễn. Xuất phát từ ý nghĩa lý luận và thực tiễn của việc xây dựng và hoàn 4 thiện pháp luật về huy động vốn đầu tư xây dựng NTM ở Việt Nam, nghiên cứu sinh chọn vấn đề này làm đề tài Luận án Tiến sĩ chuyên ngành Luật Kinh tế. 2. Mục đích và nhiệm vụ nghiên cứu Mục đích của luận án là nghiên cứu tổng thể hệ thống thể chế, chính sách pháp luật về huy động vốn đầu tư xây dựng NTM thông qua việc hệ thống hóa và phân tích các quan điểm lý luận về huy động vốn đầu tư và pháp luật huy động vốn đầu tư xây dựng NTM, đánh giá thực trạng pháp luật về huy động các nguồn vốn, từ đó đề xuất giải pháp xây dựng và hoàn thiện pháp luật về huy động vốn đầu tư xây dựng NTM cũng như nâng cao hiệu lực, hiệu quả thi hành. Để đạt được mục đích nghiên cứu, nhiệm vụ cụ thể của Luận án là: - Thu thập, hệ thống hóa và phân tích các quan điểm lý luận về đầu tư và pháp luật huy động vốn đầu tư xây dựng NTM trong các công trình nghiên cứu trong và ngoài nước, kinh nghiệm của một số nước có nhiều thành công trong việc xây dựng NTM, từ đó đánh giá những hàm ý cần tham khảo đối với Việt Nam. Luận án đặt nhiệm vụ hình thành các khái niệm liên quan đến nội hàm pháp luật huy động vốn đầu tư xây dựng NTM, xác định các nhân tố chi phối, nội dung, hình thức pháp luật huy động vốn đầu tư xây dựng NTM. - Đánh giá những thực trạng xây dựng NTM ở Việt Nam ở khía cạnh xây dựng và thực hiện thể chế huy động vốn xây dựng NTM, phân tích đánh giá ưu điểm, hạn chế của thể chế chính sách pháp luật huy động vốn đầu tư xây dựng NTM dựa trên các khảo sát định tính, định lượng. - Xác định định hướng và giải pháp hoàn thiện pháp luật về huy động vốn đầu tư xây dựng NTM ở Việt Nam dựa trên toàn bộ những kết quả nghiên cứu lý luận về pháp luật huy động vốn xây dựng NTM và thực tiễn thi hành trong quá trình thực hiện Chương trình xây dựng NTM ở Việt Nam. 3. Đối t