Luận văn Quy trình xác định hộ nghèo và các vấn đề chính sách: Trường hợp huyện Đăk Mil, tỉnh Đắk Nông

BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO TRƯỜNG ĐẠI HỌC KINH TẾ TP HỒ CHÍ MINH --------------- MAI THỊ XUÂN TRUNG QUY TRÌNH XÁC ĐỊNH HỘ NGHÈO VÀ CÁC VẤN ĐỀ CHÍNH SÁCH: TRƯỜNG HỢP HUYỆN ĐĂK MIL, TỈNH ĐẮK NÔNG LUẬN VĂN THẠC SỸ KINH TẾ TP HỒ CHÍ MINH, THÁNG 6 NĂM 2012 BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO TRƯỜNG ĐẠI HỌC KINH TẾ TP HỒ CHÍ MINH CHƯƠNG TRÌNH GIẢNG DẠY KINH TẾ FULBRIGHT --------------- MAI THỊ XUÂN TRUNG QUY TRÌNH XÁC ĐỊNH HỘ NGHÈO VÀ CÁC VẤN ĐỀ CHÍNH SÁCH: TRƯỜNG HỢP HUYỆN ĐĂK MIL, TỈNH ĐẮK NÔNG Chuyên ngành Chính sách công Mã số: 603114 LUẬN VĂN THẠC SỸ KINH TẾ NGƯỜI HƯỚNG DẪN KHOA HỌC TS. JONATHAN PINCUS ThS. ĐINH VŨ TRANG NGÂN TP HỒ CHÍ MINH, THÁNG 6 NĂM 2012 i LỜI CAM ĐOAN Tôi xin cam đoan luận văn này hoàn toàn do tôi thực hiện. Các đoạn trích dẫn và số liệu sử dụng trong luận văn đều được dẫn nguồn và có độ chính xác cao nhất trong phạm vi hiểu biết của tôi. Luận văn này không nhất thiết phản ánh quan điểm của Trường Đại học Kinh tế thành phố Hồ Chí Minh hay Chương trình giảng dạy kinh tế Fulbright. TP. Hồ Chí Minh, tháng 6 năm 2012 Tác giả Mai Thị Xuân Trung ii LỜI CẢM ƠN Tôi xin bày tỏ lòng biết ơn sâu sắc đến các giáo viên hướng dẫn đã giúp tôi định hướng nghiên cứu và dành cho tôi những chỉ dẫn, lời khuyên quý báu trong suốt thời gian thực hiện luận văn này. Xin chân thành cảm ơn các giảng viên và trợ giảng của Chương trình giảng dạy kinh tế Fulbright đã tận tình giúp đỡ, truyền đạt nhiều kiến thức quý báu trong suốt hai năm học và trong quá trình làm luận văn. Xin trân trọng cảm ơn các đồng chí lãnh đạo, chuyên gia, cán bộ và người dân đang công tác, sinh sống trên địa bàn tỉnh Đắk Nông đã tạo điều kiện, cung cấp các số liệu cần thiết giúp tôi hoàn thành luận văn này. Xin cảm ơn những góp ý và chia sẻ của các thành viên lớp MPP3 đã hỗ trợ nhiều thông tin cần thiết cho luận văn của tôi. Cuối cùng, xin dành lời tri ân sâu sắc đến gia đình, bạn bè và đồng nghiệp đã luôn bên cạnh tôi những lúc khó khăn, động viên và cổ vũ tôi hoàn thành tốt luận văn này. TP. Hồ Chí Minh, tháng 6 năm 2012 Tác giả Mai Thị Xuân Trung iii TÓM TẮT Xác định chính xác hộ nghèo là yêu cầu quan trọng đối với việc thực thi chính sách giảm nghèo bởi tỷ lệ hộ nghèo là căn cứ quan trọng để hoạch định và xây dựng các chính sách phát triển kinh tế, an sinh xã hội, các chương trình giảm nghèo phù hợp cho địa phương, quốc gia hàng năm và trong từng giai đoạn cụ thể. Chỉ có trên cơ sở xác định hộ nghèo chính xác thì nguồn lực khan hiếm mới được sử dụng có hiệu quả, mọi sự trợ giúp mới đến được đúng đối tượng, giúp các hộ thật sự khó khăn có cơ hội cải thiện cuộc sống, vươn lên thoát nghèo và góp phần giảm bất bình đẳng. Với huyện Đắk Mil, các chính sách xóa đói giảm nghèo (XĐGN) đã góp phần làm giảm tỷ lệ hộ nghèo đồng thời giúp nhiều người nghèo vượt qua khó khăn và vươn lên làm giàu. Tuy nhiên, những sai sót trong quá trình xác định hộ nghèo khiến cho danh sách nhận hỗ trợ vẫn còn những hộ rất nghèo bị bỏ sót và có những hộ được bao hàm trong danh sách lại không đáp ứng các tiêu chuẩn đối với hộ nghèo. Hiện tượng “dư thừa” và “bỏ sót” trong quá trình xác định hộ nghèo là một nguyên nhân chủ yếu làm giảm hiệu quả của các chính sách XĐGN và gia tăng sự phân hóa giàu nghèo tại địa phương. Quá trình nghiên cứu đề tài “Quy trình xác định hộ nghèo và các vấn đề chính sách: trường hợp huyện Đắk Mil, tỉnh Đắk Nông” đã phát hiện một số vấn đề tiềm ẩn nguy cơ gây bất ổn xã hội nhưng dường như chưa được các quan chức và cơ quan chức năng quan tâm: chuẩn nghèo không hợp lý dẫn đến tình trạng lén lút “phá rào”, đưa những gia đình thu nhập “trên chuẩn” vào danh sách hộ nghèo; cán bộ lợi dụng chức vụ quyền hạn đưa họ hàng và người có quan hệ thân thiết không đáp ứng tiêu chuẩn vào danh sách nhận hỗ trợ; quy trình xác định hộ nghèo không thống nhất giữa các địa phương; kinh phí và phụ cấp cán bộ cơ sở không tương xứng với yêu cầu công việc dẫn đến sai sót trong quá trình xác định hộ nghèo và tình trạng thiếu kiên quyết chấn chỉnh sai sót; năng lực thực hiện nhiệm vụ của đội ngũ cán bộ hạn chế, nguồn lực hạn hẹp khiến các cơ quan chức năng không thực hiện phúc tra, kiểm tra chéo kết quả điều tra, rà soát hộ nghèo của cấp cơ sở một cách toàn diện. Ngoài ra, tỷ lệ hộ nghèo còn được các địa phương tùy tiện điều chỉnh nhằm phục vụ các động cơ chính trị khác ngoài mục đích hỗ trợ người nghèo. Nguyên nhân dẫn đến tình trạng trên không chỉ xuất phát từ nhận thức, trình độ của đội ngũ cán bộ, người dân mà còn từ những bất cập của hệ thống chính sách, sự chỉ đạo, quản lý kém hiệu quả của các cấp Chính quyền và cơ quan chức năng. Từ kết quả và iv kết luận, nghiên cứu đã đề xuất một số giải pháp có tính khả thi tới cơ quan có thẩm quyền nhằm tăng tính minh bạch, khách quan, chính xác của kết quả điều tra, rà soát; cải thiện cơ chế xác định hộ nghèo và hiệu quả của chương trình xóa đói giảm nghèo trên địa bàn huyện. Tuy kết quả thực hiện, những phát hiện, kết luận còn nhiều hạn chế nhưng nếu được triển khai thực hiện đồng bộ và nghiêm túc, các giải pháp này chắc chắn sẽ góp phần giảm bất bình đẳng đồng thời nâng cao chất lượng cuộc sống của những người nghèo nhất. v MỤC LỤC LỜI CAM ĐOAN .................................................................................................................. i LỜI CẢM ƠN ....................................................................................................................... ii TÓM TẮT ............................................................................................................................ iii DANH MỤC CHỮ VIẾT TẮT ......................................................................................... vii DANH MỤC HÌNH, KHUNG, HỘP, BẢNG ................................................................. viii CHƯƠNG 1: GIỚI THIỆU ................................................................................................. 1 1.1. Bối cảnh chính sách ........................................................................................................ 1 1.2. Câu hỏi nghiên cứu ......................................................................................................... 4 1.3. Phạm vi và mục đích nghiên cứu .................................................................................... 5 1.4. Phương pháp nghiên cứu ................................................................................................ 5 1.5. Kết cấu của Luận văn ...................................................................................................... 8 CHƯƠNG 2: CÁC NGHIÊN CỨU THỰC NGHIỆM, KHÁI NIỆM LIÊN QUAN VÀ QUY TRÌNH XÁC ĐỊNH HỘ NGHÈO TẠI VIỆT NAM ............................................... 9 2.1. Các nghiên cứu thực nghiệm .......................................................................................... 9 2.2. Một số khái niệm liên quan ........................................................................................... 10 2.3. Chuẩn nghèo và chính sách xóa đói giảm nghèo của Việt Nam ................................... 12 2.4. Tầm quan trọng của việc xác định hộ nghèo ................................................................ 14 2.5. Phương pháp xác định hộ nghèo ................................................................................... 16 2.6. Quy trình rà soát, xác định hộ nghèo trên toàn quốc .................................................... 17 2.7. Quy trình rà soát, xác định hộ nghèo tại huyện Đắk Mil .............................................. 18 2.8. Quy trình rà soát, xác định hộ nghèo tại cấp xã ............................................................ 19 CHƯƠNG 3: KẾT QUẢ NGHIÊN CỨU ........................................................................ 20 3.1. Đặc điểm của đối tượng nghiên cứu ............................................................................. 20 3.1.1.Các đặc điểm nhân khẩu cơ bản ............................................................................. 20 3.1.2. Đặc điểm về nơi sinh sống, tài sản và chất lượng sống ........................................ 23 3.1.3. Đặc điểm về sức khỏe và giáo dục ........................................................................ 24 3.1.4. Khả năng tiếp cận thông tin, quan hệ xã hội ......................................................... 27 vi 3.1.5. Khả năng tiếp cận các chính sách ưu đãi .............................................................. 29 3.2. Một số phát hiện chính .................................................................................................. 30 3.2.1. Chuẩn nghèo bất hợp lý ........................................................................................ 30 3.2.2. Nhận định và thực hiện không thống nhất ............................................................ 34 3.2.3. Nguồn lực và yêu cầu không tương xứng ............................................................. 37 3.2.4. Đội ngũ cán bộ chưa đáp ứng yêu cầu công vụ .................................................... 39 3.2.5. Bất cập trong hệ thống chính sách ........................................................................ 43 3.2.6. Điều chỉnh tỷ lệ hộ nghèo tùy ý ............................................................................ 46 CHƯƠNG 4: KINH NGHIỆM QUỐC TẾ VÀ ĐỀ XUẤT CHÍNH SÁCH ................. 47 4.1. Kinh nghiệm quốc tế về xác định đối tượng hưởng chính sách hỗ trợ ......................... 47 4.2. Bài học kinh nghiệm cho Việt Nam .............................................................................. 49 4.3. Một số đề xuất chính sách ............................................................................................. 51 4.4. Thuận lợi và giới hạn của nghiên cứu ........................................................................... 53 TÀI LIỆU THAM KHẢO ................................................................................................. 55 PHỤ LỤC ............................................................................................................................ 59 vii DANH MỤC CHỮ VIẾT TẮT ASXH: An sinh xã hội. BCĐGN: Ban chỉ đạo giảm nghèo DTTS: Dân tộc thiểu số KT-XH: Kinh tế- xã hội LĐ-TB và XH: Lao động Thương binh và Xã hội LTT: Lương tối thiểu MDG: Mục tiêu Phát triển Thiên niên kỷ UBND: Ủy ban nhân dân USD: Đô la Mỹ VH-XH: Văn hóa-xã hội VND: Đồng Việt Nam WB: Ngân hàng thế giới XĐGN: Xóa đói giảm nghèo viii DANH MỤC HÌNH, KHUNG, HỘP, BẢNG Danh mục hình, khung Hình 1-1 Tỷ lệ hộ nghèo ở các vùng trong cả nước............................................................... 1 Hình 1-2 Thực trạng nghèo huyện Đắk Mil 2004-2011 ........................................................ 3 Hình 1-3 Thực trạng nghèo huyện Đắk Mil năm 2011 theo địa bàn ..................................... 3 Hình 1-4 Thực trạng nghèo huyện Đắk Mil năm 2011 theo dân tộc ..................................... 3 Khung 1-1 Nghiên cứu sơ bộ ................................................................................................. 7 Khung 1-2 Nghiên cứu chính thức ......................................................................................... 7 Hình 3-1 Trình độ cán bộ cấp cơ sở ..................................................................................... 41 Khung 3-1 Bảng điểm tài sản chưa phù hợp ........................................................................ 45 Danh mục hộp Hộp 2-1 Hộ nghèo được nhận những hỗ trợ gì .................................................................... 15 Hộp 3-1 Khả năng di chuyển kiếm việc làm ....................................................................... 21 Hộp 3-2 Nước chảy chỗ trũng? ............................................................................................ 24 Hộp 3-3 Chữa bệnh miễn phí dành cho ai?.......................................................................... 25 Hộp 3-4 Tiếp cận giáo dục của người nghèo ....................................................................... 26 Hộp 3-5 Lợi thế của “vốn xã hội” ........................................................................................ 28 Hộp 3-6 Một hình thức bình xét hộ nghèo hiệu quả ............................................................ 36 Hộp 3-7 Những giải pháp “tình thế” của Chính quyền ........................................................ 37 Hộp 3-8 Phụ cấp và thù lao .................................................................................................. 38 Hộp 3-9 Thành viên Ban chỉ đạo giảm nghèo ..................................................................... 40 Hộp 3-10 Nhiệm vụ, quyền hạn của trưởng thôn ................................................................ 42 Hộp 3-11 Sự tham gia của người dân .................................................................................. 43 Danh mục bảng Bảng 3-1 Các đặc điểm nhân khẩu cơ bản ........................................................................... 20 Bảng 3-2 Thu nhập, tài sản và chất lượng sống ................................................................... 23 Bảng 3-3 Khả năng tiếp cận thông tin, quan hệ xã hội ........................................................ 27 Bảng 3-4 Chính sách ưu đãi và sự tiếp cận .......................................................................... 30 Bảng 3-5 Chi tiêu dành cho ăn uống để đảm bảo mức 2.100Kcal/người/ngày ................... 31 Bảng 3-6 Giá cả hàng hóa và sự chênh lệch ........................................................................ 32 ix 1 CHƯƠNG 1: GIỚI THIỆU 1.1. Bối cảnh chính sách Đói nghèo đang là vấn đề xã hội bức xúc của các quốc gia trên thế giới. Nạn nghèo đói luôn được các Chính phủ, các nhà lãnh đạo, các tổ chức quốc tế quan tâm, tìm kiếm các giải pháp nhằm hạn chế và tiến tới xóa bỏ. Vì vậy, XĐGN trở thành mục tiêu đầu tiên trong 8 mục tiêu Phát triển Thiên niên kỷ (MDG)1 được các nhà lãnh đạo 189 quốc gia, trong đó có Việt Nam, cam kết thực hiện tại cuộc gặp cấp cao Thiên niên kỷ của Liên hợp quốc năm 2000. Với một quốc gia đang phát triển như Việt Nam, người nghèo hiện vẫn còn rất nhiều2 và giúp họ vượt qua đói nghèo là một trong những ưu tiên hàng đầu của Chính phủ. Hình 1-1 Tỷ lệ hộ nghèo ở các vùng trong cả nước 1 Tám mục tiêu Phát triển Thiên niên kỷ gồm: (1) Giảm tình trạng nghèo cùng cực và thiếu đói; (2) Bảo đảm phổ cập giáo dục tiểu học; (3) Tăng cường bình đẳng giới và nâng cao vị thế, năng lực cho phụ nữ; (4) Giảm tỉ lệ tử vong ở trẻ em; (5) Nâng cao sức khỏe bà mẹ; (6) Phòng chống HIV/AIDS, sốt rét và các bệnh khác; (7) Bảo đảm bền vững về môi trường; (8) Thiết lập quan hệ đối tác toàn cầu vì phát triển; 2 Theo Quyết định 640/QĐ-LĐTBXH ngày 30 tháng 5 năm 2011 của Bộ Lao động - Thương binh và Xã hội tổng số hộ nghèo cả nước năm 2010 là 3.055.565 hộ, chiếm tỷ lệ 14,2%; Nguồn: Kết quả điều tra được Bộ LĐTBXH công bố ngày 30/5/2011 2 XĐGN là một chương trình lớn đã được Nhà nước tập trung nguồn lực để thực hiện và đã trở thành xã hội hoá, bất kể ngành nào, cấp nào cũng phải tham gia với mục đích duy nhất là giúp người nghèo thoát nghèo. Thực hiện XĐGN bền vững còn góp phần ổn định an ninh chính trị, thúc đẩy phát triển kinh tế ổn định bởi một quốc gia không giải quyết dứt điểm tình trạng đói nghèo sẽ luôn tiềm ẩn nguy cơ dẫn đến bất ổn về kinh tế và xã hội. Đến nay, Việt Nam luôn được đánh giá là hoàn thành tốt tiến độ và vượt MDGS đặt ra về XĐGN3. Tiếp giáp nước bạn Campuchia với đường biên dài 46km, huyện Đăk Mil có tầm quan trọng đặc biệt trong chiến lược phát triển kinh tế, chính trị, xã hội, an ninh quốc phòng và được xem là trung tâm tiểu vùng phía Bắc của tỉnh Đắk Nông. Với diện tích tự nhiên hơn 68.200 ha, dân số hơn 94.000 người gồm 19 dân tộc anh em cùng sinh sống và đồng bào dân tộc thiểu số (DTTS) chiếm 21,34% (trong đó DTTS tại chỗ chiếm 8,62%); toàn huyện hiện có 9 xã và 1 thị trấn, với 137 thôn, bon, tổ dân phố, trong đó có 11 bon đồng bào DTTS tại chỗ. Những thành tựu mà Chính quyền và nhân dân huyện Đắk Mil đạt được sau 25 năm đổi mới: văn hóa xã hội có nhiều tiến bộ, kinh tế liên tục tăng trưởng ở mức cao, đời sống nhân dân ngày càng được cải thiện, tăng thu nhập bình quân đầu ngườiđã tạo ra những tiền đề cần thiết để địa phương đẩy nhanh tốc độ phát triển KT-XH và củng cố quốc phòng an ninh. Tuy nhiên, kinh tế tuy tăng trưởng khá nhưng chưa vững chắc và chưa tương xứng với tiềm năng của huyện, văn hoá xã hội còn nhiều vấn đề bức xúc, tỷ lệ hộ nghèo còn cao và sự phân hóa giàu nghèo giữa các tầng lớp dân cư ngày càng lớn4. Nghị quyết Đại hội đại biểu Đảng bộ huyện Đắk Mil nhiệm kỳ 2010-2015 đặt ra mục tiêu: rút ngắn khoảng cách về mức sống giữa các vùng, các tầng lớp dân cư, bình quân hàng năm giảm 30% tổng số hộ nghèo của năm trước và đến năm 2015 thu nhập đạt 30,5 triệu đồng/người/năm. Đây là nhiệm vụ vô cùng khó khăn đối với địa phương bởi: (i) chuẩn nghèo mới áp dụng cho giai đoạn 2011-2015 sẽ làm tăng tỷ lệ hộ nghèo; (ii) hiện tượng thiếu bền vững trong giảm nghèo (tái nghèo) còn phổ biến và nhất là (iii) những vấn 3 Theo Báo cáo Mục tiêu phát triển Thiên niên kỷ năm 2010; 4 Báo cáo chính trị của Ban chấp hành Đảng bộ huyện Đắk Mil khóa XIII (nhiệm kỳ 2010-2015); 3 đề bất hợp lý trong tổ chức quản lý và thực thi chính sách XĐGN tại địa phương đang là bài toán chưa có lời giải đối với các cấp chính quyền. Hình 1-2 Thực trạng nghèo huyện Đắk Mil 2004-2011 Hình 1-3 Thực trạng nghèo huyện Đắk Mil năm 2011 theo địa bàn Hình 1-4 Thực trạng nghèo huyện Đắk Mil năm 2011 theo dân tộc Nguồn: Phòng lao động- Thương binh-Xã hội (LĐ-TB-XH) huyện Đắk Mil. 4 Là thành viên Ban chỉ đạo giảm nghèo (BCĐGN) của huyện, qua quá trình phúc tra hộ nghèo và trao đổi cùng một số nhân vật hữu quan, tác giả phát hiện trong danh sách hộ nghèo vẫn có những đối tượng không đáp ứng các tiêu chuẩn đối với hộ nghèo và vẫn còn những người thực sự nghèo bị bỏ sót. Các hộ bị bỏ sót này không thuộc diện tái nghèo hay nghèo mới và các hộ dư thừa không nằm trong danh sách hộ thoát nghèo nhưng chưa tới thời gian điều tra lại (chỉ thực hiện mỗi năm một lần). Tuy nhiên, những bất cập trong vấn đề xác định hộ nghèo chưa được đề cập đến trong các báo cáo, các hội nghị tổng kết công tác XĐGN, chưa được các cơ quan chức năng, các nhân vật có thẩm quyền quan tâm đúng mức. Nó cũng chưa được nhìn nhận là có ảnh hưởng mạnh mẽ đến kết quả XĐGN tại địa phương, thậm chí tỷ lệ hộ nghèo còn bị các cấp chính quyền từ tỉnh đến xã mặc sức “nâng lên ép xuống” tùy mục đích sử dụng. Việc nghiên cứu đề tài “Quy trình xác định hộ nghèo và các vấn đề chính sách: trường hợp huyện Đắk Mil, tỉnh Đắk Nông” là nỗ lực nhằm đóng góp một cái nhìn mới về hiện trạng thực thi chính sách giảm nghèo nói chung và cơ chế xác định hộ nghèo tại địa phương nói riêng. Thực hiện đề tài còn là cơ hội giúp tác giả bổ sung hiểu biết về thực trạng nghèo của địa phương để tìm ra lời giải cho những câu hỏi nghiên cứu và đề xuất đến các cấp có thẩm quyền những kiến nghị chính sách phù hợp nhằm góp phần hoàn thiện quy trình xác định hộ nghèo, qua đó tăng hiệu quả thực thi các chương trình, chính sách giảm nghèo tại địa phương. 1.2. Câu hỏi nghiên cứu Luận văn tập trung giải quyết các câu hỏi chính sau: 1. Những hộ nào bị bỏ sót và những hộ nào được bao gồm trong danh sách nghèo để hưởng chính sách hỗ trợ nhưng lại không đáp ứng các tiêu chuẩn về hộ nghèo? 2. Những nguyên nhân nào dẫn đến hiện tượng vừa “bỏ sót” vừa “dư thừa" trong quá trình xác định hộ nghèo? 3. Cần những giải pháp nào để cải thiện cơ chế xác định hộ nghèo, giúp chính sách giảm nghèo thực sự phát huy hiệu quả ? 5 1.3. Phạm vi