Luận văn Thực trạng và giải pháp tăng cường năng lực các tổ chức pháp chế ngành lao động, thương binh và xã hội đáp ứng yêu cầu nhiệm vụ mới

i MỤC LỤC MỤC LỤC ....................................................................................................... i DANH MỤC BẢNG ..................................................................................... iv MỞ ĐẦU ........................................................................................................ 1 1.1. Tính cấp thiết của đề tài ..................................................................... 1 1.2. Tổng quan tình hình nghiên cứu trong nước và quốc tế .................... 3 1.3. Mục tiêu nghiên cứu ........................................................................... 7 1.3.1. Mục tiêu chung ................................................................................... 7 1.3.2. Mục tiêu cụ thể ................................................................................... 7 1.4. Đối tượng và phạm vi nghiên cứu ...................................................... 8 1.4.1. Đối tượng nghiên cứu......................................................................... 8 1.4.2. Phạm vi nghiên cứu ............................................................................ 8 1.5. Phương pháp nghiên cứu .................................................................... 8 1.5.1 Phương pháp tiếp cận ......................................................................... 8 1.5.2. Khung phân tích ................................................................................. 9 1.5.3. Phương pháp thu thập thông tin ....................................................... 10 1.5.4. Phương pháp tổng hợp, xử lý thông tin ........................................... 11 1.5.5. Phương pháp phân tích số liệu ......................................................... 11 1.6. Kết cấu đề tài .................................................................................... 12 CHƯƠNG I CƠ SỞ LÝ LUẬN VÀ THỰC TIỄN VỀ TĂNG CƯỜNG NĂNG LỰC CÁC TỔ CHỨC PHÁP CHẾ ..................... 13 1.1. Cơ sở lý luận về tăng cường năng lực các tổ chức pháp chế ........... 13 1.1.1. Một số khái niệm liên quan .............................................................. 13 1.1.2. Vai trò của tổ chức pháp chế ngành lao động, thương binh và xã hội ................................................................................................ 20 1.1.3. Các tiêu chí đánh giá năng lực các tổ chức pháp chế ngành LĐ-TBXH ........................................................................................ 23 1.1.4. . Các nhân tổ ảnh hưởng đến tăng cường năng lực cho các tổ chức pháp chế nghành LĐTBXH ..................................................... 28 1.2. Cơ sở thực tiễn về tăng cường năng lực các tổ chức pháp chế ........ 30 ii 1.2.1. Kinh nghiệm trong nước và ngoài nước về tăng cường năng lực các tổ chức pháp chế .................................................................. 30 1.2.2. Bài học kinh nghiệm rút ra cho các tổ chức pháp chế ngành Lao động, Thương binh và Xã hội ................................................... 45 CHƯƠNG II THỰC TRẠNG NĂNG LỰC CHO CÁC TỔ CHỨC PHÁP CHẾ NGÀNH LAO ĐỘNG- THƯƠNG BINH VÀ XÃ HỘI ............................................................................................ 47 2.1. Quá trình hình thành và tổ chức bộ máy pháp chế ngành LĐTBXH .......................................................................................... 47 2.2. Thực trạng năng lực của các tổ chức pháp chế ngành LĐ- TBXH giai đoạn 2006-2015 ............................................................. 51 2.2.1. Về năng lực xây dựng văn bản ......................................................... 51 2.2.2. Về năng lực tổ chức, triển khai văn bản pháp luật ........................... 52 2.2.3. Về kỹ năng cứng, kỹ năng mềm và khả năng tư duy chiến lược ................................................................................................... 54 2.2.4. Về công tác tổ chức tập huấn nâng cao năng lực cán bộ làm công tác pháp chế của các tổ chức pháp chế .................................... 56 2.3. Phân tích các nhân tố ảnh hưởng đến tăng cường năng lực các tổ chức pháp chế ngành LĐTBXH .................................................. 57 2.3.1. Nhân tố bên trong ............................................................................. 57 2.3.2. Nhân tố bên ngoài ............................................................................ 60 2.4. Đánh giá chung ................................................................................ 64 2.4.1. Những kết quả đạt được ................................................................... 64 2.4.2. Tồn tại, hạn chế ................................................................................ 67 2.4.3. Nguyên nhân của tồn tại, hạn chế .................................................... 71 CHƯƠNG III GIẢI PHÁP TĂNG CƯỜNG NĂNG LỰC CÁC TỔ CHỨC PHÁP CHẾ NGÀNH LAO ĐỘNG, THƯƠNG BINH VÀ XÃ HỘI ..................................................................................... 73 3.1. Bối cảnh mới và nhiêṃ vu ̣của các tổ chức pháp chế...73 iii 3.2. Quan điểm, định hướng tăng cường năng lực các tổ chức pháp chế ngành Lao động – Thương binh và Xã hội đến năm 2020 ........ 74 3.2.1. Quan điểm ........................................................................................ 74 3.2.2. Định hướng ....................................................................................... 75 3.3. Một số giải pháp tăng cường tổ chức pháp chế ngành lao động, thương binh và xã hội ............................................................ 77 3.3.1. Nhóm giải pháp vĩ mô ...................................................................... 77 3.3.2. Nhóm giải pháp cụ thể ..................................................................... 80 KẾT LUẬN VÀ KIẾN NGHỊ...................................................................... 84 1. Kết luận ............................................................................................ 84 2. Kiến nghị .......................................................................................... 85 2.1. Đối với Chính phủ ............................................................................ 85 2.2. Đối với Bộ Lao động- Thương binh và Xã hội ................................ 85 2.3. Đối với Bộ Tư pháp ......................................................................... 86 2.4. Đối với các Sở Lao động – Thương binh và Xã hội ........................ 86 TÀI LIỆU THAM KHẢO ............................................................................ 88 iv DANH MỤC BẢNG Bảng 2.1. Tổng hợp ý kiến đánh giá về năng lực xây dựng văn bản của các tổ chức pháp chế ngành LĐ-TBXH giai đoạn 2006-2016 ........................... 52 Bảng 2.2. Tổng hợp ý kiến đánh giá về năng lực tổ chức, triển khai văn bản pháp luật của các tổ chức pháp chế ngành LĐ-TBXH giai đoạn 2006- 2016.53 Bảng 2.3. Tổng hợp ý kiến đánh giá về kỹ năng cứng, kỹ năng mềm và khả năng tư duy chiến lược của các tổ chức pháp chế ngành LĐ-TBXH giai đoạn 2006-2016 ............................................................................................ 55 Bảng 2.4 . Tình hình đào tạo, bồi dưỡng công tác PC của cán bộ làm công tác PC ngành LĐTBXH giai đoạn 2006-2016 ............................................. 56 Bảng 2.5. Ý kiến đánh giá của cán bộ làm công tác pháp chế ngành Lao động, Thương binh và Xã hội năm 2016 ..................................................... 59 Bảng 2.6. Nhận thức của lãnh đạo các tổ chức PC về công tác PC ngành LĐ-TBXH năm 2016 ................................................................................... 61 Bảng 2.7. Đánh giá của các cán bộ làm công tác PC ở các cấp về nội dung các chuyên đề cần được đào tạo, bỗi dưỡng năm 2016 ............................... 62 Bảng 2.8. Những yếu tố khác ảnh hưởng đến nâng cao năng lực các tổ chức PC ngành LĐ-TBXH .................................................................................... 63 1 MỞ ĐẦU 1.1. Tính cấp thiết của đề tài Hiến pháp năm 2013 khẳng định Nhà nước ta là Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa, Nhà nước của dân, do dân và vì dân. Xây dựng Nhà nước pháp quyền đòi hỏi không ngừng tăng cường pháp chế xã hội chủ nghĩa và thực hiện mọi lĩnh vực của đời sống xã hội đều phải được quản lý bằng pháp luật. Vì vậy, việc củng cố và tăng cường công tác pháp chế là vấn đề cần thiết, nhằm nâng cao hiệu lực, hiệu quả quản lý nhà nước, mở rộng dân chủ, phát huy quyền làm chủ của nhân dân, nhất là trong bối cảnh thực hiện chủ trương đổi mới, xây dựng nền kinh tế thị trường và hội nhập kinh tế quốc tế. Để đáp ứng yêu cầu thực tiễn, ngày 18/5/2004, Chính phủ đã ban hành Nghị định số 122/2004/NĐ-CP quy định về chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn và tổ chức pháp chế các Bộ, cơ quan ngang Bộ, cơ quan thuộc Chính phủ, cơ quan chuyên môn thuộc UBND tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương và doanh nghiệp nhà nước. Qua 6 năm triển khai thực hiện, ngày 04/7/2011 Chính phủ ban hành Nghị định số 55/2011/NĐ-CP nêu rõ, tổ chức pháp chế ở Bộ, cơ quan ngang Bộ, cơ quan thuộc Chính phủ, cơ quan chuyên môn thuộc UBND cấp tỉnh là đơn vị chuyên môn, có chức năng tham mưu, giúp Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang Bộ, cơ quan thuộc Chính phủ, Thủ trưởng cơ quan chuyên môn thuộc UBND cấp tỉnh thực hiện việc quản lý nhà nước bằng pháp luật trong phạm vi ngành, lĩnh vực được giao và tổ chức thực hiện công tác pháp chế. Như vậy, một lần nữa khẳng định nhiệm vụ, quyền hạn của các cơ quan trên, ngoài công tác xây dựng pháp luật; rà soát, hệ thống hóa văn bản quy phạm pháp luật (QPPL) và pháp điển hệ thống QPPL; kiểm tra và xử lý văn bản QPPL; phổ biến, giáo dục pháp luật... đã được quy định trong Nghị định 122/2004/NĐ-CP, Nghị định 55/2011/NĐ-CP còn bổ sung quy định về công tác bồi thường của Nhà nước; hỗ trợ pháp lý cho doanh nghiệp; tham mưu về các vấn đề pháp lý và tham gia tố tụng. Cụ thể hơn, tổ chức pháp chế ở Bộ, cơ quan ngang Bộ sẽ chủ trì, phối hợp với các đơn vị liên quan giúp Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang Bộ thực hiện quản lý nhà nước về công tác bồi thường của Nhà nước trong phạm vi ngành, lĩnh vực quản lý của Bộ, cơ quan ngang Bộ theo quy định của 2 pháp luật. Việc ban hành văn bản của Chính phủ về chức năng, nhiệm vụ của tổ chức pháp chế đã góp phần quan trọng trong việc củng cố, kiện toàn về tổ chức và hoạt động, nâng cao hiệu quả của công tác pháp chế tại các cơ quan nhà nước từ Trung ương đến địa phương, cũng như doanh nghiệp nhà nước; tăng cường pháp chế xã hội chủ nghĩa và bảo vệ lợi ích của Nhà nước. Tuy nhiên, trước yêu cầu xây dựng Nhà nước pháp quyền XHCN Việt Nam, tăng cường quản lý nhà nước bằng pháp luật; chủ trương đổi mới, hoàn thiện tổ chức và hoạt động của các cơ quan nhà nước từ trung ương đến địa phương, cổ phần hóa và chuyển đổi mô hình của các doanh nghiệp nhà nước. Trong những năm qua, đã có nhiều các công trình nghiên cứu về năng lực của tổ chức pháp chế, trong đó một số Bộ, ngành đã nghiên cứu và ban hành Đề án riêng về nâng cao năng lực công tác pháp chế, như Bộ Tài chính, Bộ Giáo dục và Đào tạo Trước đây, đã có những nghiên cứu nhằm đề xuất để tiếp tục kiện toàn tổ chức và hoạt động của tổ chức pháp chế, nâng cao chất lượng của đội ngũ cán bộ làm công tác pháp chế tại các Bộ, ngành, địa phương và doanh nghiệp Nhà nước, Chính phủ đã ban hành Nghị định số 122/2004/NĐ-CP ngày 18/5/2004, quy định chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn, cơ cấu tổ chức pháp chế các Bộ, cơ quan ngang Bộ, cơ quan thuộc Chính phủ, cơ quan chuyên môn thuộc UBND tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương và doanh nghiệp Nhà nước Tuy nhiên, trong những năm qua, tại Bộ Lao động – Thương binh và Xã hội, công tác nghiên cứu nâng cao năng lực cho các tổ chức pháp chế ngành Lao động – Thương binh và Xã hội mặc dù đã được quan tâm, nhưng qua tổng kết đánh giá một số năm cho thấy công tác pháp chế ngành lao động, thương binh và xã hội vẫn còn nhiều những hạn chế. Một trong những nguyên nhân chính của những hạn chế này là công tác đào tạo nâng cao năng lực cho cán bộ làm công tác pháp chế chưa được quan tâm nhiều. Điều này dẫn tới năng lực của các tổ chức pháp chế ngành trong thực thi công tác pháp chế còn hạn chế. Bên cạnh đó, trong mối quan hệ công tác, mặc dù vai trò đầu mối chủ trì, tập hợp lực lượng pháp chế LĐTBXH tại các Tổng cục, Cục, Vụ trong Bộ, Sở LĐ-TBXH thông qua việc phối hợp triển khai các nhiệm vụ pháp chế thời gian qua đã được quan tâm thực hiện. Tuy nhiên, vẫn chưa có một quy định cụ thể về cơ chế phối 3 hợp trong việc thực hiện nhiệm vụ pháp chế giữa các đơn vị trong Bộ và giữa Vụ Pháp chế của Bộ với Phòng Pháp chế (hoặc công chức làm công tác pháp chế) của các Sở LĐTBXH (trước hết là với các Tổng cục, cụ). Vì vậy, có việc trùng lắp, có việc bỏ sót. Sự hỗ trợ lẫn nhau giữa pháp chế Bộ với pháp chế các Tổng cục và người làm công tác pháp chế tại các đơn vị trực thuộc còn hạn chế. Với những lý do đó, việc nghiên cứu đề tài “Thực trạng và giải pháp tăng cường năng lực các tổ chức pháp chế ngành lao động, thương binh và xã hội đáp ứng yêu cầu nhiệm vụ mới” là hết sức cần thiết để góp phần nâng cao chất lượng đáp ứng yêu cầu tăng cường năng lực của các tổ chức pháp chế ngành Lao động – Thương binh và Xã hội. 1.2. Tổng quan tình hình nghiên cứu trong nước và quốc tế Trong những năm qua, đã có nhiều công trình nghiên cứu trên thế giới và trong nước về chủ đề này, có thể khái quát một số các công trình nghiên cứu về pháp chế XHCN tiêu biểu cả trong và ngoài nước có thể chia thành hai nhóm: Thứ nhất, nhóm các công trình nghiên cứu về pháp chế nói chung Nhóm các công trình này đề cập đến những vấn đề lý luận chung về pháp chế như khái niệm các mối quan hệ, nguyên tắc của pháp chế XHCN. Điều đó được thể hiện ở một số công trình khoa học như: Trong các nghiên cứu của Liên Xô và các nước Đông Âu trước đây, có nhiều công trình nghiên cứu về nâng cao năng lực pháp chế nói chung và cách thức vận dụng trong thực tế. Điển hình như nghiên cứu của N. L. Bondyrev( 1980) Những cơ sở của việc chuẩn bị cho sinh viên đại học Luật làm công tác pháp chế (Tuyển tập bài báo. Minsk-1978, Nguyễn Đình Chỉnh dịch), Nxb Giáo dục, Hà Nội; hay nghiên cứu của X. I. Kixegov,( 1977) Hình thành các kỹ năng làm công tác pháp chế cho sinh viên trong điều kiện của nền giáo dục đại học, Tư liệu, Trường Đại học Sư phạm Hà Nội; hoặc nghiên cứu của F. N. Gonobolin (1992) Những phẩm chất tâm lý của người làm trong ngành luật và pháp chế, Tập I, II (Nguyễn Thế Hùng, Ninh Giang dịch), Nxb Giáo dục, Hà Nội và nghiên cứu củaV.N.Kyđriaxép (1998), Pháp chế: nội dung và trạng thái hiện nay "pháp chế ở Liên bang Nga", Nxb Iurixt, Matxcơva, tiếng Nga. 4 Điểm chung của những nghiên cứu này là đưa ra những cơ sở căn bản và hình thành được hệ thống cơ sở lí luận và những kinh nghiệm trong thực thi pháp luật, hướng dẫn các kỹ năng cho sinh viên khi ra trường làm công tác pháp chế. Bên cạnh đó, các nghiên cứu này cũng phân tích sâu và đưa ra những điểm cần chú ý về việc bồi dưỡng kiến thức pháp luật và kỹ năng làm công tác pháp chế của các nước thường có sự khác biệt về phương thức tổ chức, chương trình, quy trình và phương pháp đào tạo. Sự khác biệt này bị chi phối bởi các yếu tố chính trị, kinh tế, lịch sử, văn hóa, xã hội của mỗi quốc gia và mô hình hệ thống pháp luật mà quốc gia đó áp dụng. Do đó, mỗi quốc gia cần có sự vận dụng phù hợp với thực tiễn. Cùng với quan điểm này, trong cuốn sách “PL hành chính của Cộng hòa Pháp” của Martine Lombard, Giáo sư Trường Đại học Tổng hợp Panthéon- Assas và Gilles Dumont (Paris II), Giáo sư Trường Đại học Luật và Kinh tế Limoges, do Nxb Tư pháp phát hành năm 2007 lại chi tiết và cụ thể hơn về các nhiệm vụ mà cán bộ mà một cán bộ PL phải thực hiện trong quá trình quản lý hành chính và quá trình giúp nhà nước kiểm tra sự tuân thủ về quản lý hành chính. Tại Chương I, cuốn sách đã luận giải rất chi tiết về nhiệm vụ của cán bộ làm công tác PL gồm cách xây dựng quy phạm hiến định, cách xây dựng các quy phạm có tính chất án lệ, luật và văn bản dưới luật, pháp lệnh và thông tư có hiệu lực thi hành bắt buộc, cách kiểm tra, giám sát về tính hợp hiến, hợp pháp của hệ thống PL; cách xây dựng cơ chế kiểm tra, giám sát của Tham chính viện đối với pháp lệnh và điều kiện về tính hợp pháp của thông tư có hiệu lực thi hành bắt buộc. Có thể nói, đây là những nội dung thực sự có ý nghĩa khi nghiên cứu dưới góc độ xây dựng chương trình bồi dưỡng kỹ năng công tác PC, cụ thể là về nhiệm vụ công tác xây dựng PL và công tác kiểm tra văn bản QPPL, kiểm tra việc thực hiện PL. Tại Trung Quốc, trong nghiên cứu của Triệu Tử Bình, Học tập quán triệt văn kiện Đại hội Đảng toàn quốc lần thứ XVI - "Nghiên cứu sâu sắc Luật học, đẩy mạnh xây dựng nền pháp chế toàn diện", Tạp chí Luật học Trung Quốc số 1/2006 Bắc Kinh, Nxb Tạp chí Luật học Trung Quốc. Nghiên cứu cũng đưa ra quan điểm: để nền pháp chế của các ngành một cách toàn diện cần phải thường xuyên đào tạo, nâng cao năng lực cho đội ngũ làm việc trong ngành luật. 5 Ngoài ra, qua nghiên cứu các tài liệu nước ngoài cho thấy ở một số nước trên thế giới như, Mỹ, Nhật Bảnnhững người làm công tác PC hầu như đã tốt nghiệp đại học luật, vì thế nếu để hành nghề họ đều đã học qua các khóa đào tạo luật sư, hoặc khóa tư vấn PL; do đó họ không chú trọng nhiều vào việc bồi dưỡng kỹ năng về công tác PC. Tại Nhật Bản, để trở thành người làm công tác tư vấn PL phải qua khoá đào tạo tại Học Viện Tư pháp Nhật Bản [132]. Việc đào tạo tư vấn PL được bắt đầu từ năm 1886. Sau khi chế độ phong kiến cuối cùng - Chế độ EDO - sụp đổ năm 1867, Nhật bước vào thời kỳ Minh Trị cách tân. Nước Nhật mở rộng cánh cửa ra thế giới, đặc biệt là các nước Âu - Mỹ. Nhiều thành tựu thời kỳ này vẫn còn giữ được giá trị cho đến bây giờ, trong đó có hệ thống PL và chế độ đào tạo chức danh tư pháp cho cán bộ tư vấn PL. Ở Việt Nam, từ sau khi đổi mới đất nước, việc ban hành các văn bản QPPL về hoàn thiện hệ thống pháp luật và công tác nâng cao năng lực của các tổ chức pháp chế cũng được Đảng và Nhà nước chú trọng và quan tâm, đặc biệt là sau mỗi giai đoạn phát triển của đất nước. Gần đây, sau khi Nghị định số 122/2004/NĐ-CP được ban hành, Bộ Tư pháp đã khẩn trương phối hợp với các Bộ, ngành có liên quan xây dựng các văn bản QPPL hướng dẫn thi hành Nghị định như: Thông tư liên tịch số 01/2005/TTLT-BTP-BNV ngày 24/01/2005 giữa Bộ Tư pháp và Bộ Nội vụ hướng dẫn thi hành một số điều của Nghị định số 122/2004/NĐ-CP (sau đây gọi là Thông tư liên tịch số 01/2005/TTLT-BTP- BNV) và Thông tư số 07/2005/TT-BTP ngày 31/8/2005 của Bộ Tư pháp hướng dẫn thi hành một số điều của Nghị định số 122/2004/NĐ-CP (sau đây gọi là Thông tư số 07/2005/TT-BTP). Trên cơ sở Nghị định số 122/2004/NĐ-CP và các văn bản hướng dẫn thi hành, các Bộ, cơ quan ngang Bộ, cơ quan thuộc Chính phủ, UBND tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương và doanh nghiệp nhà nước đã tiến hành xây dựng các chương trình, kế hoạch thực hiện. Theo đó, để có cơ sở thực tiễn trong việc hoàn thiện hệ thống pháp luật và nâng cao năng lực của các tổ chức pháp chế, đã có nhiều công trình nghiên cứu về chủ đề này như: Hồ Chủ tịch và pháp chế, TP. Hồ Chí Minh, Nxb Hội Luật gia Việt Nam, 1985, 266 trang. Cuốn sách đã giới thiệu những nội dung tư tưởng và yêu cầu của pháp chế của Hồ Chí Minh. Hay trong nghiên cứu của Võ Khánh Vinh: "Pháp chế xã 6 hội chủ nghĩa - một phương thức thể hiện và thực hiện quyền lực của nhân dân", Tạp chí Nhà nước và pháp luật, số 1/1991; Hoặc nghiên cứu của Hoàng Văn Hảo: "Vấn đề giải quyết đúng đắn mối quan hệ giữa dân chủ và pháp chế trong quá trình đổi mới ở nước ta", Tạp chí Nhà nước và pháp