Luận văn Vai trò của pháp luật tố tụng hành chính ở Việt Nam hiện nay

1 MỞ ĐẦU 1. Lý do chọn đề tài Thể chế hóa chủ trương của Đảng, tại Kỳ họp thứ VIII ngày 28/10/1995, Quốc hội Khóa IX đã thông qua Luật sửa đổi, bổ sung Luật tổ chức Tòa án nhân dân; ngày 21/5/1996 Uỷ ban Thường vụ Quốc hội đã ban hành “Pháp lệnh Thủ tục giải quyết các vụ án hành chính”, đã được sửa đổi, bổ sung năm 1998 tạo cơ sở pháp lý cho việc tổ chức và hoạt động của Tòa hành chính trong hệ thống Tòa án nhân dân. Những quy định này gọi là những quy định về tố tụng hành chính. Các văn bản pháp luật trên là cơ sở pháp lý cho việc xác lập một thiết chế mới - thiết chế được nhiều nhà khoa học pháp lý coi là một “biểu hiện” đặc trưng của nhà nước pháp quyền, thể hiện chế độ trách nhiệm qua lại giữa công dân với nhà nước, bảo đảm thực hiện quyền công dân và pháp chế trong hoạt động quản lý hành chính nhà nước thông qua thủ tục tố tụng với những nguyên tắc dân chủ, công khai, bình đẳng. Ngoài ra, các quy định này còn trao cho công dân một công cụ mới để thực hiện quyền khiếu nại đối với CQNN, cán bộ của CQNN. Thể hiện một bước tiến mới của nhà nước ta trong việc tạo ra các điều kiện về mặt pháp luật để chủ động hội nhập quốc tế. Kể từ khi được ban hành, các quy định của pháp luật tố tụng hành chính đã phần nào khẳng định vai trò của mình trong việc giải quyết tranh chấp hành chính, đóng góp vào công cuộc cải cách nền hành chính, cải cách tư pháp, buộc các cơ quan hành chính nhà nước phải tự nâng cao năng lực, hoàn thiện thủ tục và phương thức quản lý xã hội, tạo điều kiện thuận lợi cho công dân thực hiện đầy đủ quyền dân chủ của mình. Tuy nhiên, trên thực tế thì các vụ án được khởi kiện tại tòa án hành chính chiếm một số lượng không lớn so với tổng số các vụ khiếu kiện hành chính, hoặc có khởi kiện thì vì lý do này, lý do khác, như chưa qua thủ tục khiếu nại tại cơ quan hành chính, vụ việc không thuộc thẩm quyền của tòa án, đã hết thời hiệu khởi kiện, nên tòa án không thụ lý giải quyết. Các văn bản tố tụng hành chính quy định về trình 2 tự, thủ tục còn chưa phù hợp với đặc thù của tố tụng hành chính; cơ chế, chính sách đối với Tòa án nói chung, Tòa hành chính nói riêng còn có những điểm chưa hợp lý, nên còn để xảy ra tình trạng Thẩm phán “e ngại” khi giải quyết các vụ án hành chính. Một số cơ quan hành chính, cán bộ công chức hành chính có QĐHC, HVHC bị khởi kiện do không hiểu rõ hoặc không tôn trọng các quy định của pháp luật tố tụng hành chính đã không thực hiện đầy đủ quyền và nghĩa vụ tố tụng của mình, gây khó khăn cho việc giải quyết vụ án hành chính, thi hành án hành chính, làm cho thiết chế Toà hành chính không thể thực hiện đầy đủ được vai trò bảo vệ quyền công dân mà Đảng và Nhà nước mong muốn khi thành lập ra nó. Trước tình hình trên, tại Đại hội Đảng toàn quốc lần thứ IX, Đảng ta đã đề ra nhiệm vụ: “khắc phục tình trạng chồng chéo, đùn đẩy trách nhiệm gây khó khăn, chậm chễ trong công việc và giải quyết khiếu kiện của dân. Nâng cao vai trò của Tòa hành chính trong việc giải quyết khiếu kiện hành chính”. Sau đó, Nghị quyết số 08/NQ-TW ngày 2/1/2002 của Bộ Chính trị về một số nhiệm vụ trọng tâm công tác tư pháp trong thời gian tới đã tiếp tục khẳng định: “Nghiên cứu mở rộng thẩm quyền xét xử của Tòa án trong việc giải quyết khiếu kiện hành chính để góp phần khắc phục tình trạng trì trệ trong công tác giải quyết khiếu kiện hành chính hiện nay”. Việc thành lập Toà hành chính là một chủ trương đúng đắn, phù hợp với yêu cầu xây dựng nhà nước pháp quyền, nhưng các quy định của pháp luật tố tụng hành chính chưa đáp ứng được yêu cầu, mục tiêu đề ra, chưa thể hiện đầy đủ vai trò của mình trong thực tiễn. Vì vậy, nghiên cứu vấn đề vai trò của pháp luật tố tụng hành chính là rất cấp thiết hiện nay. Đặc biệt hiện nay, dưới góc độ lý luận vấn đề vai trò của pháp luật tố tụng hành chính đã có nhiều công trình khoa học, bài viết trên các sách báo pháp lý, nghiên cứu ở các khía cạnh về mối quan hệ tương quan giữa pháp luật tố tụng hành chính với một số lĩnh vực của đời sống xã hội, nhưng mới chỉ dừng lại ở việc nghiên cứu vai trò của nó đối với nền hành chính nhà nước 3 hoặc đối với việc bảo vệ quyền, lợi ích hợp pháp của cá nhân, cơ quan và tổ chức trong giải quyết tranh chấp hành chính, mà chưa có công trình nào nghiên cứu một cách đầy đủ, toàn diện về vai trò của pháp luật tố tụng hành chính. Chính vì vậy, tôi đã chọn đề tài “Vai trò của pháp luật tố tụng hành chính ở Việt Nam hiện nay” để làm luận văn thạc sĩ luật học. 2. Tình hình nghiên cứu đề tài Hiện nay, ở Việt Nam đã có một số công trình nghiên cứu liên quan tới vai trò của pháp luật tố tụng hành chính như: “Thiết lập tài phán hành chính ở nước ta” – GS.TS Nguyễn Duy Gia (chủ biên), Nxb Giáo dục, Hà Nội, năm1995 – các tác giả phân tích những vấn đề lý luận, các quan điểm, nguyên tắc tổ chức Toà án hành chính ở Việt Nam;“Một số vấn đề về tài phán hành chính ở Việt Nam”- PTS. Lê Bình Vọng, Nxb Chính trị Quốc gia, Hà Nội, 1994, tác giả phân tích vị trí của tài phán hành chính trong nền hành chính quốc gia và sự cần thiết phải thiết lập hệ thống toà án hành chính ở Việt Nam; “Tài phán hành chính ở Việt Nam”- PTS. Đinh Văn Mậu và PTS. Phạm Hồng Thái, Nxb Thành phố Hồ Chí Minh, 1995, các tác giả phân tích những vấn đề chung về tài phán hành chính và vấn đề xác định thẩm quyền của toà án hành chính; “Thẩm quyền xét xử của Tòa án nhân dân trong việc giải quyết các khiếu kiện hành chính”- Nguyễn Thanh Bình, Luận án tiến sĩ luật học, Viện nghiên cứu nhà nước và pháp luật, 2003, trên cơ sở lý luận về thẩm quyền giải quyết khiếu kiện hành chính của Tòa án nhân dân, tác giả nghiên cứu thực trạng thẩm quyền của tòa án và đề xuất các phương hướng hoàn thiện pháp luật về thẩm quyền giải quyết khiếu kiện hành chính của tòa án; “Một số vấn đề về đổi mới cơ chế giải quyết khiếu kiện hành chính ở Việt Nam”- TS. Nguyễn Văn Thanh và LG. Đinh Văn Minh, Nxb Tư pháp, Hà Nội, 2004, nghiên cứu về vị trí, vai trò của thiết chế toà hành chính trong cơ chế giải quyết khiếu kiện hành chính ở Việt Nam hiện nay; “Số chuyên đề về Tòa hành chính và việc giải quyết khiếu kiện của tổ chức, công dân”- Bộ Tư pháp, Tạp chí Dân chủ và Pháp luật, tháng 12/2001 đề cập đến nhiều khía 4 cạnh khác nhau về toà hành chính và pháp luật TTHC. Nghiên cứu về vấn đề này còn có các bài viết như: “Một số nguyên tắc đặc thù trong tố tụng hành chính”- PTS. Đặng Quang Phương, tạp chí Quản lý nhà nước, số 1/1998, tác giả phân tích các nguyên tắc đặc thù của tố tụng hành chính Việt Nam; “Một số khía cạnh của việc nâng cao hiệu suất hoạt động của Tòa hành chính trong việc giải quyết khiếu kiện hành chính”- TS. Vũ Thư, tạp chí Nhà nước và Pháp luật, số 8/2003, trên cơ sở phân tích một số bất cập trong nội dung của pháp luật TTHC, tác giả đã đề xuất một số kiến nghị nhằm nâng cao vai trò của toà hành chính; Bài viết “Thủ tục tố tụng hành chính” trong cuốn Hệ thống tư pháp và cải cách tư pháp ở Việt Nam hiện nay của tác giả Vũ Thư – nghiên cứu sự hình thành con đường giải quyết tranh chấp hành chính ở Việt Nam từ 1945 đến nay; “Cải cách hệ thống tài phán hành chính bảo đảm thực hiện quyền con người, quyền và nghĩa vụ của công dân”- Lê Hồng Sơn, tạp chí Nhà nước và Pháp luật, số 7/2003, vận dụng cơ sở lý luận vai trò của tài phán hành chính tác giả đã kiến nghị một số giải pháp về mô hình tổ chức và phạm vi thẩm quyền, đối tượng xét xử nhằm nâng cao vai trò của toà án hành chính ở Việt Nam hiện nay. Những công trình nói trên chỉ nghiên cứu ở khía cạnh này hoặc khía cạnh khác hay chỉ đề cập tới những vấn đề có liên quan tới vai trò của pháp luật TTHC, mà chưa có công trình nào nghiên cứu một cách đầy đủ, có hệ thống cả về mặt lý luận và thực tiễn về vai trò của pháp luật TTHC. Vì vậy, có thể nói rằng đây là lần đầu tiên vai trò của pháp luật TTHC được tiếp cận dưới góc độ lý luận Nhà nước và pháp quyền một cách toàn diện, có hệ thống cả về phương diện lý luận và thực tiễn. 3. Mục đích và nhiệm vụ nghiên cứu của luận văn Mục đích của luận văn là phân tích cơ sở lý luận và đánh giá thực trạng vai trò của pháp luật TTHC trong điều kiện cụ thể của Việt Nam, trên cơ sở đó, xây dựng những quan điểm và giải pháp nhằm nâng cao vai trò của pháp luật TTHC. 5 Trên cơ sở mục đích đặt ra, luận văn có nhiệm vụ: - Trình bày khái niệm, đặc điểm, nhiệm vụ của pháp luật TTHC và nêu lên vai trò của pháp luật TTHC. - Phân tích những tiêu chí để đánh giá vai trò của pháp luật TTHC. - Trình bày một số vấn đề về pháp luật TTHC của một số nước trên thế giới và sự vận dụng nhằm nâng cao vai trò của pháp luật TTHC Việt Nam. - Nêu lên quá trình hình thành phát triển của pháp luật TTHC Việt Nam từ năm 1945 đến nay. - Phân tích, đánh giá những ưu điểm và hạn chế về vai trò của pháp luật TTHC ở Việt Nam hiện nay. - Nêu lên những quan điểm và đề xuất những giải pháp cụ thể có tính khả thi nhằm nâng cao vai trò của pháp luật TTHC. 4. Đối tượng và phạm vi nghiên cứu Trong phạm vi của luận văn này, tác giả chỉ tập trung nghiên cứu lý luận và thực trạng vai trò của pháp luật TTHC trên cơ sở phân tích, đánh giá nội dung cơ bản của pháp luật tố tụng hành chính hiện hành ở Việt Nam (các quy định về tổ chức Tòa hành chính, quyền khởi kiện VAHC tại tòa án của công dân, thẩm quyền và quyền hạn của Tòa hành chính, một số vấn đề về thủ tục tố tụng trong giải quyết VAHC); hình thức của pháp luật TTHC; thực tiễn thực hiện pháp luật TTHC trong những năm qua. Trên cơ sở phân tích thực trạng vai trò của pháp luật TTHC từ đó rút ra những kết luận làm cơ sở cho việc đề ra những quan điểm và giải pháp nâng cao vai trò pháp luật TTHC. 5. Cơ sở lý luận và phương pháp nghiên cứu * Cơ sở lý luận: Luận văn được thực hiện trên cơ sở lý luận của chủ nghĩa Mác - Lênin, tư tưởng Hồ Chí Minh, quan điểm của Đảng ta về nhà nước và pháp luật trong lĩnh vực tố tụng hành chính. * Phương pháp nghiên cứu: Luận văn được thực hiện bởi các phương pháp nghiên cứu như phương 6 pháp phân tích, tổng hợp, thống kê, so sánh, diễn giải, lịch sử. 6. Những điểm mới của luận văn - Lần đầu tiên luận văn phân tích những cơ sở lý luận về vai trò của pháp luật TTHC để chứng minh cho quan điểm đúng đắn của Đảng về việc nâng cao vai trò của Tòa hành chính trong việc giải quyết các khiếu kiện hành chính. - Lần đầu tiên luận văn đã đánh giá có tính hệ thống về quá trình phát triển của pháp luật TTHC, đánh giá thực trạng vai trò của pháp luật TTHC ở Việt Nam hiện nay. - Đặc biệt, đây cũng là lần đầu tiên luận văn đưa ra các quan điểm, giải pháp nhằm nâng cao vai trò của pháp luật TTHC. 7. Ý nghĩa lý luận và thực tiễn của luận văn Luận văn đã đóng góp một số vấn đề lý luận về vai trò của pháp luật TTHC có thể giúp cho các nhà hoạch định chính sách, nhà lập pháp, những người làm công tác nghiên cứu, làm công tác xét xử án hành chính có thêm một phần thông tin lý luận về vai trò của pháp luật TTHC, từ đó đóng góp vào việc xây dựng, tổ chức thực hiện và bảo vệ pháp luật ở Việt Nam. Kết quả nghiên cứu của luận văn có thể làm tài liệu tham khảo cho sinh viên trong các trường chuyên luật và không chuyên luật, cho học viên đang học tập trong hệ thống các trường chính trị, cho những người quan tâm nghiên cứu về pháp luật TTHC và vai trò của pháp luật TTHC. 8. Kết cấu của luận văn Ngoài phần mở đầu, kết luận, phụ lục và danh mục tài liệu tham khảo, luận văn gồm có 3 chương 7 tiết. 7 Chương 1 CƠ SỞ LÝ LUẬN VỀ VAI TRÒ CỦA PHÁP LUẬT TỐ TỤNG HÀNH CHÍNH 1.1. Khái niệm, đặc điểm và nhiệm vụ của pháp luật tố tụng hành chính 1.1.1. Khái niệm, đặc điểm của pháp luật tố tụng hành chính Để nghiên cứu một cách đầy đủ và chính xác về khái niệm pháp luật TTHC trước tiên cần nghiên cứu khái niệm TTHC. Hoạt động quản lý hành chính nhà nước (hoạt động hành chính nhà nước) là hoạt động chấp hành và điều hành của nhà nước, các chủ thể quản lý hành chính nhà nước mà chủ yếu là các cơ quan hành chính Nhà nước tác động chủ yếu bằng pháp luật tới các đối tượng quản lý, để thực hiện chức năng nhiệm vụ của mình, nhằm bảo đảm chấp hành Hiến pháp, luật và các văn bản quy phạm pháp luật của các cơ quan quản lý nhà nước cấp trên, tổ chức chỉ đạo mọi hoạt động của đời sống kinh tế, chính trị, văn hoá - xã hội. Tính chất chấp hành của hoạt động quản lý nhà nước thể hiện ở chỗ tuân thủ đúng các quy định trong các văn bản quy phạm pháp luật của cơ quan quyền lực nhà nước, được tiến hành trên cơ sở pháp luật và để tổ chức, chỉ đạo việc thực hiện pháp luật. Tính chất điều hành thể hiện ở chỗ các chủ thể quản lý hành chính nhà nước phải tổ chức và chỉ đạo trực tiếp đối với các đối tượng quản lý thuộc quyền, triển khai các quy định của Hiến pháp, Luật, Pháp lệnh và Nghị quyết của các cơ quan quyền lực nhà nước bảo đảm cho các quy định này đi vào cuộc sống. Trong quá trình hoạt động chấp hành, điều hành, chủ thể quản lý hành chính nhà nước có quyền nhân danh quyền lực nhà nước thực hiện các HVHC, ban hành văn bản quy phạm pháp luật hay mệnh lệnh cụ thể, buộc đối tượng bị quản lý có liên quan phải thực hiện. Chủ thể quản lý hành chính nhà nước là các cơ quan nhà nước (chủ yếu là các cơ quan hành chính nhà nước); cán bộ, công chức nhà nước có thẩm 8 quyền; các tổ chức và cá nhân được nhà nước trao quyền quản lý hành chính nhà nước trong một số trường hợp nhất định, do pháp luật quy định. Khách thể quản lý hành chính nhà nước là trật tự quản lý hành chính nhà nước, do các quy phạm pháp luật hành chính quy định. Hoạt động quản lý hành chính nhà nước thường biểu hiện ở hai nhóm hành vi cơ bản là: hoạt động ban hành các văn bản quản lý nhà nước và thực hiện các hành vi hành chính. Hoạt động ban hành các văn bản quản lý bao gồm: - Hoạt động ban hành các văn bản quy phạm hành chính (hay còn gọi là hoạt động lập quy), đây là loại văn bản do các cơ quan hành chính nhà nước có thẩm quyền ban hành trong đó có chứa đựng các quy tắc xử sự chung. - Hoạt động ban hành các văn bản áp dụng pháp luật hay còn được gọi là các văn bản cá biệt, hoạt động này do các CQNN có thẩm quyền, các cá nhân, tổ chức được Nhà nước trao quyền tiến hành, các văn bản cá biệt này được ban hành trên cơ sở quy định của pháp luật, được áp dụng một lần đối với một hoặc một số đối tượng cụ thể, về một vấn đề cụ thể. Hoạt động thực hiện các HVHC được biểu hiện ở hai hình thức: - Hình thức hành động, tức là làm một việc theo chức trách do pháp luật quy định. Hành động có thể là hợp pháp hoặc không hợp pháp. - Hình thức không hành động - không làm một việc trong quá trình thực thi công vụ, bao gồm: không hành động hợp pháp (không làm một việc pháp luật ngăn cấm) và không hành động bất hợp pháp (không làm một việc pháp luật buộc phải làm). Trong hoạt động quản lý hành chính nhà nước, thông qua hoạt động ban hành QĐHC hoặc thực hiện HVHC, các chủ thể quản lý hành chính nhà nước vì các lý do khác nhau, có thể gây thiệt hại đến quyền, lợi ích hợp pháp của cá nhân hoặc tổ chức (đối tượng quản lý) dẫn đến việc cá nhân, tổ chức khiếu kiện yêu cầu chấm dứt, bồi thường thiệt hại, tạo nên sự tranh chấp hành 9 chính giữa nhà nước với công dân hoặc tổ chức. Và dù muốn hay không Nhà nước phải thiết lập các cơ quan và ban hành các quy định pháp luật tạo cơ sở pháp lý để xem xét và giải quyết những tranh chấp này. Như vậy, hoạt động giải quyết các tranh chấp hành chính là hoạt động gắn liền với hoạt động quản lý hành chính nhà nước, nó xuất hiện như là một hiện tượng lịch sử, gắn liền với quá trình hình thành, phát triển của nhà nước và pháp luật. Khi có hoạt động quản lý hành chính nhà nước thì sẽ có sự xem xét, phán quyết về các hoạt động đó. Tuỳ thuộc vào truyền thống pháp luật của mỗi nước, quan điểm chính trị - pháp lý của giai cấp cầm quyền, sự xem xét, phán quyết hoạt động quản lý hành chính nhà nước được thực hiện bởi nhiều phương thức, do các CQNN khác nhau thực hiện, trong đó có sự xem xét, phán quyết thông qua hoạt động xét xử của Toà án. Mục đích của giải quyết tranh chấp hành chính là bảo đảm quyền, lợi ích hợp pháp của cá nhân, cơ quan, tổ chức trước sự xâm phạm bởi các QĐHC, HVHC của các cơ quan, công chức nhà nước trong khi thực hiện hoạt động quản lý hành chính nhà nước, qua đó bảo đảm pháp chế và kỷ luật trong hoạt động quản lý hành chính nhà nước. Hoạt động giải quyết tranh chấp hành chính do các cơ quan hành chính nhà nước thực hiện còn được gọi là giải quyết khiếu nại hành chính. Chủ thể giải quyết khiếu nại là các cơ quan hành chính nhà nước; đối tượng bị khiếu nại là các QĐHC, HVHC trái pháp luật thuộc phạm vi quản lý hành chính xâm phạm tới quyền, lợi ích hợp pháp của chủ thể khiếu nại; hoạt động giải quyết khiếu nại hành chính tuân theo trình tự, thủ tục do pháp luật hành chính quy định hay còn gọi là thủ tục hành chính. Hoạt động giải quyết tranh chấp hành chính do toà án độc lập với cơ quan hành chính nhà nước thực hiện được gọi là hoạt động xét xử hành chính. Chủ thể xét xử tranh chấp hành chính là các toà án, hoạt động xét xử tranh chấp hành chính phát sinh khi có đơn khởi kiện của cá nhân, tổ chức và tuân 10 theo trình tự, thủ tục tố tụng do pháp luật TTHC quy định; đối tượng xét xử hành chính là các QĐHC, HVHC bị công dân, tổ chức khởi kiện. Để giải quyết các tranh chấp hành chính kịp thời, đúng pháp luật thì các Toà án phải tiến hành giải quyết theo một trình tự, thủ tục do pháp luật quy định. Mặt khác, sau khi đã có bản án, quyết định của toà án thì việc thi hành bản án, quyết định đó cũng phải tuân thủ những trình tự, thủ tục do pháp luật quy định. Những trình tự, thủ tục này được gọi là thủ tục tố tụng hành chính. Theo quy định của pháp luật Việt Nam thì cá nhân, cơ quan nhà nước, tổ chức có quyền khởi kiện các QĐHC, HVHC tại toà án khi có căn cứ cho rằng các QĐHC hoặc HVHC đó là trái pháp luật, xâm phạm đến quyền, lợi ích hợp pháp của mình sau khi đã thực hiện việc khiếu nại theo thủ tục hành chính mà không đồng ý với quyết định giải quyết khiếu nại lần đầu hoặc đã hết thời hạn do pháp luật quy định mà khiếu nại vẫn không được giải quyết. Sau khi nhận được đơn khởi kiện, nếu xét thấy thuộc thẩm quyền giải quyết của mình thì toà án thụ lý và tiến hành giải quyết theo trình tự, thủ tục do pháp luật quy định. Như vậy, tố tụng hành chính là toàn bộ hoạt động của Tòa án nhân dân, Viện kiểm sát nhân dân, người tiến hành tố tụng, người tham gia tố tụng, cơ quan nhà nước, tổ chức và cá nhân theo trình tự do pháp luật quy định trong việc giải quyết vụ án hành chính tại toà án. Hiện nay trong các sách báo pháp lý có hai thuật ngữ được sử dụng để chỉ hoạt động giải quyết tranh chấp hành chính tại toà án là "tài phán hành chính" và "tư pháp hành chính" . Tài phán hành chính là thuật ngữ được dịch từ các sách báo pháp lý của nước ngoài và cũng chưa được hiểu một cách thống nhất. Hiện nay có ba quan điểm khác nhau về khái niệm tài phán hành chính: - Quan điểm thứ nhất cho rằng: "Tài phán hành chính theo nghĩa hiện đại được hiểu là quyền phán xét, xử lý của cơ quan hành chính đối với các 11 tranh chấp cũng như các vi phạm trong quản lý nhà nước" [20, tr.3]. - Quan điểm thứ hai cho rằng tài phán hành chính là: "xét xử các khiếu kiện hành chính của dân đối với quyết định hành chính, hành vi hành chính và hoạt động tư vấn"[22, tr.16]. - Quan điểm thứ ba cho rằng tài phán hành chính là: + Hoạt động xem xét và giải quyết các khiếu nại hành chính của các cơ quan nhà nước có thẩm quyền; + Hoạt động xét xử các tranh chấp hành chính do Toà án nhân dân thực hiện; + Hoạt động xử phạt vi phạm hành chính của các cơ quan, cán bộ có thẩm quyền [55, tr.104]. Nhìn chung, hầu hết các công trình nghiên cứu trên các sách báo pháp lý nước ta đều nghiên cứu tài phán