Một số giải pháp nhằm góp phần nâng cao hiệu quả trong việc huy động và sử dụng vốn ODA tại Việt Nam

TẠP CHÍ KHOA HỌC VÀ CÔNG NGHỆ, ĐẠI HỌC ĐÀ NẴNG - SỐ 5(40).2010 305 MỘT SỐ GIẢI PHÁP NHẰM GÓP PHẦN NÂNG CAO HIỆU QUẢ TRONG VIỆC HUY ĐỘNG VÀ SỬ DỤNG VỐN ODA TẠI VIỆT NAM SOLUTIONS TO THE IMPROVEMENT OF EFECTS IN MOBILIZATION AND EXPENDITURE OF THE ODA CAPITAL IN VIET NAM Nguyễn Ngọc Vũ Đại học Đà Nẵng TÓM TẮT Đối với Việt Nam, để đáp ứng nhu cầu vốn đầu tư phát triển trong điều kiện nguồn vốn tích luỹ từ nội bộ của nền kinh tế còn thấp thì nguồn vốn đầu tư nước ngoài bao gồm đầu tư trực tiếp (FDI) và đầu tư gián tiếp mà trong đó quan trọng nhất là hỗ trợ phát triển chính thức (ODA) là rất quan trọng, góp phần đáng kể vào sự tăng trưởng kinh tế cao của nước ta trong những năm qua. Chính vì vậy, Đảng ta đã đánh giá “nguồn vốn trong nước có tính chất quyết định, nguồn vốn nước ngoài có vai trò quan trọng”. Tuy nhiên, thực trạng huy động, quản lý và sử dụng nguồn vốn ODA ở nước ta còn nhiều tồn tại, bất cập, hiệu quả chưa cao. Vì vậy, mục đích của bài viết này là phân tích, đánh giá thực trạng công tác thu hút và sử dụng vốn ODA ở nước ta trong thời gian qua; từ đó đề xuất các giải pháp nhằm nâng cao hơn nữa hiệu quả của việc sử dụng nguồn vốn này trong thời gian đến; góp phần quan trọng vào sự tăng trưởng kinh tế bền vững của Việt Nam. ABSTRACT At present, while accumulated capital of the Vietnamese economy is still low, the issue of mobilizing foreign investment capital including Foreign Direct Investment (FDI) and indirect investment is very important. Of many indirect inflows of foreign investment, the Official Development Assistance (ODA) is a crucial fund that meets current high demands of capital for national development. ODA has been contributing significantly to the solid growth of our economy so far. Consequently, it is affirmed by the Communist Party of Vietnam that “while domestic sources of capital are pivotal to the nation’s economy, the infusion of foreign investment also plays a vital role”. However, there have been many problems in the mobilization, management and spending of the ODA, which bring about ineffectiveness. This article, therefore, aims at making an overall analysis and evaluation on recent mobilization and expenditure of the ODA in Vietnam and providing solutions to its future outcome improvement, creating a robust and sustainable development for Vietnamese economy. 1. Đặt vấn đề Như chúng ta đã biết đầu tư có vai trò hết sức quan trọng đối với sự tăng trưởng của một nền kinh tế, không có đầu tư là không có tăng trưởng. Vì vậy, đầu tư được xem là “cú hích” của sự tăng trưởng. Đối với Việt Nam, để đáp ứng nhu cầu vốn đầu tư phát triển trong điều kiện nguồn vốn tích luỹ từ nội bộ của nền kinh tế còn thấp thì nguồn vốn đầu tư nước ngoài bao gồm đầu tư trực tiếp (FDI) và nguồn ODA (Official Development Assistance) là rất quan trọng, góp phần đáng kể vào sự tăng trưởng kinh tế cao của nước ta trong những năm qua. Tuy nhiên, thực trạng huy động, quản lý và sử dụng nguồn vốn ODA ở nước ta còn nhiều tồn tại, bất cập, hiệu quả chưa cao. Vì vậy, TẠP CHÍ KHOA HỌC VÀ CÔNG NGHỆ, ĐẠI HỌC ĐÀ NẴNG - SỐ 5(40).2010 306 mục đích của bài viết này là phân tích, đánh giá thực trạng công tác thu hút và sử dụng vốn ODA ở nước ta trong thời gian qua; từ đó đề xuất các giải pháp nhằm nâng cao hơn nữa hiệu quả của việc sử dụng nguồn vốn này trong thời gian đến; góp phần quan trọng vào sự tăng trưởng kinh tế bền vững của Việt Nam. 2. Tình hình huy động và sử dụng ODA tại Việt Nam Trước hết, chúng ta biết rằng ODA là nguồn vốn hỗ trợ phát triển chính thức. Đây là một hình thức đầu tư nước ngoài được giải thích như sau: - Gọi là hỗ trợ, bởi vì các khoản đầu tư này thường là các khoản cho vay với thời hạn dài không lãi suất hoặc lãi suất thấp, đôi khi còn gọi là viện trợ. - Gọi là Phát triển vì mục tiêu danh nghĩa của các khoản đầu tư này là nhằm phát triển kinh tế và nâng cao phúc lợi ở nước được đầu tư. - Gọi là Chính thức, vì thường là cho Nhà nước vay. Như vậy, vốn ODA là nguồn vốn của các nước phát triển hay của các tổ chức quốc tế cho chính phủ các nước đang phát triển vay nhằm mục tiêu phát triển kinh tế và góp phần xóa đói giảm nghèo ở nước được nhận đầu tư. Từ năm 1993, khi Việt Nam bắt đầu bình thường hóa quan hệ với các tổ chức tài chính quốc tế, nhiều Chính phủ và tổ chức đã nối lại viện trợ ODA cho Việt Nam. Những nỗ lực từ cả 2 phía các nhà tài trợ và Chính phủ Việt Nam đã đạt những kết quả quan trọng. Đến nay, Việt Nam đã thiết lập quan hệ với hơn 50 nhà tài trợ song phương và đa phương cùng khoảng 600 tổ chức phi Chính phủ với hơn 1500 chương trình dự án. Hiện nay, ngân hàng thế giới là cơ quan viện trợ đa phương lớn nhất, Nhật Bản là quốc gia viện trợ song phương lớn nhất cho Việt Nam. Xét về viện trợ không hoàn lại thì Pháp là lớn nhất và Đan Mạch là thứ nhì. Tình hình cam kết ODA và thực hiện ODA của nước ta từ năm 1993 đến nay được cho ở bảng sau: Bảng 1. Tình hình cam kết, ký kết, giải ngân ODA từ năm 2000-2009 (Đvt: tỷ USD) Nguồn: Báo cáo chuyên đề cao học môn Tài chính quốc tế năm 8/2009 của Nguyễn Tích Hiền, Huỳnh Bá Tưởng và các tác giả trong nhóm NĂM 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 CAM KẾT 2,40 2,40 2,50 2,83 3,44 3,44 3,75 4,50 5,43 8,1 KÝ KẾT 1,77 1,77 2,42 1,81 1,76 2,57 2,52 2,82 3,80 7,0 GIẢI NGÂN 1,5 1,53 1,42 1,65 1,85 1,82 2,2 1,85 2,18 % KÝ KẾT 73,75 73,75 96,8 63,9 51,1 74,7 67,2 62,6 69,9 86,4 % Giải ngân 84,7 86,4 58,7 91,1 105,5 70,8 87,3 63,8 57,3 TẠP CHÍ KHOA HỌC VÀ CÔNG NGHỆ, ĐẠI HỌC ĐÀ NẴNG - SỐ 5(40).2010 307 BIỂU ĐỒ CAM KẾT, KÝ KẾT TỪ 1993 - 2008 0,00 1,00 2,00 3,00 4,00 5,00 6,00 19 93 19 94 19 95 19 96 19 97 19 98 19 99 20 00 20 01 20 02 20 03 20 04 20 05 20 06 20 07 20 08 CAM KẾT KÝ KẾT Qua bảng trên cho thấy tổng lượng vốn ODA cam kết trong 17 năm qua đạt khoảng 57,5 tỷ USD, đặc biệt năm 2010 là 8,1 tỷ USD, mức cam kết cao nhất từ trước đến nay. Như vậy, tốc độ tăng trưởng thu hút vốn ODA của nước ta tăng khá nhanh và ổn định trong suốt giai đoạn từ 1993- 2009 với mức tăng trưởng bình quân 10%/năm, đặc biệt trong 3 năm trở lại đây vốn ODA cam kết tăng khá mạnh. Tỷ lệ vốn ký kết trên vốn cam kết cũng đạt khá cao, trung bình cả giai đoạn từ 1993 đến 2009 là trên 86%. Điều đó thể hiện sự ủng hộ chính trị và lòng tin của các nhà tài trợ đối với công cuộc đổi mới của Việt Nam. Mặt khác, nó cũng thể hiện nhu cầu về nguồn vốn của Việt Nam là rất lớn để đầu tư cho hạ tầng kinh tế - xã hội phục vụ cho việc phát triển và xoá đói giảm nghèo. Trong tổng ODA cam kết thì 20% là viện trợ không hoàn lại và 80% là vốn cho vay với thời hạn dài (thường lên đến 30- 40 năm), lãi suất cho vay khá thấp so với lãi suất vay thương mại (thời gian đầu thường khoảng trên 1%/năm), thời gian ân hạn khá dài (khoảng 10 năm). Các khoản nợ nước ngoài nói chung và nguồn vay nợ ODA nói riêng hiện tại đảm bảo trong giới hạn an toàn cho phép; có lãi suất, thời hạn và đồng tiền vay hợp lý. Nguồn ODA chiếm khoảng 10% vốn đầu tư toàn xã hội; đây là nguồn tài chính quan trọng bổ sung cho ngân sách nhà nước, đảm bảo cho đầu tư phát triển, tăng trưởng kinh tế, đầu tư cơ sở hạ tầng, giải quyết các vấn đề về an sinh xã hội, đặc biệt là vấn đề xóa đói giảm nghèo, tăng cường và củng cố thể chế pháp lý, pháp triển quan hệ đối tác chặt chẽ với nước ngoài. Tuy nhiên, khả năng thu hút ODA của chúng ta tăng trưởng ở mức khá nhưng việc thực hiện vốn cam kết hay nói cách khác là quá trình sử dụng ODA của Việt Nam chưa đạt được hiệu quả như mong muốn. Qua bảng trên cho thấy tỷ lệ giải ngân chưa cao, trung bình trong giai đoạn từ 2000 đến 2008 khoảng trên 69%, nhiều năm tỷ lệ giải ngân chỉ đạt trên 50%. Chính việc sử dụng chưa có hiệu quả nên đã gây ra việc lãng phí, thất thoát vốn, tạo ra gánh nặng nợ không cần thiết cho thế hệ sau và gây ảnh hưởng xấu cho khả năng thu hút các nguồn đầu tư quốc tế khác. TẠP CHÍ KHOA HỌC VÀ CÔNG NGHỆ, ĐẠI HỌC ĐÀ NẴNG - SỐ 5(40).2010 308 Về tình hình thu hút vốn ODA theo ngành được phản ánh ở bảng sau: Bảng 2. Tình hình ODA ký kết theo ngành, lãnh vực trong giai đoạn 1993-2007 Ngành, lãnh vực % 1. Nông nghiệp và phát triển nông thôn 15,9 2. Năng lượng và công nghiệp 23,1 3. Giao thông vận tải, bưu chính viễn thông 25,6 4. Cấp thoát nước và phát triển đô thị 9,5 5. Y tế, giáo dục, môi trường, khoa học và các ngành khác 25,9 Tổng số 100 Qua bảng trên cho thấy các ngành thuộc hạ tầng như giao thông, đô thị, nước sạch và môi trường; thuộc lĩnh vực xoá đói giảm nghèo, thuộc lĩnh vực phát triển con người (y tế/ giáo dục), nông nghiệp (thuỷ sản) là những ngành thu hút được ODA nhiều nhất. Vì vậy, vốn ODA trong thời gian qua đã có những đóng góp quan trọng trong việc xóa đói giảm nghèo và hiện đại hóa nông nghiệp, nông thôn tại Việt Nam. Để đánh giá tình hình sử dụng vốn ODA theo vùng lãnh thổ thời kỳ 1993 – 2008 được cho ở bảng sau: Bảng 3. Tình hình vốn ODA được ký kết trong giai đoạn 1993-2007 theo vùng lãnh thổ Vùng, lãnh thổ % 1. Vùng đồng bằng sông Hồng 13,69 2. Vùng trung du miền núi Bắc bộ 8,07 3. Vùng Bắc Trung Bộ và duyên hải Miền Trung 12,82 4. Vùng Tây Nguyên 4,43 5. Vùng Đông Nam Bộ 15,62 6. Vùng đồng bằng sông Cửu Long 9,36 7. Liên Vùng 36,01 Từ bảng trên cho thấy nguồn vốn ODA phân bổ không đồng đều giữa các vùng lãnh thổ. Thật vậy, vốn ODA đầu tư vào các vùng Tây Nguyên, vùng Trung du miền núi phía Bắc và Bắc trung bộ và Duyên hải Miền trung là rất thấp, trong khi các vùng này thật sự cần vốn để phát triển cơ sở hạ tầng kinh tế xã hội, góp phần phát triển kinh tế xoá đói giảm nghèo. Từ số liệu phân tích ở trên, chúng ta có thể đánh giá thành tựu của 17 năm huy động và sử dụng ODA tại Việt Nam như sau: TẠP CHÍ KHOA HỌC VÀ CÔNG NGHỆ, ĐẠI HỌC ĐÀ NẴNG - SỐ 5(40).2010 309 - ODA là nguồn vốn thường lớn, tập trung nên cho phép giải quyết nhanh và dứt điểm nhu cầu của các nước nhận đầu tư trong việc xây dựng, phát triển cơ sở hạ tầng; qua đó tạo môi trường thuận lợi trong việc thu hút các nguồn vốn đầu tư nước ngoài khác như FDI hay các nguồn vốn tài trợ khác của các công ty, tổ chức kinh tế quốc tế khác để phát triển kinh tế. Chúng ta có thể thấy được vai trò của vốn đầu tư thể hiện qua một số công trình quan trọng như cầu Mỹ Thuận, Hầm đèo Hải Vân... - Nguồn vốn ODA có vai trò quan trọng trong việc xoá đói giảm nghèo, phát triển xã hội, tăng cường bảo vệ môi trường và phát triển bền vững, tăng cường thể chế thông qua các chương trình, dự án hỗ trợ công cuộc cải cách pháp luật, cải cách hành chính và xây dựng chính sách quản lý kinh tế theo lịch trình phù hợp với chủ trương, chính sách của Đảng và Nhà nước và lộ trình chủ động hội nhập kinh tế quốc tế, tăng cường năng lực con người và góp phần đẩy mạnh quan hệ đối tác với các nước trên thế giới. Bên cạnh những kết quả đạt được, thì các nước khi thu hút nguồn vốn ODA cũng gặp không ít những khó khăn, bất lợi như: - Đây là nguồn vốn vay nên phải có nghĩa vụ trả nợ nên sẽ dẫn tới gánh nặng nợ cho quốc gia trong tương lai. - Các nước tiếp nhận ODA phải chấp nhận dỡ bỏ dần hàng rào thuế quan bảo hộ các ngành công nghiệp non trẻ và bảng thuế xuất nhập khẩu hàng hoá của nước tài trợ. Nước tiếp nhận ODA cũng được yêu cầu từng bước mở cửa thị trường bảo hộ cho những danh mục hàng hoá mới của nước tài trợ; yêu cầu có những ưu đãi đối với các nhà đầu tư trực tiếp nước ngoài như cho phép họ đầu tư vào những lĩnh vực hạn chế, có khả năng sinh lời cao. - Nguồn vốn ODA từ các nước giàu cung cấp cho các nước nghèo cũng thường gắn với việc mua các sản phẩm từ các nước này mà không hoàn toàn phù hợp, thậm chí là không cần thiết đối với các nước nghèo. Ví dụ: các dự án ODA trong lĩnh vực đào tạo, lập dự án và tư vấn kỹ thuật, phần trả cho các chuyên gia nước ngoài thường chiếm đến hơn 90% (bên nước tài trợ ODA thường yêu cầu trả lương cho các chuyên gia, cố vấn dự án của họ quá cao so với chi phí thực tế cần thuê chuyên gia như vậy trên thị trường lao động thế giới). - Nguồn vốn viện trợ ODA còn được gắn với các điều khoản mậu dịch đặc biệt nhập khẩu tối đa các sản phẩm của họ. Cụ thể là nước cấp ODA buộc nước tiếp nhận ODA phải chấp nhận một khoản ODA là hàng hoá, dịch vụ do họ sản xuất. Nước tiếp nhận ODA tuy có toàn quyền quản lý sử dụng ODA nhưng thông thường, các danh mục dự án ODA cũng phải có sự thoả thuận, đồng ý của nước viện trợ, dù không trực tiếp điều hành dự án nhưng họ có thể tham gia gián tiếp dưới hình thức nhà thầu hoặc hỗ trợ chuyên gia. Tác động của yếu tố tỷ giá hối đoái có thể làm cho giá trị vốn ODA phải hoàn lại tăng lên. Ngoài ra, tình trạng thất thoát, lãng phí; xây dựng chiến lược, quy hoạch thu hút và sử dụng vốn ODA vào các lĩnh vực chưa hợp lý; trình độ quản lý thấp, thiếu kinh nghiệm trong quá trình tiếp nhận cũng như xử lý, điều hành dự án… khiến TẠP CHÍ KHOA HỌC VÀ CÔNG NGHỆ, ĐẠI HỌC ĐÀ NẴNG - SỐ 5(40).2010 310 cho hiệu quả và chất lượng các công trình đầu tư bằng nguồn vốn này còn thấp... có thể đẩy nước tiếp nhận ODA vào tình trạng nợ nầnThực tế cho thấy ODA là nguồn vốn quý, có vai trò quan trọng đối với sự phát triển kinh tế và góp phần xoá đói giảm nghèo cho các quốc gia đang phát triển. - Các nước tiếp nhận vốn ODA thường phải đáp ứng những điều kiện đưa ra của nước cung cấp ODA đôi khi liên quan đến một số vấn đề nhạy cảm thuộc công việc nội bộ của nước nhận đầu tư như chuyển dịch cơ cấu kinh tế, kiểm soát mức thâm hụt ngân sách, chống tham nhũng... 3. Một số giải pháp nhằm góp phần nâng cao hiệu quả trong công tác huy động và sử dụng vốn ODA của Việt Nam Để góp phần nâng cao hơn nữa việc thu hút và sử dụng ODA tại Việt Nam, chúng ta cần phải có một số giải pháp trong việc thu hút và sử dụng nguồn vốn ODA như sau : Thứ nhất, phải có quan niệm đúng đắn về nguồn vốn ODA. Đây không phải là nguồn vốn cho không. Mặc dù có một tỷ lệ không hoàn lại (khoảng 20%) nhưng phần lớn là vốn vay (khoảng trên 80%), mà đã vay thì phải trả nợ. Vì vậy, nếu vay mà sử dụng không có hiệu quả thì gánh năng nợ quốc gia sẽ ngày càng trầm trọng, đặt quốc gia trước áp lực của sự vỡ nợ. Do đó, chúng ta cần thay đổi quan điểm nhận thức về nguồn vốn này và từ đó có kế hoạch chuẩn bị dự án và thẩm định dự án một cách cẩn thận và khoa học để góp phần nâng cao hiệu quả sử dụng nguồn vốn này. Đồng thời cần xây dựng kế hoạch trả nợ một cách chi tiết, cụ thể không tạo áp lực cho ngân sách Nhà nước. Thứ hai, lãi suất vay của ODA thường là thấp nhưng có xu hướng ngày càng tăng lên. Hơn nữa, đây là lãi suất vay ngoại tệ nên phải tính thêm vào lãi suất phần giảm giá của VNĐ theo công thức: lãi suất của khoản vay ngoại tệ = lãi suất ngoại tệ + sự giảm giá của nội tệ. Với cách tính toán như trên thì lãi suất vay sẽ không quá thấp như chúng ta tưởng. Vì vậy, khi đàm phán vay vốn chúng ta cần phải tính đến yếu tố trượt giá của VNĐ để thoả thuận lãi suất cho phù hợp, Thứ ba, cùng với việc thu hút ODA là vấn đề nguồn vốn đối ứng trong nước. Cần khắc phục tư tưởng ỷ lại, trông chờ vào nguồn vốn ngân sách Nhà Nước, vào nguồn vốn Trung ương. Hiện nay, một số địa phương, đơn vị xem đây là nguồn vốn cấp phát của ngân sách Nhà Nước nên xin được càng nhiều càng tốt, không quan tâm để hiệu quả sử dụng. Vì vậy, cần đa dạng hoá nguồn vốn đối ứng và chỉ rõ trách nhiệm của cơ quan, đơn vị tiếp nhận nguồn vốn ODA để góp phần nâng cao trách nhiệm trong việc sử dụng hiệu quả vốn ODA. - Thứ tư, để nguồn vốn này phát huy vai trò trong việc xây dựng cơ sở hạ tầng kinh tế - xã hội, phát triển kinh tế, góp phần xoá đói giảm nghèo, chúng ta cần xây dựng kế hoạch thu hút và sử dụng vốn ODA một cách hợp lý tránh đầu tư dàn trải, manh mún nhưng cũng không nên tập trung quá nhiều vào một số địa phương và một số ngành dẫn đến mất cân đối trong quá trình phát triển bền vững quốc gia. TẠP CHÍ KHOA HỌC VÀ CÔNG NGHỆ, ĐẠI HỌC ĐÀ NẴNG - SỐ 5(40).2010 311 - Thứ năm, cần có sự phối hợp đồng bộ giữa các Bộ, ngành, địa phương và chủ đầu tư để nâng cao tỷ lệ giải ngân trên cơ sở đẩy nhanh tiến độ thực hiện dự án, rút ngắn thời gian xây dựng nhanh chóng đưa công trình vào khai thác, sử dụng là một việc làm hết sức cần thiết và quan trọng để tận dụng thời gian ân hạn và nâng cao hiệu quả sử dụng vốn đầu tư. TÀI LIỆU THAM KHẢO [1] TS. Nguyễn Văn Sĩ, Giải pháp tiếp nhận và sử dụng hiệu quả nguồn vốn ODA tại Việt Nam giai đoạn 2010-2020, Tạp chí ngân hàng, số 10 tháng 5 năm 2010, trang 5-6. [2] Nguyễn Tích Hiền, Huỳnh Bá Tưởng và các tác giả trong nhóm, Báo cáo chuyên đề cao học môn Tài chính quốc tế năm 8/2009, Trường Đại học Kinh tế - Đại học Đà Nẵng. [3] PGS.TS Ngyễn Ngọc Vũ, Bài giảng môn Tài chính quốc tế năm 2009, Khoa Tài chính- Ngân hàng, Trường Đại học Kinh tế thuộc Đại học Đà Nẵng. [4] Lê Thị Vân Anh, Vay nợ nước ngoài của Việt Nam: để lượng tăng, chất tăng..., Tạp chí Tài chính số tháng 8/2007, trang 11-13.