Quản lý đô thị trong bảo tồn và quản lý vườn hoa/ sân chơi khu dân cư trong các quận nội đô Hà Nội

Quản lý đô thị trong bảo tồn và quản lý vườn hoa/ sân chơi khu dân cư trong các quận nội đô Hà Nội Tác giả: Nguyễn Thị Hiền Hà Nội, tháng 3 năm 2015 i Nhóm nghiên cứu Nguyễn Thị Hiền – Nghiên cứu viên chính, người viết báo cáo Trần Huy Ánh – Nghiên cứu viên Trần Thị Mỹ Dung – Nghiên cứu viên Trần Thị Kiều Thanh Hà – Nghiên cứu viên Đinh Đăng Hải – Nghiên cứu viên Người hiệu đính: Kristie Daniel Debra Efroymson Nghiên cứu này do Quỹ Châu Á tài trợ. Các nhận định trong báo cáo này hoàn toàn là của tác giả, không nhất thiết thể hiện quan điểm của Quỹ Châu Á. ii MỤC LỤC Danh mục các hình ............................................................................................................................. v Danh mục các bảng ............................................................................................................................ v Danh mục viết tắt ............................................................................................................................. vi Tóm tắt ............................................................................................................................................ vii 1. Giới thiệu ...................................................................................................................................1 1.1. Cơ sở ..............................................................................................................................1 1.2. Mục tiêu ..........................................................................................................................2 1.3. Cách tiếp cận và phương pháp luận .................................................................................3 2. Khung pháp lý .............................................................................................................................4 2.1. Các chính sách của chính phủ ...........................................................................................4 Chính quyền thành phố đã chủ động xây dựng Thủ đô thành thành phố xanh và lành mạnh vì người dân .4 Chồng chéo, cạnh tranh, kẽ hở và mâu thuẫn giữa các chính sách ...............................................................6 Biện pháp chính sách chưa đủ để đạt được các mục tiêu về vườn hoa/sân chơi khu dân cư ......................7 Thành phố Hà Nội thiếu một chương trình nâng cấp đô thị toàn diện, trong đó quy hoạch cây xanh là một phần không thể tách rời .................................................................................................................................8 2.2. Quy định luật pháp ..........................................................................................................8 Hệ thống pháp luật về quy hoạch đô thị đang tiến bộ nhằm đáp ứng với các thay đổi ................................8 Hướng dẫn quy hoạch chưa đủ hoặc thiếu thực tế cho vườn hoa/sân chơi trong các khu ở cũ ..................9 Các thuật ngữ thiếu nhất quán trong các văn bản quy phạm pháp luật ..................................................... 10 Quy định về quản lý nhà chung cư chưa tạo điều kiện cho địa điểm hội họp/vui chơi .............................. 11 Thiếu minh bạch trong quản lý đất công ..................................................................................................... 11 Qúa trình quy hoạch đô thị thiếu sự tham gia của người dân .................................................................... 13 3. Phân tích các bên liên quan ....................................................................................................... 15 3.1. Cơ cấu tổ chức chính quyền............................................................................................ 15 Cơ chế quy hoạch và quản lý cây xanh chưa đề cập đến vai trò của chính quyền cấp phường, trong khi họ đang thực sự quản lý vườn hoa/sân chơi khu dân cư................................................................................. 15 Chồng chéo về chức năng và thiếu sự điều phối/hợp tác giữa các ngành và các cấp chính quyền trong quy hoạch và quản lý vườn hoa/sân chơi khu dân cư ....................................................................................... 17 Nhận thức của chính quyền về tầm quan trọng của vườn hoa/sân chơi khu dân cư chưa cao ................. 18 Thiếu một cơ quan quản lý hệ thống thông tin tích hợp của thành phố .................................................... 19 3.2. Người dân ..................................................................................................................... 20 iii Người dân có nhận thức tốt về giá trị của vườn hoa/sân chơi khu dân cư ................................................ 20 Người dân biết rõ đất công đang được sử dụng và có thể được sử dụng tốt nhất như thế nào ............... 21 Người dân thiếu cơ hội để tham gia đầy đủ ................................................................................................ 21 3.3. Các bên liên quan khác .................................................................................................. 21 3.3.1. Các tổ chức chính trị-xã hội ............................................................................................ 21 Các tổ chức chính trị-xã hội chưa phát huy đầy đủ vai trò giám sát ........................................................... 22 3.3.2. Các tổ chức phi chính phủ trong nước ............................................................................ 22 Các tổ chức phi chính phủ trong nước có ảnh hưởng hạn chế tới chính sách ............................................ 22 3.3.3. Các cơ quan nghiên cứu ................................................................................................. 23 Các viện thuộc Nhà nước đóng vai trò quan trọng trong đề xuất chính sách, chứ không phải là các cơ quan độc lập ................................................................................................................................................ 23 3.3.4. Các cơ sở đào tạo .......................................................................................................... 23 Các cơ sở đào tạo cung cấp kiến thức hạn chế về quy hoạch và quản lý cây xanh khu dân cư .................. 23 3.3.5. Các cơ quan truyền thông .............................................................................................. 23 Truyền thông thúc đẩy các không gian công cộng chưa có hệ thống ......................................................... 23 3.3.6. Các tổ chức quốc tế ........................................................................................................ 23 Ít tổ chức quốc tế quan tâm tới vườn hoa/sân chơi khu dân cư ................................................................ 23 3.3.7. Khu vực tư nhân ............................................................................................................ 24 Các doanh nghiệp quan tâm đến lợi nhuận nhưng cũng có thể đóng góp xã hội ...................................... 24 4. Hiện trạng vườn hoa/sân chơi khu dân cư tại Hà Nội ................................................................ 25 4.1. Hiện trạng chung ........................................................................................................... 25 Đất công bị lấn chiếm để sử dụng cá nhân.................................................................................................. 25 Thiếu vườn hoa/sân chơi khu dân cư .......................................................................................................... 26 Vườn hoa/sân chơi khu dân cư hiện có không được quy hoạch/thiết kế/đầu tư/quản lý tốt ................... 32 Đất công còn lại phải đối mặt với sự cạnh tranh của các nhu cầu sử dụng khác nhau ............................... 34 4.2. Hiện trạng trong các khu nhà ở cũ thuộc sở hữu nhà nước ............................................. 35 Đất công trong các khu nhà ở thuộc sở hữu nhà nước bị lấn chiếm vì lợi ích cá nhân .............................. 35 Các nỗ lực tái phát triển nhà ở thuộc sở hữu nhà nước nhằm tạo quỹ đất công dành cho công viên/sân chơi vẫn chưa thành công ........................................................................................................................... 36 4.3. Hiện trạng trong các khu nhà ở tự xây ........................................................................... 36 Các khu nhà ở tự xây thiếu nghiêm trọng đất công để làm vườn hoa/sân chơi ......................................... 36 Khu vực nhà ở tự xây khó có thể đạt được mục tiêu về vườn hoa/sân chơi .............................................. 37 iv 4.4. Hiện trạng ở trong các "khu đô thị mới" ......................................................................... 37 Vườn hoa/sân chơi không được quy hoạch/đầu tư đầy đủ ....................................................................... 37 Không gian cộng đồng bị lấn chiếm để thu lợi cá nhân ............................................................................... 38 5. Một số câu chuyện ................................................................................................................... 39 5.1. Câu chuyện thứ nhất: Lập bản đồ cộng đồng không gian công cộng - trường hợp của phường Hạ Đình 39 5.2. Câu chuyện thứ hai: Hợp tác xã nhà ở Thụy Điển về quản lý nhà chung cư ...................... 43 5.3. Câu chuyện thứ ba: Mô hình hợp tác Nhà nước - Người dân - Doanh nghiệp – xây dựng sân chơi ở phường Thượng Đình ............................................................................................................... 44 5.4. Câu chuyện thứ tư: Mô hình sáng tạo trong kiến tạo sân chơi - Sân chơi dành cho người nghèo nhập cư tại Bãi Giữa Sông Hồng ................................................................................................ 47 5.5. Câu chuyện thứ năm: Quyết tâm của lãnh đạo thành phố Hội An trong tạo dựng sân chơi51 6. Kết luận và kiến nghị................................................................................................................. 56 6.1. Kết luận ......................................................................................................................... 56 6.2. Kiến nghị ....................................................................................................................... 57 6.2.1. Chính quyền trung ương ................................................................................................ 57 Cải thiện chính sách và các quy định pháp luật .......................................................................... 57 Cải thiện quy chuẩn/tiêu chuẩn quy hoạch cây xanh và quy hoạch nâng cấp đô thị .................... 58 6.2.2. Chính quyền thành phố Hà Nội ....................................................................................... 59 Xây dựng Chương trình nâng cấp đô thị và Kế hoạch hành động nâng cấp đô thị thành phố Hà Nội, trong đó một mạng lưới vườn hoa/sân chơi khu dân cư là một phần không thể tách rời .................... 59 Bổ sung vào Quy hoạch Cây xanh Hà Nội cây xanh các biện pháp cụ thể để phát triển vườn hoa/sân chơi khu dân cư ............................................................................................................................... 59 Cải thiện hệ thống quy hoạch và quản lý công viên/ vườn hoa/ sân chơi .................................... 59 Cải thiện quy hoạch và quản lý sử dụng đất để đảm bảo có đất công cho dành cho vườn hoa/sân chơi khu dân cưi .............................................................................................................................. 60 Thiết lập hệ thống quản lý thông tin thống nhất của thành phố để quy hoạch và quản lý đô thị tốt hơn 60 Huy động đất có sẵn, các nguồn lực và sáng kiến cho việc tạo ra/cải thiện vườn hoa/sân chơi khu dân cư 60 6.2.3. Các bên liên quan khác .................................................................................................. 61 Tài liệu tham khảo ........................................................................................................................... 63 Phụ lục ......................................................................................................................................................... 66 v Phụ lục 1 Danh sách những người được phỏng vấn ................................................................ 66 Phụ lục 2 Những thay đổi trong sử dụng đất của phường Hạ Đình qua thời gian .................... 67 Danh mục các hình Hình 1 Quy hoạch chi tiết sử dụng đất quận Hai Bà Trưng ................................................................................ 12 Hình 2 Cơ cấu quản lý cây xanh và công viên ở cấp thành phố .......................................................................... 16 Hình 3 Cơ cấu quản lý cây xanh và công viên ở cấp quận .................................................................................. 16 Hình 4 Cơ cấu quản lý vườn hoa/sân chơi ở cấp khu dân cư ............................................................................. 17 Hình 5 Diện tích không gian xanh trung bình đầu người ở các thành phố trên thế giới. ................................... 30 Hình 6 Chỉ có ít mặt nước và sân chơi còn lại trong các phường nội đô ............................................................ 32 Hình 7 Sân chơi nhỏ với các thiết bị chơi nghèo nàn .......................................................................................... 33 Hình 8 Sân chơi bị chiếm dụng để gửi và rửa xe gắn máy .................................................................................. 34 Hình 9 Cộng đồng tham gia bảo vệ và nâng cấp không gian công cộng ............................................................. 42 Hình 10 Sân chơi cộng đồng của các tòa nhà chung cư .................................................................................... 44 Hình 11 Sân chơi ở Tổ 38A phường Thượng Đình ............................................................................................ 45 Hình 12 Xây dựng sân chơi ở Bãi Giữa sông Hồng ............................................................................................ 50 Hình 13 Các sân chơi mới ở Hội An ................................................................................................................... 54 Danh mục các bảng Bảng 1 Tình hình hiện tại so với các mục tiêu cho năm 2030 ................................................................................7 Bảng 2 Các văn bản pháp luật có liên quan chính ..................................................................................................9 Bảng 3 Hiện trạng công viên và vườn hoa tại các quận nội đô ........................................................................... 26 Bảng 4 Diện tích công viên/vườn hoa hiện nay trong tương quan với dân số hiện nay và dân số dự báo ở nội đô Hà Nội ................................................................................................................................................................. 28 Bảng 5 Các khu nhà ở do nhà nước xây dựng trước khi có Pháp lệnh Nhà ở năm 1991 .................................... 35 vi Danh mục viết tắt ACCD Trung tâm Hành động vì Sự Phát triển Đô thị ACVN Hiệp hội các Đô thị Việt Nam ADB Ngân hàng Phát triển Châu Á AF Quỹ Châu Á CECR Trung tâm Nghiên cứu Môi trường và Cộng đồng DoC Sở Xây dựng DoNRE Sở Tài nguyên và Môi trường ENDA Trung tâm Hành động vì Môi trường và Phát triển Cây xanh Thuật ngữ viết tắt của "cây xanh sử dụng công cộng" GRC Trung tâm Nghiên cứuToàn cầu hóa , Đại học Hawaii Quy hoạch Cây xanh Hà Nội Quy hoạch Cây xanh, Công viên, Vườn hoa và Hồ Hà Nội đến năm 2030, Tầm nhìn đến năm 2050 HAU Đại học Kiến trúc Hà Nội HB Tổ chức HealthBridge HCMC Thành phố Hồ Chí Minh HDPA Sở Quy hoạch Kiến trúc Hà Nội HPC Ủy ban Nhân dân Thành phố Hà Nội LIN Trung tâm Phát triển Cộng đồng MoC Bộ Xây dựng MoNRE Bộ Tài nguyên và Môi trường NA Quốc hội NGO Tổ chức phi chính phủ PADDI Trung tâm Prospective et d'Etudes Urbaines PC Ủy ban Nhân dân PM Thủ tướng QCVN Quy chuẩn Việt Nam SDC Cơ quan Hợp tác Phát triển Thụy sỹ TCVN Tiêu chuẩn Việt Nam VAA Hội Kiến trúc sư Việt Nam VIUP Viện Quy hoạch Đô thị & Nông thôn Việt Nam VUDA Cục Phát triển Đô thị Việt Nam VUF Diễn đàn Đô thị Việt Nam VUPDA Hội Quy hoạch và Phát triển Đô thị Việt Nam VUUP Chương trình Nâng cấp Đô thị Việt Nam VWU Hội liên hiệp Phụ nữ Việt Nam WB Ngân hàng Thế giới WHO Tổ chức Sức khỏe Thế giới 1 USD 21.000 VND vii Tóm tắt 1. Giới thiệu Việt Nam đang trải qua quá trình đô thị hóa nhanh chóng cần đảm bảo sự bền vững. Thành phố Hà Nội đã được mở rộng lãnh thổ hơn khoảng ba lần so với trước kia, đòi hỏi phải sử dụng đất hiệu quả nhằm nâng cao chất lượng cuộc sống cho người dân, bao gồm cả những người sống trong các quận nội đô lịch sử, nơi có mật độ dân số và mật độ xây dựng cao. Vườn hoa/sân chơi khu dân cư là môi trường vật thể,và cũng là không gian xã hội, nơi mọi người đến thư giãn, tập thể dục và tương tác với nhau. Nằm không xa các nhà ở, chúng có lợi thế trong việc thu hút người dân đến thường xuyên hơn so với các công viên lớn hơn, nhưng ở xa hơn. Nghiên cứu này có mục đích cung cấp một phân tích hiện trạng về việc bằng cách nào và tại sao không gian công cộng đã bị mất đi hoặc xuống cấp; và xây dựng một chiến lược thực tế nhằm tăng số lượng và chất lượng của chúng tại các quận nội đô của Hà Nội. 2. Khung pháp lý và thể chế Chính quyền thành phố Hà Nội đã chủ động trong việc lập chính sách nhằm tạo ra một thành phố xanh và lành mạnh cho người dân. Quy hoạch Cây xanh Hà Nội có mục đích biến Thủ đô thành một thành phố xanh, sạch, giảm ô nhiễm và cải thiện chất lượng sống cho người dân. Mục tiêu của nó bao gồm cung cấp cho khu vực nội đô các công viên đô thị nhằm đạt được diện tích công viên trung bình 3,92m 2 /người; và các vườn hoa ở cấp đơn vị ở đạt mức 1m 2 /người. Một số chính sách về công viên/ sân chơi/ sân thể thao đã được thông qua. Có sự chồng chéo, các kẽ hở, cạnh tranh và mâu thuẫn giữa các chính sách này. Nhu cầu sử dụng đất của nhiều chính sách công tạo ra một cuộc cạnh tranh khốc liệt vì quỹ đất công vốn khan hiếm. Trong khi Quy hoạch Cây xanh Hà Nội đưa ra các biện pháp tạo thêm quỹ đất công dành cho các tiện ích công cộng, thì có một chính sách khác nhằm bán đấu giá các lô đất công còn lại cho các nhà đầu tư tư nhân. Chưa có biện pháp chính sách phù hợp để đạt được các mục tiêu đặt ra cho vườn hoa/sân chơi khu dân cư. Các biện pháp của Quy hoạch Cây xanh Hà Nội 1) di dời các cơ sở công nghiệp, và 2) nâng cấp các khu nhà ở cũ thuộc sở hữu nhà nước đã và đang phải đối mặt với rất nhiều trở ngại về chi phí, thời gian và cả sự trì hoãn của các đối tượng phải di dời. Thậm chí nếu thành công, các biện pháp này sẽ chỉ có thể mang lại vườn hoa/sân chơi khu dân cư cho những người sống gần đó, mà không phải cho những người ở xa hơn. Chính sách này cũng không có dòng ngân sách dành cho các không gian nói trên. Thành phố Hà Nội thiếu một chương trình nâng cấp đô thị toàn diện, trong đó một hệ thống cây xanh phân tầng là không thể tách rời. Thiếu nó, chính quyền các cấp thấp hơn có thể muốn bán đấu giá các lô đất công nếu họ tin rằng nhu cầu sử dụng đất công ở cấp quản lý của họ đã được đáp ứng đủ; trong khi đất cộng có thể cần cho các tiện ích công ở cấp thành phố. Khung pháp lý về quy hoạch và quản lý đô thị đã phát triển nhanh chóng để đáp ứng nhu cầu thay đổi. Một số quy định pháp luật nêu bật tầm quan trọng của cây xanh đô thị và hướng dẫn việc lập quy hoạch cho nó. Hướng dẫn quy hoạch vườn hoa/sân chơi hiện nay còn chưa