Thực trạng và giải pháp về mô hình tổ chức bộ máy Kiểm toán Nhà nước ở Việt Nam

LỜI MỞ ĐẦU Trên thế giới, nhất là tại các nước đang phát triển, Kiểm toán nhà nước ra đời rất sớm và đóng một vai trò hết sức quan trọng trong quá trình kiểm soát, quản lý việc sử dụng nguồn tài sản quốc gia. Với vai trò là cơ quan kiểm tra tài chính công cao nhất, Kiểm toán nhà nước là công cụ không thể thiếu của Quốc hội và Chính phủ trong điều hành nền kinh tế nói chung và quản lý nguồn tài sản quốc gia nói riêng. Tại Việt Nam, Kiểm toán nhà nước được thành lập theo Nghị định số 70/CP, ngày 11/7/1994, nhằm giúp Thủ tướng Chính phủ thực hiện chức năng kiểm tra, xác nhận tính đúng đắn, hợp pháp của các tài liệu, số liệu kế toán, báo cáo quyết toán của các cơ quan Nhà nước, các đơn vị sự nghiệp, đơn vị kinh tế Nhà nước, các đoàn thể quần chúng, các tổ chức xã hội có sử kinh phí do Ngân sách Nhà nước cấp; đánh giá sự tuân thủ pháp luật và hiệu quả hoạt động của các đơn vị được kiểm toán. Đến ngày 14/6/2005, Quốc hội khoá XI nước Cộng hoà xã hội chủ nghĩa Việt Nam thông qua Luật Kiểm toán Nhà nước, Kiểm toán Nhà nước Việt Nam trở thành một cơ quan thuộc Quốc hội, “là cơ quan chuyên môn về lĩnh vực kiểm tra tài chính do Quốc hội thành lập, hoạt động độc lập và chỉ tuân theo pháp luật”. Trong hơn mười năm hoạt động, Kiểm toán nhà nước Việt Nam đã có những bước phát triển mạnh mẽ cả về quy mô và chất lượng của hoạt động kiểm toán. Tuy nhiên, bên cạnh đó, trong tổ chức và hoạt động của Kiểm toán nhà nước vẫn còn những hạn chế nhất định. Để ngày càng phát triển và thực hiện tốt chức năng và nhiệm vụ của mình, cũng giống như bất cứ đơn vị nào khác, Kiểm toán nhà nước cần phải liên tục kiện toàn tổ chức, cải tiến hoạt động của mình để phù hợp với tình hình mới và đáp ứng được những yêu cầu mới. Nhận thức được điều đó, với sự giúp đỡ, hướng dẫn của cô giáo, Thạc sỹ Nguyễn Hồng Thuý, em đã chọn đề tài “Mô hình tổ chức bộ máy Kiểm toán Nhà nước ở Việt Nam”. Ngoài Lời mở đầu và Kết luận, đề tài gồm có ba phần chính: Phần 1: Lý luận chung về Kiểm toán Nhà nước. Phần 2: Tổ chức bộ máy và hoạt động của Kiểm toán Nhà nước tại Việt Nam. Phần 3: Một số nhận xét và kiến nghị. Phần 1. LÝ LUẬN CHUNG VỀ KIỂM TOÁN NHÀ NƯỚC 1.1. Khái niệm, chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn và nguyên tắc hoạt động của Kiểm toán nhà nước. 1.1.1. Khái niệm Kiểm toán nhà nước. Kiểm toán nhà nước là hệ thống bộ máy chuyên môn của Nhà nước thực hiện các chức năng kiểm toán việc quản lý và sử dụng các nguồn lực tài chính thuộc sở hữu của Nhà nước hoặc Nhà nước là đại diện chủ sở hữu. Ở thời kỳ trung đại, Kiểm toán nhà nước đã xuất hiện để đối soát tài sản của vua chúa. Qua quá trình phát triển cho đến nay, Kiểm toán nhà nước ở các nước phát triển đều thực hiện chức năng kiểm toán các đơn vị ở khu vực công cộng. 1.1.2. Chức năng của Kiểm toán nhà nước. Là một cơ quan trong hệ thống tổ chức bộ máy nhà nước, Kiểm toán nhà nước thực hiện các chức năng sau: ● Thứ nhất, chức năng kiểm tra, kiểm soát. Kiểm toán nhà nước có chức năng xác minh tính đúng đắn, trung thực, hợp pháp của số liệu kế toán, báo cáo tài chính, báo cáo quyết toán thu - chi, sử dụng ngân sách nhà nước và việc thi hành pháp luật về kinh tế, tài chính, kế toán, ngân sách của nhà nước ở các đơn vị trong khu vực công. Đây là chức năng vốn có và mang tính chất truyền thống của Kiểm toán nhà nước. ● Thứ hai, chức năng tư vấn. Kiểm toán nhà nước là cơ quan giúp việc bên cạnh cơ quan lập pháp và hành pháp, tư vấn cho Quốc hội hay Chính phủ trong việc xây dựng những văn bản quy phạm pháp luật, ban hành những quyết định liên quan đến tài chính, ngân sách; hoặc trong việc đưa ra những quyết định quan trọng về quản lý và sử dụng nguồn tài sản công như phương án đầu tư xây dựng các công trình trọng điểm quốc gia, thực hiện các chương trình trên tầm vĩ mô. Thông qua công tác kiểm toán của mình, Kiểm toán nhà nước nghiên cứu, đề xuất các kiến nghị và giải pháp góp phần giữ vững kỷ cương pháp luật, ngăn ngừa các hành vi vi phạm, sử dụng kém hiệu quả, lãng phí công quỹ, vốn và tài sản quốc gia. Ngoài ra, với tư cách là cơ quan kiểm toán tối cao của quốc gia, Kiểm toán nhà nước còn có chức năng quản lý nhà nước về lĩnh vực mà nó phụ trách. 1.1.3. Nhiệm vụ của Kiểm toán nhà nước. Theo quy định của pháp luật, Kiểm toán nhà nước ở những quốc gia khác nhau có những nhiệm vụ khác nhau, song xét một cách chung nhất, nhiệm vụ và quyền hạn chung nhất của Kiểm toán nhà nước bao gồm: 1.1.3.1. Thực hiện kiểm toán. Kiểm toán nhà nước thường thực hiện các cuộc kiểm toán tuân thủ, xem xét việc chấp hành các chính sách, luật lệ và chế độ của nhà nước tại các đơn vị sử dụng vốn và tài sản công. Kiểm toán nhà nước cũng thực hiện các cuộc kiểm toán hoạt động để đánh giá hiệu quả hoạt động và hiệu năng quản lý của các đơn vị công. Để thực hiện nhiệm vụ này, Kiểm toán nhà nước cần thực hiện: ● Lập kế hoạch kiểm toán hàng năm, trình cơ quan có thẩm quyền duyệt; ● Tổ chức thực hiện kế hoạch kiểm toán hàng năm đã được phê duyệt và các nhiệm vụ đột xuất theo yêu cầu của cơ quan nhà nước có thẩm quyền; ● Kiểm tra, xác minh tính đúng đắn, trung thực, hợp lý của các tài liệu có liên quan đến ngân sách nhà nước; kiểm tra các thông tin, tài liệu kế toán - tài chính của các tổ chức, đơn vị sử dụng kinh phí nhà nước, xem xét việc chấp hành các chế độ, chính sách tài chính, ngân sách, kế toán của nhà nước của nhà nước; ● Tham gia trực tiếp hoặc gián tiếp vào việc sửa chữa, xử lý những sai phạm của các đơn vị được kiểm toán để chấn chỉnh công tác quản lý tài chính, ngân sách, chế độ kế toán; ● Quản lý hồ sơ kiểm toán, giữ gìn bí mật thông tin, tài liệu, số liệu kế toán và thông tin về hoạt động của đơn vị được kiểm toán theo quy định của pháp luật. 1.1.3.2. Xây dựng và ban hành các văn bản quy phạm pháp luật. Kiểm toán nhà nước có nhiệm vụ soạn thảo các dự án luật, pháp lệnh về Kiểm toán nhà nước, ban hành các văn bản quy phạm pháp luật khác về lĩnh vực Kiểm toán nhà nước theo thẩm quyền. Kiểm toán nhà nước đóng góp ý kiến với các cơ quan nhà nước có thẩm quyền trong việc xây dựng và ban hành các văn bản pháp luật về ngân sách, tài chính, kế toán. 1.1.3.3. Chỉ đạo và hướng dẫn nghiệp vụ kiểm toán. Kiểm toán nhà nước chỉ đạo và hướng dẫn chuyên môn, nghiệp vụ kiểm toán, quy trình, chuẩn mực và phương pháp kiểm toán trong hệ thống kiểm toán nhà nước. Kiểm toán nhà nước hướng dẫn về chuyên môn và nghiệp vụ đối với các tổ chức kiểm toán nội bộ trực thuộc các cơ quan, doanh nghiệp nhà nước, các tổ chức chính trị - xã hội có sử dụng nguồn kinh phí nhà nước. 1.1.4. Quyền hạn của Kiểm toán nhà nước. Cũng như nhiệm vụ, quyền hạn của Kiểm toán nhà nước ở những nước khác nhau theo quy định trong pháp luật là khác nhau. Những quyền hạn chung nhất là: ● Yêu cầu đơn vị được kiểm toán cung cấp các giải trình về các vấn đề có liên quan đến hoạt động kiểm toán; ● Phối hợp với các cơ quan, tổ chức trong việc thu thập tài liệu, bằng chứng; ● Kiến nghị với các cơ quan có thẩm quyền trong các việc: - Xử lý các đơn vị, tổ chức, cá nhân vi phạm pháp luật về ngân sách, tài chính, kế toán; - Xử lý các tổ chức, các nhân gây cản trở công việc kiểm toán hay cung cấp thông tin sai sự thật; - Chịu trách nhiệm soạn thảo, sửa đổi, ban hành, bổ sung các văn bản pháp luật về quản lý kinh tế - tài chính, kế toán - kiểm toán. Ngoài những điểm chung trong nhiệm vụ và quyền hạn, tuỳ theo quy định trong pháp luật của từng nước, Kiểm toán nhà nước tại mỗi nước còn có những nhiệm vụ và quyền hạn riêng, ví dụ: Toà thẩm kể của Pháp có quyền xét xử như một quan toà đối với các cá nhân, tổ chức vi phạm pháp luật về tài chính - kế toán, ngân sách. 1.1.5. Nguyên tắc hoạt động của Kiểm toán nhà nước. Để thực hiện tốt các chức năng, nhiệm vụ và quyền hạn của mình, Kiểm toán nhà nước cần tuân thủ một số nguyên tắc hoạt động nhất định. Những nguyên tắc hoạt động cơ bản của Kiểm toán nhà nước: ● Tuân thủ pháp luật, chuẩn mực và quy trình kiểm toán đã được pháp luật thừa nhận; ● Đảm bảo tính độc lập một các tương đối: không một tổ chức, cá nhân nào được phép can thiệp một cách trái pháp luật vào hoạt động của Kiểm toán nhà nước; ● Đảm bảo tính trung thực, khách quan và giữ gìn bí mật nhà nước, bí mật của các đơn vị, tổ chức được kiểm toán; ● Không gây cản trở hoạt động và can thiệp vào công việc điều hành, quản lý của đơn vị được kiểm toán; ● Đảm bảo tính hiệu quả trong hoạt động kiểm toán. 1.2. Lịch sử hình thành Kiểm toán nhà nước trên thế giới. 1.2.1. Sự tất yếu hình thành Kiểm toán nhà nước. Cùng với sự ra đời của nhà nước, sự ra đời và phát triển của tài chính công mà chủ yếu là ngân sách nhà nước, yêu cầu, đòi hỏi của việc kiểm tra, kiểm soát việc chi tiêu ngân sách và công quỹ từ phía nhà nước ngày càng lớn, việc ra đời của Kiểm toán nhà nước là một tất yếu. Tuyên bố Lima (Peru, 10/1977) cũng nhấn mạnh: Việc sử dụng hợp lệ và hợp lý các nguồn kinh phí công là một trong những tiền đề cơ bản đối với việc sử dụng đúng đắn các nguồn tài chính công và hiệu lực của các quyết định do các cơ quan có thẩm quyền ban hành. Để đạt được mục đích nêu trên, nhất thiết mỗi quốc gia phải có một Cơ quan Kiểm toán Tối cao và tính độc lập của nó phải được xác lập bằng pháp luật. Sự tồn tại của một cơ quan như vậy càng cần thiết hơn vì các hoạt động ngày càng mở rộng sang lĩnh vực xã hội và kinh tế; do vậy, sẽ vượt ra khỏi những giới hạn của nền tài chính công... Kinh nghiệm nhiều năm ở nhiều quốc gia trên thế giới cũng cho thấy rằng, sự hiện diện và hoạt động của cơ quan Kiểm toán nhà nước đã góp phần quan trọng vào việc thiết lập và giữ vững kỷ cương tài chính, chấp hành Luật Ngân sách Nhà nước, phát hiện và ngăn chặn các hành vi tham nhũng, tiêu xài phung phí tiền của Nhà nước. Kiểm toán nhà nước đã thực sự trở thành một bộ phận hợp thành không thể thiếu của hệ thống kiểm tra, kiểm soát của Nhà nước. Vai trò, tác dụng của Kiểm toán nhà nước đã được thừa nhận và không một tổ chức nào khác có thể thay thế được vị trí của nó trong việc kiểm tra, kiểm soát việc quản lý và sử dụng một cách có hiệu quả các nguồn lực nhà nước trong các đơn vị trong khu vực công cộng. 1.2.2. Sự hình thành của Kiểm toán nhà nước trên thế giới. Kiểm toán nhà nước trên thế giới, nhất là ở những nước phát triển đã có lịch sử hàng trăm năm (Ở Cộng hoà liên bang Đức đã có trên 280 năm, ở Pháp đã có trên 190 năm, ở Mỹ đã có trên 150 năm...). Nhận thức được tầm quan trọng của cơ quan Kiểm toán nhà nước, các nước trước đây quản lý nền kinh tế theo cơ chế kế hoạch hoá tập trung nay đã chuyển đổi sang cơ chế thị trường đã rất quan tâm đến địa vị và vai trò của Kiểm toán nhà nước. Ở Trung Quốc, Kiểm toán nhà nước (Chinese National Audit Office) được thành lập vào năm..., có địa vị pháp lý là cơ quan ngang bộ; ở Cộng hoà liên bang Nga, Kiểm toán nhà nước ra đời năm 1994, được giao những quyền hạn lớn và đãi ngộ rất cao... Tại Việt Nam, trong những năm áp dụng cơ chế kế hoạch hoá tập trung, việc xét duyệt những báo cáo tài chính của các đơn vị sử dụng nguồn tài chính công do các Vụ Tài vụ bộ chủ quản hay các Phòng Tài chính của các sở chủ quản đảm nhiệm. Ngày 11/7/1994, Kiểm toán nhà nước Việt Nam được chính thức thành lập theo Nghị định số 70/CP của Chính phủ. 1.3. Các mô hình tổ chức bộ máy Kiểm toán nhà nước. Bộ máy Kiểm toán nhà nước là một hệ thống tập hợp những viên chức nhà nước để thực hiện chức năng kiểm toán ngân sách và tài sản công. Như vậy, trong mối liên hệ với hệ thống bộ máy Nhà nước, Kiểm toán nhà nước là một phân hệ thực hiện chức năng kiểm toán; xét trong hệ thống kiểm toán nói chung, Kiểm toán nhà nước là một phân hệ thực hiện chức năng kiểm toán đối với một đối tượng cụ thể là tài sản Nhà nước; xét trong mối quan hệ với kiểm toán viên nhà nước, Kiểm toán nhà nước là một hệ thống tập hợp các kiểm toán viên này theo một trật tự xác định để thực hiện chức năng kiểm toán tài sản công. Trong hàng loạt những mối liên hệ phức tạp với bộ máy nhà nước, hệ thống kiểm toán và các kiểm toán viên, đã hình thành nhiều mô hình tổ chức bộ máy Kiểm toán nhà nước khác nhau tuỳ theo tính chất và phạm vi của các mối liên hệ đó. 1.3.1. Mô hình tổ chức Kiểm toán nhà nước xét trong mối liên hệ với bộ máy nhà nước. 1.3.1.1. Mô hình cơ quan Kiểm toán nhà nước được tổ chức độc lập với cơ quan lập pháp và hành pháp. Mô hình này (sơ đồ 1.1) được ứng dụng ở hầu hết các nước có nền kinh tế phát triển, có nhà nước pháp quyền được xây dựng nền nếp, hệ thống kiểm toán đã hình thành từ lâu đời và phát triển ở một trình độ cao (Ví dụ: Kiểm toán nhà nước Cộng hoà liên bang Đức, Toà Thẩm kế của Cộng hoà Pháp...), nhờ đó Kiểm toán nhà nước phát huy được đầy đủ tính độc lập trong việc thực hiện các chức năng của mình. Sơ đồ 1.1. Mô hình Kiểm toán nhà nước được tổ chức độc lập với Quốc hội và Chính phủ.
 Ghi chú:
 1.3.1.2. Mô hình cơ quan Kiểm toán nhà nước trực thuộc Chính phủ. Việc tổ chức cơ quan Kiểm toán nhà nước trực thuộc cơ quan hành pháp (Chính phủ) điều hành nhanh nhạy quá trình thực hiện ngân sách và các hoạt động khác. Tuy nhiên, nó cũng hạn chế phần nào tính độc lập của Kiểm toán nhà nước khi thực hiện chức năng phản biện của Chính phủ. Việc tổ chức cơ quan Kiểm toán nhà nước trực thuộc Chính phủ ở các nước khác nhau cũng không hoàn toàn như nhau. Chẳng hạn, ở Trung Quốc, Kiểm toán nhà nước được tổ chức thành một cơ quan hành chính như một bộ, song có quyền kiểm toán các bộ khác của Chính phủ (kể cả Bộ Tài chính); hoặc, Kiểm toán nhà nước cũng có thể được tổ chức như một cơ quan chuyên môn bên cạnh nội các (như ở Nhật Bản, Indonesia) hay bên cạnh Thủ tướng Chính phủ (Việt Nam)... 1.3.1.3. Mô hình cơ quan Kiểm toán nhà nước trực thuộc Quốc hội. Trong mô hình này, cơ quan Kiểm toán nhà nước là một cơ cấu trực thuộc Quốc hội (có thể là Thượng viện hoặc Hạ viện), là cơ quan kiểm tra tài chính công cao nhất của cơ quan quyền lực tối cao. Với mô hình này, Kiểm toán nhà nước trợ giúp đắc lực cho nhà nước không chỉ ở kiểm tra thực hiện pháp luật mà còn cả trong việc soạn thảo và xây dựng các sắc luật liên quan đến ngân sách, tài chính, kế toán.... Mô hình này cũng tạo điều kiện tối đa để có thể độc lập và thực hiện chức năng phản biện đối với Chính phủ, giúp Quốc hội (cơ quan quyền lực tối cao, đại diện cho ý chí và quyền lực của nhân dân) thực thi quyền kiểm soát các hoạt động tài chính của Chính phủ (cơ quan hành pháp tối cao, trực tiếp vận hành nền tài chính quốc gia). Tuy nhiên, mô hình này cũng khiến cho cơ quan Kiểm toán nhà nước không có cơ hội tiếp xúc trực tiếp thường xuyên với sự điều hành và các hoạt động của Chính phủ, do đó có thể làm chậm đi công tác kiểm toán. Mô hình cơ quan Kiểm toán nhà nước trực thuộc cơ quan lập pháp được ứng dụng rộng rãi ở nhiều nước trên khắp thế giới như Anh, Mỹ, Canada... Sơ đồ 1.2. Mô hình tổ chức Kiểm toán nhà nước Canada.
 1.3.1.4. Mô hình cơ quan Kiểm toán nhà nước trực thuộc người đứng đầu nhà nước. Ngoài những mô hình trên, cơ quan Kiểm toán nhà nước còn có thể được tổ chức thành cơ quan trực thuộc người đứng đầu đất nước (Ví dụ như Kiểm toán nhà nước Hàn Quốc trực thuộc Tổng thống). Cũng giống với mô hình Kiểm toán nhà nước trực thuộc Chính phủ, mô hình này ít nhiều có sự hạn chế về tính độc lập và khách quan trong việc thực hiện chức năng của Kiểm toán nhà nước vì người kiểm tra và người bị kiểm tra đều được đặt dưới sự kiểm soát của một chủ thể. 1.3.2. Mô hình tổ chức Kiểm toán nhà nước xét theo hình thức tổ chức cơ quan. Xét theo hình thức tổ chức, cơ quan Kiểm toán nhà nước có thể được tổ chức thành “Toà” (Court) hoặc “Văn phòng” (Office). 1.3.2.1. Mô hình kiểm toán Nhà nước được tổ chức thành “Toà”. Đây là mô hình tổ chức Kiểm toán nhà nước phổ biến tại nhiều nước có nền kinh tế phát triển ở Tây Âu (Toà Thẩm kế Pháp (Court of Accounts), Kiểm toán Nhà nước Hà Lan (Netherlands Court of Audit...). Được tổ chức theo mô hình “Toà”, các cơ quan Kiểm toán nhà nước này độc lập với cả cơ quan lập pháp, cơ quan hành pháp và thường có một địa vị pháp lý đặc biệt. Ngoài chức năng kiểm toán các đơn vị thuộc khu vực công, Kiểm toán nhà nước còn có thể đóng vai trò quan toà hay công tố viên trong các vụ án xét xử những vi phạm trong việc quản lý và sử dụng nguồn tài sản quốc gia. Ví dụ điển hình của Kiểm toán nhà nước được tổ chức theo mô hình này là Toà Thẩm kế Pháp, phần lớn các kiểm toán viên nhà nước đều là những quan toà khi tham gia cơ quan kiểm toán nhà nước. 1.3.2.2. Mô hình Kiểm toán nhà nước được tổ chức thành “Văn phòng”. Đây là hình thức tổ chức Kiểm toán nhà nước phổ biến ở các nước (Ví dụ: Kiểm toán nhà nước Anh - The UK National Audit Office, Kiểm toán nhà nước Trung Quốc - National Audit Office Of The People’s Republic Of China...). Cơ quan Kiểm toán nhà nước được tổ chức theo hình thức “văn phòng” có thể độc lập với cả Quốc hội và Chính phủ (Cơ quan kiểm toán quốc gia Australia), hay trực thuộc Quốc hội (Văn phòng Tổng kế toán trưởng Canada), hoặc trực thuộc chính phủ (Kiểm toán nhà nước Trung Quốc). Được tổ chức theo hình thức “Văn phòng”, Kiểm toán nhà nước thường chỉ đảm nhận các chức năng kiểm toán các đơn vị thuộc khu vực công cộng, tư vấn cho cơ quan hành pháp và lập pháp trong việc đưa ra những quyết định, những chính sách điều hành nền tài chính công... chứ không có chức năng phán xét, xét xử những sai phạm trong quản lý và sử dụng tài sản và nguồn lực quốc gia. 1.3.3. Mô hình tổ chức Kiểm toán nhà nước xét trong mối quan hệ nội bộ cơ quan. Xét về liên hệ nội bộ, cơ quan Kiểm toán nhà nước lại có thể liên hệ theo chiều dọc (liên hệ dọc) hay liên hệ theo chiều ngang (liên hệ ngang). 1.3.3.1. Liên hệ ngang. Liên hệ ngang là mối liên hệ nội bộ trong cơ quan kiểm toán cùng cấp (trung ương, khu vực hay địa phương). Liên hệ này có thể trực tuyến hoặc chức năng. ● Liên hệ trực tuyến: Trong liên hệ trực tuyến, Tổng kiểm toán trưởng (hoặc Phó tổng kiểm toán) được uỷ nhiệm) trực tiếp chỉ huy các hoạt động của kiểm toán nhà nước. Liên hệ trực tuyến có điểm ưu việt là đảm bảo lệnh của Tổng kiểm toán trưởng được chuyển trực tiếp đến các kiểm toán viên, đảm bảo điều hành nhanh nhạy và thông tin ngược xuôi kịp thời. Tuy nhiên, mô hình này chỉ thích hợp trong điều kiện quy mô kiểm toán và số lượng kiểm toán viên không quá lớn. ● Liên hệ chức năng: Trong liên hệ chức năng, quyền điều hành công việc được phân thành nhiều khối, mỗi khối lại chia thành nhiều cấp khác nhau. Mô hình này thích hợp với bộ máy kiểm toán có quy mô lớn. Ta có thể lấy cơ quan kiểm toán quốc gia Australia làm ví dụ. Sơ đồ 1.3. Các mối liên hệ trong cơ quan kiểm toán quốc gia Australia.
 1.3.3.2. Liên hệ dọc. Liên hệ dọc là mối liên hệ trong nội bộ tổ chức của cơ quan Kiểm toán nhà nước theo tính chất cấp bậc, có hai mô hình chủ yếu: ● Mô hình cơ quan kiểm toán nhà nước trung ương có mạng lưới ở tất cả các địa phương. Mô hình này thích hợp với các nước có quy mô lớn, các địa phương phân bố rộng và phân tán, khối lượng tài sản công tại mỗi địa phương lớn và quan hệ phức tạp. Đồng thời, mỗi địa phương cũng có khối lượng công sản, tài sản tương đối đồng đều. Tình hình đó đòi hỏi phải có tổ chức kiểm toán nhà nước ngay tại địa phương. Kiểm toán nhà nước Trung Quốc tổ chức Sở Kiểm toán ở tất cả các tỉnh, thành phố trong cả nước, ngoài ra, các đặc khu hành chính, khu tự trị... cũng được tổ chức các văn phòng kiểm toán nhà nước ● Mô hình cơ quan kiểm toán nhà nước trung ương có mạng lưới kiểm toán ở từng khu vực. Những khu vực này trước hết phải có khối lượng công sản đủ lớn và thường ở xa trung tâm nên đòi hỏi có kiểm toán nhà nước tại thực địa để thực hiện chức năng của kiểm toán nhà nước. Mô hình này thích ứng với những nước có quy mô nhỏ song địa bàn tương đối phân tán. Ví dụ, Kiểm toán nhà nước Thái Lan gồm mười lăm kiểm toán khu vực (Ayutthaya, Chon Buri, Nakhon Pathom, Nakhon Ratchasima, Ubon Ratchathani, Udon Thani, Khon Kaen, Chang Mai, Lampang, Phitsanulok, Nakhon Sawan, Phetchaburi, Surat Thani, Nakhon Sithammarat, Songkhla). Mỗi kiểm toán khu vực phụ trách từ bốn đến sáu