Tiểu luận Lý thuyết “phục vụ và duy trì: Cải thiện hành chính công trong một thế giới cạnh tranh” của Ngân hàng phát triển Châu Á – Vận dụng vào việc tổ chức bộ máy hành chính nhà nước đối với Việt Nam

1 HỌC VIỆN HÀNH CHÍNH KHOA TỔ CHỨC VÀ QUẢN LÝ NHÂN SỰ ***** TIỂU LUẬN Lý thuyết “phục vụ và duy trì: Cải thiện hành chính công trong một thế giới cạnh tranh” của Ngân hàng phát triển Châu Á – Vận dụng vào việc tổ chức bộ máy hành chính nhà nước đối với Việt Nam. Giáo viên hướng dẫn: PGS.TS Võ Kim Sơn Học viên thực hiện : Nguyễn Quốc Cường Lớp : Cao học HCC 16M Huế, tháng 8/2012 2 Sau khi nghiên cứu toàn bộ Chương 3, 4 của cuốn sách phục vụ và duy trì: Cải thiện hành chính công trong một thế giới cạnh tranh” của Ngân hàng Ngân hàng Phát triển Châu Á, do Nhà xuất bản Chính trị Quốc gia ấn hành năm 2003, em rút ra một số nội dung chính việc tổ chức chính quyền trung ương và tổ chức chính quyền cấp dưới, chính quyền địa phương như sau: 1. Lý thuyết về cơ cấu tổ chức của chính quyền trung ương. Chính phủ trung ương ở tất cả các nước được tổ chức thành các bộ khác nhau (còn gọi là các ban) và rất nhiều đơn vị khác trong và ngoài phạm vi cơ cấu của bộ. Có bốn nguyên tắc phân chia công việc của chính quyền gồm: Lĩnh vực quản lý; đối tượng liên quan; quy trình áp dụng; và chức năng được thực hiện. Trong đó chức năng đã trở thành nguyên tắc chủ đạo để thành lập các bộ và tổ chức công việc của chính phủ. Trong phạm vi của nguyên tắc chức năng có bốn tiêu chí đánh giá hiệu quả của việc nhóm các nhiệm vụ đó là: Không phân mảng, không chồng chéo, tầm kiểm soát, và tính thuần nhất. Những tiêu chuẩn này cũng xác định cơ sở hợp lý của việc thành lập các bộ mới để đảm đương các chức năng mới. Việc phân bổ chức năng cho các bộ và việc lựa chọn số lượng các bộ liên quan đến ba vấn đề có quan hệ với nhau: Chức năng đó quan trọng như thể nào, làm thế nào để nhóm các chức năng, nên có hình thức kiểm soát nào của chính quyền trung ương. Số lượng và phân định các bộ giữa các nước là khác nhau. Có sự khác biệt giữa các nước trong việc sắp xếp các lĩnh vực đan xen như phát triển của phụ nữ, phúc lợi xã hội, môi trường, ngoại thương, nhà ở, chính quyền địa phương và quyền của người tiêu dùng. Theo một nguyên tắc chung, số lượng các bộ không thể quá lớn đến mức ảnh hưởng điều phối công việc cũng không quá ít để làm tăng khối lượng quá mức cho một bộ và làm giảm trách nhiệm của các bộ khác. Trên thế giới, tính trung bình số lượng các bộ của chính quyền trung ương là 16. 3 Việc sáp nhập và bãi bỏ một số bộ, quan trọng là phải trả lời được nó có thực sự tạo nên một sự khác biệt tổng số nhân viên chính phủ và chi tiêu công, hay chỉ là sự phân bổ lại số nhân viên và chi tiêu công theo một cách khác mà thôi. Trong các nền kinh tế chuyển đổi, những nổ lực cơ cấu lại hệ thống kinh tế và chính trị tất yếu dẫn đến việc cơ cấu lại chính quyền trung ương. Xem xét tính đa dạng của các nước, không thể đề xuất một con số cụ thể các bộ của chính quyền trung ương thích hợp, mỗi nước phải chọn cho mình cách làm phù hợp với truyền thống hành chính, các yếu tố văn hóa và thực tiễn chính trị của nước mình. Trên cơ sở kinh nghiệm và lịch sử của các nước khác nhau, cơ cấu khoảng 11 bộ là đủ và thích hợp cho đa số các nước đang phát triển gồm: 1. Tài chính và lập kế hoạch (gồm cả việc quản lý các nguồn viện trợ); 2. Công tác đối ngoại (gồm cả ngoại thương); 3. Thông tin và truyền thông (gồm cả dịch vụ bưu điện, xuất bản và công nghệ thông tin); 4. Nội vụ (bao gồm cảnh sát và quan hệ với chính quyền địa phương); 5. Pháp luật và tư pháp; 6. Nguồn nhân lực (gồm cả giáo dục, văn hóa, thể thao, khoa học và công nghệ); 7. Môi trường và định cư (gồm cả phát triển đô thị và nông thôn, nhà ở và dịch vụ liên quan đến cơ sở hạ tầng, nguồn nước, nông nghiệp và môi trường); 8. Các vấn đề xã hội và lao động (gồm cả lao động, các nhóm thiệt thòi về mặt xã hội và kinh tế, phụ nữ và phúc lợi xã hội); 9. Y tế và dân số (gồm cả kế hoạch hóa gia đình và kiểm soát bệnh tật); 10. Cơ sở hạ tầng (gồm năng lượng, đường sá và các hình thức giao thông khác); 11. Quốc phòng. 4 Số lượng các bộ của chính quyền trung ương là điều có ý nghĩa quan trọng, không chỉ vì mục đích điều phối, mà còn để giảm bớt chi phí của chính phủ và duy trì áp lực đối việc mở rộng bộ máy hành chính. Đa số các nước có thể vận hành hiệu quả khoảng 12 đến 18 bộ ở cấp trung ương. Tổ chức các cơ quan điều tiết có ảnh hưởng quan trọng đối với hiệu lực của chức năng điều tiết, là chức năng cơ bản của chính phủ ở mọi quốc gia. Việc điều tiết đã mở rộng quá mức trong thế kỷ XX do lo ngại ngày càng tăng về an toàn, y tế cộng đồng, môi trường, bảo vệ người tiêu dùng, ổn định tài chính và ngân hàng…nhưng vào cuối những năm 1980 phong trào phi điều tiết đã diễn ra trên khắp thế giới, tiến hành xóa bỏ hoặc hợp nhất một số cơ quan điều tiết. * Liên hệ và khuyến nghị đối với Việt Nam: Bước vào thời kỳ đổi mới (1986), số đầu mối cơ quan của Chính phủ của Việt Nam là 70, đến Nhiệm kỳ 1999-2004 còn 48, nhiệm kỳ 2004 - 2011 còn 38, nhiệm kỳ 2011-2016 hiện nay còn 30, trong đó gồm có 22 bộ và cơ quan ngang bộ (giảm 4 so với nhiệm kỳ 2004 – 2011) và 8 cơ quan thuộc Chính phủ. Giảm 4 bộ và cơ quan ngang bộ cụ thể: Hợp nhất bộ Thủy sản với Bộ Nông nghiệp và phát triển nông thôn; hợp nhất bộ Công nghiệp và Bộ Thương mại thành Bộ Công thương; Giải thể Ủy ban Dân số Gia đình và Trẻ em, chuyển chức năng quản lý nhà nước về dân số sang Bộ Y tế; chuyển chức chức năng quản lý nhà nước về gia đình sang Bộ Văn hóa, Thể thao và Du lịch; chuyển chức chức năng quản lý nhà nước về trẻ em sang Bộ Lao động - Thương binh và Xã hội; Hợp nhất Ủy ban Thể dục Thể thao với Bộ Văn hóa Thông tin, giao Bộ này quản lý Tổng cục Du lịch và đổi tên thành Bộ Văn hóa Thể thao và Du lịch 22 bộ và cơ quan ngang bộ hiện nay bao gồm: 1. Bộ Quốc phòng; 2. Bộ Công an; 3. Bộ Ngoại giao; 5 4. Bộ Nội vụ; 5. Bộ Tư pháp; 6. Bộ Kế hoạch và Đầu tư; 7. Bộ Tài chính; 8. Bộ Công thương; 9. Bộ Nông nghiệp và Phát triển nông thôn; 10. Bộ Giao thông Vận tải; 11. Bộ Xây dựng; 12. Bộ Tài nguyên và Môi trường; 13. Bộ Thông tin và Truyền thông; 14. Bộ Lao động - Thương binh và Xã hội; 15. Bộ Văn hóa, Thể thao và Du lịch; 16. Bộ Khoa học và Công nghệ; 17. Bộ Giáo dục và Đào tạo; 18. Bộ Y tế; 19. Ủy ban Dân tộc; 20. Thanh tra Chính phủ; 21. Văn phòng Chính phủ; 22. Ngân hàng Nhà nước; Đây là một nổ lực, cố gắng rất lớn của Đảng, Nhà nước ta trong tiến trình tái cơ cấu các bộ theo xu thế toàn cầu hóa và để đảm bảo thực hiện tốt chức năng của Chính phủ; nâng cao hiệu lực, hiệu quả của nền hành chính quốc gia. Tuy nhiên, so với xu thế trên thế giới và khuyến nghị của Ngân hàng phát triển Châu Á, số lượng các bộ và cơ quan ngang bộ của Chính phủ Việt Nam hiện nay là chưa phù hợp, nhiều trên mức cần thiết. Theo quan điểm cá nhân, em đề nghị nên giảm xuống còn khoảng 16 bộ và cơ quan ngang bộ là hợp lý để từng bước đạt tới mô hình “Nhà nước nhỏ nhưng mạnh và xã hội to”. Ngoài các bộ thuộc khối đối ngoại và an ninh quốc phòng mà nước nào cũng có, thì các bộ thuộc khối kinh tế - xã hội cần 6 được tổ chức, sắp xếp lại vừa thích hợp với thực tế Việt Nam, vừa có sự tương thích với các nước đối tác để phù hợp với điều kiện hội nhập. Cụ thể: Sáp nhập Bộ Kế hoạch và Đầu tư với Bộ Tài chính, Ngân hàng Nhà nước thành Bộ Tài chính – Kế hoạch; Sáp nhập Bộ Giao thông Vận tải với Bộ Xây dựng thành Bộ cơ sở hạ tầng; Sáp nhập Bộ Khoa học Công nghệ với Bộ Giáo dục và Đào tạo thành Bộ quản lý nguồn nhân lực; Sáp nhập Ủy ban Dân tộc với Bộ Lao động – Thương binh và xã hội thành Bộ Lao động - Thương binh và các vấn đề xã hội; hợp nhất Bộ Công an với Bộ Nội vụ. Số bộ và cơ quan ngang bộ sau khi tái cơ cấu gồm: 1. Bộ Quốc phòng; 2. Bộ Ngoại giao; 3. Bộ Nội vụ; 4. Bộ Tư pháp; 5. Bộ Tài chính - Kế hoạch; 6. Bộ Công thương; 7. Bộ Nông nghiệp và phát triển nông thôn; 8. Bộ Cơ sở hạ tầng; 9. Bộ Tài nguyên và Môi trường; 10. Bộ Thông tin và Truyền thông; 11. Bộ Lao động - Thương binh và các vấn đề xã hội; 12. Bộ Văn hóa, Thể thao và Du lịch; 13. Bộ quản lý nguồn nhân lực 14. Bộ Y tế; 15. Thanh tra Chính phủ; 16. Văn phòng Chính phủ. 2. Lý thuyết về cơ cấu tổ chức của chính quyền cấp dưới và chính quyền địa phương. Mỗi nước đều có các cấp chính quyền dưới chính quyền trung ương. Các cơ quan chính quyền cấp dưới có các quyền lực, nguồn lực và cơ cấu tổ chức khác nhau, phụ thuộc vào việc nước đó theo cơ cấu nhà nước liên ban 7 hay đơn nhất, có từng là thuộc địa hay không, mức độ duy trì các hình thức quản lý địa phương theo tập tục như thế nào và tính chất của các phong trào độc lập ra sao. Tuy nhiên, nhìn chung các chính quyền cấp dưới lại được chia thành chính quyền cấp trung gian (“vùng”, “tỉnh” hay “quận”) và chính quyền địa phương (cấp thành phố tự quản và phường, xã). Trong một số hệ thống hành chính, các chính quyền cấp dưới chỉ có một số thẩm quyền được chính quyền trung ương quy định cụ thể; trong khi ở các hệ thống khác, các chính quyền cấp dưới lại hoạt động theo nguyên tắc “thẩm quyền chung”. Tại rất nhiều nước, quyền hạn và thẩm quyền của chính quyền địa phương được quy định rõ trong hiến pháp hay văn bản luật; tại một số nước khác, các quyền hạn và thẩm quyền này không được quy định cụ thể và nhìn chung phụ thuộc vào thái độ của chính quyền trung ương tại từng thời điểm cụ thể. Ngoài ra, tại hầu hết các nước đang phát triển, hoạt động trên thực tế của hệ thống hành chính địa phương chịu ảnh hưởng mạnh mẽ của tập quán và chuẩn mực văn hóa. Có sự khác biệt đáng kể giữa chính quyền địa phương ở khu vực nông thôn, các thành phố và các “thành phố quy mô lớn” có số dân trên 10 triệu người. Tại các khu vực nông thôn của các nước đang phát triển, cấu trúc thường thấy của chính quyền địa phương là hội đồng phường, xã cấp cơ sở, gồm các thành viên cho dân bầu ra, cấp cao hơn là chính quyền đại diện cho một nhóm làng, xã và cấp trên nữa là cấp quận với các thành viên chính quyền được bầu gián tiếp. Tại các thành phố, cơ cấu tổ chức của chính quyền thành phố phụ thuộc vào các chức năng và dịch vụ mà chính quyền đó cung cấp. Tại Nhật bản, Hoa Kỳ và một số nước đang phát triển ở Châu Á, Đông Âu và Mỹ Latinh, Thị trưởng được người dân bầu trực tiếp. Hội đồng không thể miễn nhiệm thị trưởng; tại một số ít nước Châu Á và Châu Phi, thị trưởng do chính quyền trung ương bổ nhiệm; một số nước khác thị trưởng do một hội đồng bầu ra. Trong các chính quyền địa phương do bổ nhiệm, nhìn chung việc quản lý ít căn cứ vào nhu cầu và các cá nhân thường bị chia rẽ. Trong chính 8 quyền địa phương được hội đồng bầu, vấn đề thường gặp phải là sự phân tán quyền lực, đặc biệt là thị trưởng. Dù việc bầu thị trưởng được tiến hành theo cách thức nào, thì các tổ chức chính trị địa phương cũng có thể hưởng lợi từ sự ủng hộ của một cơ quan hành chính mạnh ở địa phương. Việc mở rộng các thành phố quy mô lớn là một trong những đặc điểm nổi bật nhất của quá trình đô thị hóa. Tới năm 2025, chỉ riêng các thành phố quy mô lớn ở Châu Á như Jakarta, Bangkok, Manila, Seoul và Culcutta sẽ có số dân khoảng 400 triệu người. Các thành phố quy mô lớn thường có khu vực trung tâm, khu vực vành đai và các khu vực ngoại vi. Do đó, mô hình chính quyền thành phố đơn nhất truyền thống trở nên không phù hợp vì trách nhiệm cung cấp dịch vụ tại các thành phố quy mô lớn đang trong tình trạng manh mún một cách tồi tệ và không thể căn cứ vào ranh giới hành chính của các thành phố tự quản. Các thành phố quy mô lớn rất cần có sự quản lý phối hợp tốt trong việc quy hoạch, xử lý vấn đề môi trường xuống cấp và tình trạng nghèo khổ cùng cực. Sự phối hợp hoạt động liên ngành là điều cốt yếu và các chính quyền trung ương và các cấp chính quyền địa phương trung gian phải đóng vai trò chủ chốt. * Liên hệ và khuyến nghị đối với Việt Nam: Khác với chế độ tự quản địa phương của một số nước, chính quyền địa phương của Việt Nam là một bộ phận hợp thành của chính quyền nhà nước thống nhất, bao gồm các cơ quan quyền lực nhà nước ở địa phương do nhân dân địa phương trực tiếp bầu ra và các cơ quan, tổ chức khác được thành lập trên cơ sở các cơ quan quyền lực nhà nước này theo quy định của pháp luật nhằm quản lý các lĩnh vực của đời sống xã hội ở địa phương, trên cơ sở nguyên tắc tập trung dân chủ và kết hợp hài hoà giữa lợi ích nhân dân địa phương với lợi ích chung của cả nước. Chính quyền địa phương Việt Nam hiện nay được chia thành 3 cấp: Cấp tỉnh, cấp huyện và cấp xã. Tuy nhiên, theo quan điểm cá nhân nên thực hiện theo mô hình chính quyền địa phương và chính quyền cấp cấp dưới tương tự như Philippin đang thực hiện đó là: 9 Đối với các tỉnh bao gồm các Thành phố thuộc tỉnh, Thị xã, huyện; trong thành phố thuộc tỉnh và thị xã bao gồm các xã, phường; trong huyện bao gồm các xã và Thị trấn như hiện nay. Đối với các thành phố trực thuộc Trung ương bao gồm các xã, phường (hiện nay cấp dưới trực tiếp thành phố trực thuộc Trung ương bao gồm Quận, huyện, đề nghị bỏ cấp này). Chức năng, nhiệm vụ của Chính quyền địa phương (tỉnh, huyện, xã) cần phải được quy định rõ ràng trong Hiến pháp, Luật Tổ chức Hội đồng Nhân dân và Ủy ban nhân dân, tránh chồng chéo, trùng lắp và chưa rõ ràng như hiện nay. Cần tiếp tục thực hiện cơ quan dân cử địa phương (Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân) ở cả thành thị và nông thôn. Không nên bỏ Hội đồng nhân dân cấp Quận, huyện, phường như chúng ta đang thực hiện thí điểm hiện nay vì nó không phù hợp với xu thế của thế giới và thực tiễn hành chính của nước ta, từng bước thực hiện thí điểm người dân trực tiếp bầu Chủ tịch Ủy ban Nhân dân các cấp. Đẩy mạnh phân cấp cho chính quyền địa phương, nâng cao năng lực để chính quyền địa phương đáp ứng được yêu cầu của công việc; tăng cường các cơ chế trách nhiệm và khả năng đáp ứng của chính quyền địa phương đối với người dân và cho phép người dân tham gia quản lý ở mức độ phù hợp. Thực hiện kiểm toán có hiệu quả đối với các hoạt động của chính quyền địa phương và bảo đảm các kênh giải quyết khiếu nại tố cáo của công dân. Tiến hành thí điểm mô hình chính quyền đô thị đối với các Thành phố lớn như: Thành phố Hồ Chí Minh, Thành phố Hà Nội, Thành phố Đà Nẵng, Thành Phố Hải phòng, Thành phố Cần Thơ./. 10