Tiểu luận Tổ chức bộ máy hành chính nhà nước

HỌC VIỆN CHÍNH TRỊ - HÀNH CHÍNH QUỐC GIA HỒ CHÍ MINH HỌC VIỆN HÀNH CHÍNH ---o0o--- BÀI TIỂU LUẬN TỔ CHỨC BỘ MÁY HÀNH CHÍNH NHÀ NƯỚC Giáo viên hướng dẫn: PGS.TS Võ Kim Sơn Học viên: Trần Thị Hồng Minh Lớp: CHHCC 16M Huế, tháng 8/2012 Bài tiểu luận môn Tổ chức bộ máy hành chính nhà nước 2 LỜI MỞ ĐẦU Sau hơn 20 năm thực hiện công cuộc đổi mới đất nước và tiến hành cải cách hành chính nhà nước, chúng ta đã qua một số lần sắp xếp lại cơ cấu Chính phủ theo hướng tổ chức ngày càng nhiều hơn các bộ đa ngành, đa lĩnh vực để có một cơ cấu Chính phủ gọn nhẹ hơn, với số lượng bộ ngày càng ít hơn. Tuy nhiên cho đến nay, số lượng các bộ vẫn còn khá nhiều so với mặt bằng chung của các quốc gia trên thế giới, bộ máy Chính phủ vẫn đang khá đồ sộ với một khối lượng công việc khá lớn, khá nhiều, trong đó có một số nhiệm vụ chưa phải đích thực là của bộ; đồng thời cũng còn nhiều chồng chéo, vướng mắc giữa các bộ trong việc thực hiện chức năng quản lý nhà nước, tổ chức cung ứng dịch vụ công và đại diện chủ sở hữu đối với vốn nhà nước tại doanh nghiệp. Chính quyền địa phương là bộ phận cấu thành hữu cơ của hệ thống chính quyền nhà nước, có vai trò quan trọng trong hoạt động quản lý nhà nước cũng như trong việc cung cấp các dịch vụ công cho nhân dân, bảo đảm quyền và lợi ích hợp pháp của cá nhân, tổ chức được thực hiện trong thực tiễn. Do đó, việc xây dựng một hệ thống chính quyền gọn nhẹ, hoạt động có trách nhiệm, công khai, minh bạch và hiệu quả đòi hỏi sự nghiên cứu xem xét tổng thể hệ thống pháp luật quy định về chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn, tổ chức và hoạt động cũng như các điều kiện thực tiễn để có giải pháp cải cách hợp lý và khả thi. Qua việc nghiên cứu cuốn sách tham khảo “Phục vụ và duy trì: Cải thiện hành chính công trong một thế giới cạnh tranh” tôi đã học được và rút ra được một vài vấn đề liên quan đến cơ cấu tổ chức của chính quyền trung ương, chính quyền cấp dưới và chính quyền địa phương; từ đó tôi xin mạnh dạn đề xuất một vài khuyến nghị đối với Việt Nam để vận dụng, áp dụng. Với thời gian học tập, nghiên cứu còn hạn chế, nên chắc chắn tiểu luận này còn nhiều thiếu sót, rất mong được sự quan tâm, đóng góp ý kiến xây dựng của quý thầy giáo và anh chị để bài tiểu luận được hoàn thiện hơn. Bài tiểu luận môn Tổ chức bộ máy hành chính nhà nước 3 PHẦN NỘI DUNG I. Những vấn đề học được, rút ra được từ chương 3 và chương 4 của sách tham khảo “Phục vụ và duy trì: Cải thiện hành chính công trong một thế giới cạnh tranh” Vấn đề tổ chức chính quyền tự bản thân nó không phải là mục đích mà là phương tiện, biện pháp nhằm đạt được các mục tiêu của quốc gia. Mục đích của việc tổ chức này là nhằm phân bổ các nhiệm vụ của chính quyền để chúng có thể được thực hiện một cách có hiệu quả và kinh tế, giảm thiểu sự trùng lặp và chồng chéo. Do đó, điều quan trọng là xác định lĩnh vực thẩm quyền và trách nhiệm của các đơn vị hành chính để chúng có thể chịu sự kiểm soát chính trị và hiến pháp một cách thích hợp. Chính phủ trung ương ở tất cả các nước được tổ chức thành các bộ khác nhau và rất nhiều đơn vị hỗ trợ khác trong và ngoài phạm vi cơ cấu của bộ. Chức năng đã trở thành nguyên tắc chủ đạo để thành lập các bộ và tổ chức công việc của chính phủ. Đến lượt mình, các chức năng được phân thành nhóm theo tiêu chí không phân mảng, không chồng chéo, phạm vi kiểm soát và tính thuần nhất. Những tiêu chuẩn này cũng xác định cơ sở hợp lý của việc thành lập các bộ mới để đảm đương các chức năng mới. Cơ cấu hành chính của quốc gia và các yếu tố văn hoá cũng liên quan tới cách thức tổ chức của chính phủ. Ngoài vấn đề chức năng, thỉnh thoảng các bộ mới có thể được thành lập để báo hiệu những ưu tiên chính sách mới, ví dụ về vấn đề bảo vệ môi trường. Áp lực cắt giảm chi tiêu công và thu hẹp quy mô hành chính đã buộc một số nước tổ chức lại và giảm bớt số lượng các bộ của chính phủ theo các cách khác nhau. Xu hướng này được củng cố thêm do việc phi tập trung hoá và yêu cầu tăng thêm thẩm quyền và nguồn lực của các đơn vị chính quyền cấp dưới. Theo quy tắc chung, số lượng các bộ không nên quá lớn ảnh hưởng đến việc điều phối và cũng không quá nhỏ để làm tăng quá mức khối lượng công việc cho mỗi bộ và làm giảm trách nhiệm của chúng. Trong mọi trường hợp, thách thức chủ yếu không phải là xác định số lượng lý tưởng các cơ quan của chính phủ trung ương, mà phải xác định được những nhiệm vụ cơ bản của chính quyền, thiết lập những cơ cấu tổ chức gắn kết một cách hợp lý để thực thi những nhiệm vụ này và điều quan trọng hơn cả là áp dụng các quy tắc, các biện pháp khuyến khích bằng vật chất và phi vật chất để thúc đẩy các nhân viên và nhà quản lý công thực thi công việc có hiệu quả. Việc tổ chức các cơ quan điều tiết có ảnh hưởng quan trọng đối với hiệu lực của chức năng điều tiết, là chức năng cơ bản của chính phủ ở mọi quốc gia. Hệ thống điều tiết có chất lượng tốt hỗ trợ cho hoạt động của nền kinh tế quốc gia- xác định các quyền sở hữu và tránh việc kiện tụng không cần thiết, tăng cường cạnh tranh, chỉnh sửa những thiếu sót của thị trường và thúc đẩy các hệ thống thị trường lành mạnh và công bằng. Quy định tồi làm giảm đầu tư, gây lãng phí nguồn lực, tăng chi phí đối với người tiêu dùng và tạo cơ hội cho tham nhũng. Tuy nhiên việc điều tiết đã mở rộng quá mức, thêm vào đó tình trạng chảy máu điều tiết thực sự cũng phát sinh ở Bài tiểu luận môn Tổ chức bộ máy hành chính nhà nước 4 nhiều nước với việc bổ sung thêm các quy định mới mà không bãi bỏ các quy định đã lỗi thời, hoặc quy định chi tiết một cách không cần thiết trong các luật giải quyết vấn đề có tính chất công. Do đó, một phong trào diễn ra trên khắp thế giới hướng đến việc phi điều tiết nhằm làm cho các quy định trở nên đơn giản hơn và ít nặng nề hơn, bao gồm bãi bỏ các quy định đã lỗi thời và bảo đảm rằng chỉ ban hành các quy định mới khi thật sự cẩn thiết và sau khi đã xem xét kỹ các giải pháp thay thế, tuy nhiên cần phải chú ý để không loại bỏ những quy định cần thiết và có hiệu quả và nên đặt trọng tâm vào việc chứng minh có nên duy trì một quy định có giá trị chưa rõ ràng hơn là tìm cách huỷ bỏ nó đi. Tại tất cả các nước, ngay bên dưới chính quyền trung ương là chính quyền cấp dưới với những thẩm quyền về pháp lý và hành chính khác nhau cùng những nguồn lực khác nhau để thực hiện những thẩm quyền đó. Chức năng, nhiệm vụ của chính quyền cấp dưới có thể do hiến pháp hoặc do các văn bản chính quyền trung ương quy định. Rõ ràng là trong trường hợp chức năng nhiệm vụ của chính quyền cấp dưới được quy định bởi hiến pháp, quyền lực và mức độ tự chủ của chính quyền cấp dưới được bảo vệ ở mức độ cao hơn. Cơ cấu chính quyền hai cấp dường như có một số ưu thế đáng kể trong việc thực hiện quản lý có hiệu quả đối với cộng đồng dân cư nằm ngoài phạm vi của chính quyền thành phố và việc phối hợp lập kế hoạch xây dựng cơ sở hạ tầng. Hệ thống hành chính cho khu vực nông thôn thường có sự khác biệt và phụ thuộc rất nhiều vào các yếu tố văn hoá và truyền thống. Tại một số nước, các tổ chức bán chính phủ như các cơ quan phát triển cũng hoạt động như các cơ quan có thẩm quyền ở địa phương, đại diện cho các khách hàng của họ. Trong một số trường hợp, các thị trấn được xây dựng xung quanh các nhà máy chế tạo lớn cũng được phép cung cấp các dịch vụ xã hội. Một số cơ quan có thẩm quyền địa phương không thuộc thành phố này còn được phép thu thuế và các khoản phí dịch vụ khác để trang trải chi phí hoạt động. Một số nước quy định vế quyền lực và nguồn lực của các cơ quan chính quyền đô thị trong hiến pháp, còn một số nước khác lại để cho chính quyền trung ương hoặc cấp tỉnh quy định các vấn đề này trong các mệnh lệnh hành pháp hoặc các quy định mà nó ban hành. Pháp luật thường quy định những cơ cấu khác nhau cho thành phố cỡ lớn và cỡ nhỏ, và đôi khi còn cho phép thành lập liên minh các thành phố tự quản và các hội đồng quận gồm có các đại diện của đô thị và của các khu vực địa phương trong các quy hoạch tổng thể. Mô hình lãnh đạo về mặt hành pháp thông qua chức danh thị trưởng hay thị trưởng trong hội đồng ngày càng trở nên phổ biến. Điều này phần nào giải thích cho tình trạng manh mún, phân hoá quyền lực trong nội bộ chính quyền thành phố tự quản. Cơ cấu lãnh đạo này sẽ có hiệu quả hơn nếu được một nhà quản lý cao cấp chuyên nghiệp như “người quản lý thành phố” hỗ trợ. Cơ cấu này đặc biệt có hiệu quả trong tình hình có sự phân hoá chức năng bởi vì thị trưởng được bầu có thể đại diện cho các lợi ích của địa phương trước các cơ quan nhà nước khác, hoặc trước các cấp chính quyền; có thể liên kết sự lãnh đạo về chính trị với quản lý hành chính và tiến hành các giao dịch có tính thương lượng phối hợp để huy động các nguồn lực và Bài tiểu luận môn Tổ chức bộ máy hành chính nhà nước 5 thực hiện các chương trình phát triển. Tại một số nước, thị trưởng được dân bầu trực tiếp, quyền điều hành được tập trung vào thị trưởng và chỉ chịu sự giám sát của một hội đồng do nhân dân bầu ra để phê duyệt ngân sách, thành lập đơn vị mới, bổ nhiệm các chức vụ quan trọng và hoạch định các chính sách lớn. II. Khuyến nghị đối với Việt Nam - Việc giảm bớt số đầu mối của Chính phủ bằng cách tổ chức nhiều bộ đa ngành không phải là mục tiêu mà chính là giải pháp để nâng cao chất lượng hoạt động của Chính phủ, giảm chồng chéo, vướng mắc giữa các bộ, làm cho việc quản lý điều hành của người đứng đầu Chính phủ được thuận lợi hơn, nhằm mục tiêu nâng cao năng lực, hiệu lực, hiệu quả hoạt động của Chính phủ. Tuy nhiên, có những trường hợp, việc sáp nhập các bộ, nhất là các bộ, ngành ít có quan hệ mật thiết với nhau, lại làm suy giảm năng lực quản lý, điều hành của bộ, tăng nguy cơ quan liêu của Thủ tướng, Phó Thủ tướng Chính phủ, từ đó mà suy giảm năng lực, hiệu lực, hiệu quả quản lý nhà nước và phục vụ nhân dân của Chính phủ, của bộ. Do vậy, cần phải cân nhắc kỹ lưỡng các yếu tố, các điều kiện thực tế của các bộ trước khi thực hiện việc sáp nhập, trong đó cần phải xem xét cụ thể chức năng, nhiệm vụ, cơ cấu bộ máy, năng lực đội ngũ cán bộ quản lý và các mối quan hệ gắn kết với nhau trong thực hiện nhiệm vụ của mỗi bộ. Nếu việc sáp nhập bộ mà không làm nâng cao, mà thậm chí còn làm giảm sút năng lực, hiệu lực, hiệu quả hoạt động của bộ và của Chính phủ thì không nên nhập, thậm chí vẫn có thể tồn tại một vài bộ đơn ngành nếu thực sự cần thiết. - Tập trung thực hiện tốt việc điều chỉnh chức năng, cắt giảm mạnh nhiệm vụ của Chính phủ, của bộ, gắn với đẩy mạnh phân cấp cho chính quyền địa phương. Trong điều kiện mới, Nhà nước không thể làm thay công việc của thị trường và của xã hội (của người dân). Mặt khác, Nhà nước dù muốn cũng không thể làm tốt hơn thị trường và xã hội, những công việc vốn là của hai khu vực này. - Xây dựng đề án sắp xếp tổ chức bộ máy bên trong của bộ sẽ thành lập trên cơ sở sáp nhập sao cho việc sắp xếp nội bộ phải được hoàn tất càng sớm càng tốt, tránh tình trạng kéo dài hàng năm vẫn chưa giải quyết xong. Chỉ một khi sắp xếp lại cơ cấu bên trong bộ một cách khoa học, phù hợp với chức năng, nhiệm vụ mới thì mới có thể phát huy được những ưu thế của bộ đa ngành và mới có thể thực hiện tốt chức năng, nhiệm vụ của mình. - Rà soát để khắc phục những chồng chéo, vướng mắc giữa các bộ trong thực hiện một số nhiệm vụ, cũng như cần bổ sung một số nhiệm vụ còn bỏ sót, chưa có cơ quan nào thực hiện hoặc chưa rõ địa chỉ thực hiện cho các bộ có liên quan. - Tổ chức hệ thống chính quyền địa phương hai cấp là cấp tỉnh và cấp huyện, trong đó cấp huyện sẽ đóng vai trò là cấp chính quyền cơ sở. Nghĩa là tiến hành xóa bỏ hệ thống Hội đồng nhân dân (HĐND)và Uỷ ban nhân dân (UBND) cấp xã để tiết kiệm chi phí quản lý, khắc phục tình trạng thiếu nguồn cán bộ có trình độ, năng lực quản lý ở cấp xã như hiện nay, xóa bỏ tình trạng cục bộ địa phương ở các xã, bên cạnh đó, UBND cấp huyện có thể thành lập các văn phòng chi nhánh của UBND dựa trên mật độ dân cư, diện tích quản lý để đảm bảo cung cấp các dịch vụ quản lý một Bài tiểu luận môn Tổ chức bộ máy hành chính nhà nước 6 cách hiệu quả nhất. Hơn nữa, thông qua các văn phòng chi nhánh, việc luân chuyển cán bộ được thực hiện đơn giản và hiệu quả hơn. - Áp dụng chế độ bầu cử trực tiếp chức danh Chủ tịch UBND cấp huyện và cấp tỉnh, bởi vì chế độ bầu cử trực tiếp là một chế độ phản ánh giá trị dân chủ cao cũng như phát huy được tinh thần trách nhiệm của những nhà quản lý trước nhân dân. Hơn nữa, theo quy định hiện hành, chế độ làm việc của UBND là theo chế độ lãnh đạo tập thể, cá nhân phụ trách nên không phát huy được hết vai trò chủ động cũng như nâng cao trách nhiệm của cá nhân lãnh đạo. Hơn nữa, mô hình bầu cử trực tiếp này còn hạn chế sự chồng chéo, phụ thuộc của UBND trong mối quan hệ với HĐND cùng cấp. - Xoá bỏ quy định Chủ tịch UBND đồng thời là thành viên của HĐND cùng cấp cũng như các chức danh và quy định tỉ lệ đại biểu chuyên trách để nâng cao hiệu quả giám sát của HĐND, tránh tình trạng đại biểu HĐND đồng thời là người giữ chức vụ trong các cơ quan nhà nước ở địa phương. Hoạt động giám sát của HĐND chỉ thực sự phát huy hiệu quả cao khi được tách rời với hoạt động hành pháp của các cơ quan hành chính nhà nước. - Pháp luật cần quy định rõ mối quan hệ giữa các cơ quan hành chính nhà nước ở trung ương với các cơ quan nhà nước ở địa phương, để ngăn chặn tình trạng can thiệp vào hoạt động của địa phương cũng như việc đùn đẩy trách nhiệm giữa trung ương và địa phương, qua đó nâng cao tính chủ động sáng tạo cho địa phương. - Cần nghiên cứu tổ chức thực hiện hoạt động phân cấp quản lý nhà nước, đặc biệt là trong lĩnh vực ngân sách để đảm bảo nâng cao tính tự chủ trong quản lý của địa phương. - Để tăng cường tính chủ động, năng động và tự chịu trách nhiệm của mỗi cấp chính quyền địa phương, của mỗi tỉnh, thành phố cần phải phân định rõ và đầy đủ thẩm quyền cho địa phương, cho cấp dưới, theo nguyên tắc: việc gì, cấp nào có điều kiện và khả năng thực hiện tốt nhất thì phân giao đầy đủ quyền hạn và đảm bảo điều kiện cần thiết cho cấp đó giải quyết, đồng thời các cơ quan, đơn vị, địa phương được phân quyền phải hoàn toàn chịu trách nhiệm về các quyết định của mình. Cơ quan cấp trên tăng cường kiểm tra, giám sát nhưng không can thiệp, bao biện làm thay cấp dưới. - Cần nghiên cứu kỹ, nếu cần thiết có thể quy định thêm cơ cấu tổ chức hành chính có tính chất vùng, miền, bảo đảm cho Chính phủ chỉ đạo thống nhất và kiểm soát kịp thời, sâu sát được tất cả các tỉnh, thành trong cả nước, khắc phục tình trạng nhiều tỉnh, thành trong một vùng đầu tư phát triển chồng chéo, trùng lặp, tạo thành “hội chứng” như nhà máy xi măng, nhà máy mía, nhà máy tinh bột sắn, cảng biển, sân bay…gây lãng phí, hiệu quả không cao. Bài tiểu luận môn Tổ chức bộ máy hành chính nhà nước 7 KẾT LUẬN Qua việc nghiên cứu cơ cấu tổ chức của chính quyền trung ương, chính quyền cấp dưới và chính quyền địa phương, cùng những nhận xét đánh giá đã cho thấy một cái nhìn sâu rộng về cơ cấu tổ chức ở các nước và những kinh nghiệm học được từ cách tổ chức, sắp xếp và hoạt động của chính quyền trung ương và địa phương. Từ đó, mạnh dạn đưa ra một số khuyến nghị đối với Việt Nam để vận dụng nhằm xây dựng bộ máy hành chính nhà nước ngày càng gọn nhẹ, gắn kết, hiệu quả cao.