Tính độc lập của ngân hàng Trung Ương, một nền tảng quan trọng cho hoạt động ngân hàng Trung Ương hiện đại

TÍNH ĐỘC LẬP CỦA NGÂN HÀNG TRUNG ƯƠNG -MỘT NỀN TẢNG QUAN TRỌNG CHO HOẠT ĐỘNG NGÂN HÀNG TRUNG ƯƠNG HIỆN ĐẠI Lịch sử phát triển Ngân hành Trung ương (NHTƯ) của các quốc gia trên thế giới đã chỉ ra rằng không có một mô hình NHTƯ duy nhất có thể áp dụng cho tất cả các nền kinh tế. Mỗi quốc gia tuỳ thuộc đặc điểm, trình độ phát triển kinh tế và thể chế chính trị của mình mà lựa chọn mô hình NHTƯ phù hợp. Hiện nay, trên thế giới có 3 mô hình NHTƯ phổ biến là: NHTƯ trực thuộc Quốc hội, NHTƯ trực thuộc Chính phủ và NHTƯ nằm trong Bộ Tài chính. Mặc dù vậy, tính chất hoạt động của NHTƯ ở các nước đều có xu hướng hội tụ đồng nhất là về mục tiêu hoạt động chủ yếu của NHTƯ là ổn định giá cả và NHTƯ tương đối độc lập với Chính phủ.Trên thực tế, cho đến nay, vẫn chưa có một khái niệm thống nhất về mô hình NHTƯ hiện đại. Tuy nhiên, có thể hiểu rằng đây phải là mô hình hữu hiệu đảm bảo cho NHTƯ có thể thực hiện được vai trò của mình đối với nền kinh tế, trước hết là mục tiêu ổn định giá cả. Một NHTƯ hiện đại hội tụ nhiều yếu tố tích cực và điều kiện, trong đó sự độc lập của NHTƯ là yếu tố nền tảng. Tăng cường tính độc lập của NHTƯ là xu hướng có tính nổi trội hiện nay trên thế giới, Việt Nam đang đẩy nhanh quá trình hội nhập kinh tế quốc tế và Chính phủ cũng đang có những trù tính để cải cách căn bản Ngân hàng Nhà nước (NHNN) và khu vực ngân hàng nói chung; vì vậy, Việt Nam cũng cần phải xem xét một cách nghiêm túc về việc nâng cao tính độc lập của NHNN. Trong khuôn khổ chủ đề: “Xây dựng NHNN Việt Nam trở thành NHTƯ hiện đại”, nâng cao tính độc lập của NHNN cần phải được xem như là một trong những điểm mấu chốt của toàn bộ tiến trình cải cách NHNN Việt Nam theo xu hướng hiện đại, hiệu quả, an toàn và hội nhập quốc tế.Tính độc lập của một NHTƯTrong suốt những năm 90, tính độc lập của NHTƯ được xem như là nền tảng của những cải cách về mặt thể chế để giảm sự can thiệp bất hợp lý của chính trị đến quá trình xây dựng và điều hành chính sách tiền tệ (CSTT) nhằm đạt được mục tiêu ổn định giá cả. Lý do dẫn đến cuộc cải tổ này đó là việc xây dựng và điều hành CSTT mà có sự can thiệp chính trị thường chỉ đạt được những mục tiêu ngắn hạn. Điều này sẽ làm gia tăng tính tạm thời và không bền vững của kinh tế vĩ mô, đặc biệt là nguy cơ bùng nổ lạm phát và theo đó hạn chế tăng trưởng kinh tế và làm gia tăng tỷ lệ thất nghiệp. Các nhà chính trị cũng nhận ra điều này và quyết định tạm gác lại việc theo đuổi các lợi ích ngắn hạn và làm cho NHTƯ trở nên độc lập hơn về pháp lý và hoạt động.Khái niệm về tính độc lập của NHTƯ được hiểu theo nghĩa tương đối. Thực chất không có sự độc lập tuyệt đối của một NHTƯ. Nhìn chung, một NHTƯ độc lập trước hết phải là một cơ quan có quyền lực rõ ràng, được độc lập tự chủ trong thực thi và điều hành CSTT để dạt được mục tiêu cuối cùng là ổn định giá cả. Đó là vấn đề quan trọng nhất. NHTƯ cũng cần được độc lập với sự can thiệp hành chính, chính trị từ phía các cơ quan nhà nước và với các nhóm lợi ích đơn lẻ. Hiện tại, tính độc lập của NHTƯ được xác định dựa trên một số tiêu thức sau: Độc lập về hoạt động nghiệp vụ khỏi sự can thiệp chính trị:Tiêu thức này phản ánh khả năng của NHTƯ trong việc đưa ra các quyết định thuộc về chính sách mà không có sự can thiệp từ phía các cơ quan nhà nước và áp lực chính trị khác. NHTƯ có tính độc lập cao thường có toàn quyền quyết định đối với các vấn đề có liên quan đến điều hành CSTT và mục tiêu CSTT. NHTƯ phải có quyền kiểm soát tất cả các công cụ có ảnh hưởng tới các mục tiêu của CSTT, nhất là lạm phát, hạn chế việc tài trợ trực tiếp cho thâm hụt ngân sách. Độc lập về tổ chức Vấn đề là NHTƯ được đặt ở đâu trong thể chế hành chính – kinh tế. Trên thực tế, những NHTƯ trực thuộc Quốc hội thường có tính độc lập cao hơn mô hình NHTƯ trực thuộc Bộ Tài chính. Tuy nhiên, cũng có những NHTƯ được đặt trong Bộ Tài chính nhưng tính độc lập của nó vẫn được bảo vệ nhờ việc tôn trọng pháp luật và kỷ luật tiền tệ, ngân sách của Chính phủ. Mối quan hệ giữa Chính phủ với Thống đốc NHTƯ và các thành viên của Hội đồng Thống đốc hoặc Hội đồng NHTƯ. Các tiêu chí trong nhóm này phải đề cập tới việc bổ nhiệm, miễn nhiệm, tái bổ nhiệm, thời gian đảm nhận nhiệm vụ trong một nhiệm kỳ của Thống đốc, của các thành viên thuộc Hội đồng Thống đốc sẽ diễn ra như thế nào và có cần phải có sjư xuất hiện đại diện của Chính phủ trong hội đồng quản lý NHTƯ hay không. NHTƯ có tính độc lập cao thường có quyền lựa chọn, bổ nhiệm các thành viên của hội đồng quản lý mà không bị hạn chế bởi bất cứ một áp lực nào. Sự can thiệp của Chính phủ đến quá trình ra các quyết định của NHTƯ như là các quyết định liên quan đến việc điều hành và thực thi CSTT; các quyết định về nguồn nhân lực… Độc lập về tài chính:Tiêu thực độc lập về tài chính phản ánh mức độ tự chủ về ngân sách của NHTƯ. Một NHTƯ luôn bị ràng buộc bởi các quy định và sự kiểm tra của Chính phủ sẽ không được đánh giá là NHTƯ có tính độc lập cao. Quyền kiểm soát ngân hàng thường dẫn tới sự can thiệp vào hoạt động của NHTƯ. Những vấn đề liên quan đến tính độc lập về tài chính của NHTƯ như sự can thiệp của Chính phủ trong việc ấn định mức lương cho các thành viên trong Hội đồng NHTƯ; NHTƯ có đủ vốn và nguồn lực để thực thi chức năng, nhiệm vụ hay không và các cơ chế đãi ngộ cán bộ NHNN như thế nào. NHTƯ độc lập phải có nguồn tài chính phù hợp với yêu cầu thực hiện mục tiêu hoạt động và có quyền quyết định với ngân khố của mình. Để bảo đảm và bảo vệ tính độc lập của NHTƯ, cần có một khuôn khổ hoạt động và khuôn khổ pháp lý minh bạch, có hiệu quả và hiệu lực cao. Trong đó, khuôn khổ thể chế phải thể chế hoá một cách rõ ràng vị thế, mục tiêu, sứ mạng, nghĩa vụ và quyền lợi của NHTƯ; khuôn khổ hoạt động cần xác định rõ xem NHTƯ đang cố gắng thực hiện mục tiêu gì và các công cụ CSTT được sử dụng. Yêu cầu về tính minh bạch của NHTƯ cũng rất quan trọng, theo đó NHTƯ cần thường xuyên phải công bố thông tin về CSTT và hoạt động NHTƯ cho công chúngTính độc lập của NHNN Việt NamNHNN Việt Nam hoạt động trên cơ sở Luật NHNN Việt Nam (được ban hành năm 1997 và được sửa đổi vào năm 2003). Căn cứ nền tảng để xây dựng Luật này là Hiến pháp nước Cộng hoà xã hội chủ nghĩa Việt Nam năm 1992. Vì vậy, tính độc lập của NHNN Việt Nam sẽ được xem xét dựa trên các điều quy định về chức năng, nhiệm vụ và cơ cấu bộ máy tổ chức trong Luật NHNN và các luật có liên quan.Điều 84 Hiến pháp 1992 quy định: “Quốc hội quyết định chính sách tài chính tiền tệ quốc gia”; Điều 3 Luật NHNN cụ thể hoá: “Quốc hội quyết định và giám sát việc thực hiện CSTT quốc gia, mức lạm phát dự kiến hàng năm trong mối tương quan với cân đối ngân sách nhà nước và mức tăng trưởng kinh tế… Chính phủ xây dựng CSTT quốc gia, mức lạm phát dự kiến hằng năm trình Quốc hội quyết định; tổ chức thực hiện CSTT quốc gia; quyết định lượng tiền cung ứng bổ sung cho lưu thông hằng năm, mục đích sử dụng số tiền này và định kỳ báo cáo Uỷ ban Thường vụ Quốc hội; quyết định các chính sách cụ thể khác và các giải pháp thực hiện…” Điều 1 Luật NHNN quy định về: Vị thế: NHNN Việt Nam là cơ quan của Chính phủ và là NHTƯ của nước Cộng hoà xã hội chủ nghĩa Việt Nam. Chức năng: NHNN thực hiện chức năng quản lý nhà nước về tiền tệ và hoạt động ngân hàng; là ngân hàng phát hành tiền, ngân hàng của các tổ chức tín dụng và ngân hàng làm các dịch vụ tiền tệ cho Chính phủ. Mục tiêu: Hoạt động của NHNN nhằm ổn định giá trị đồng tiền, goáp phần bảo đảm an toàn hoạt động ngân hàng và hệ thống các tổ chức tín dụng, thúc đẩy phát triển kinh tế - xã hội theo định hướng xã hội chủ nghĩa. Địa vị pháp lý: NHNN là một pháp nhân, có vốn pháp định thuộc sở hữu Nhà nước. Điều 4, 10 và 11 Luật NHNN quy định: Chính phủ thành lập Hội đồng tư vấn CSTT quốc gia để tư vấn cho Chính phủ trong việc quyết định những vấn đề thuộc về nhiệm vụ, quyền hạn của Chính phủ về CSTT. Nhiệm vụ và quyền hạn của Hội đồng tư vấn CSTT quốc gia do Chính phủ quy định. Tổ chức, nhiệm vụ, quyền hạn của bộ máy điều hành của NHNN do Chính phủ quy định. Thống đốc là thành viên Chính phủ, chịu trách nhiệm lãnh đạo và điều hành NHNN. Qua một số các quy định cơ bản về khuôn khổ pháp lý và khuôn khổ hoạt động của NHNN Việt Nam, chúng ta có thể nhận thấy rằng khuôn khổ pháp lý và khuôn khổ hoạt động của NHNN Việt Nam chưa được xác định rõ ràng và NHNN còn chịu sự can thiệp toàn diện từ phía Chính phủ trên các mặt tổ chức bộ máy, hoạt động và tài chính. Cụ thể: Hội đồng tư vấn CSTT quốc gia (được quy định tại Điều 4 Luật NHNN) thực hiện chức năng chủ yếu là tham mưu cho Chính phủ các vấn đề về tài chính, tiền tệ, không phải là một cơ quan có đủ thẩm quyền, trách nhiệm trong việc đưa ra các quyết định trong việc điều hành CSTT và các hoạt động khác của NHNN. Trên thực tế, Hội đồng này chưa đóng vai trò phối hợp chính sách tiền tệ với chính sách tài khoá một cách có hiệu quả. Việc chỉ đạo, điều hành hoạt động của NHNN được giao cho Thống đốc NHNN (theo quy định tại Điều 11 Luật NHNN), tuy nhiên những quyền hạn và điều kiện cần thiết để bảo đảm Thống đốc NHNN có thể hoàn thành tốt nhiệm vụ của mình và tổ chức thực hiện có hiệu quả mục tiêu của NHNN, đặc biệt là mục tiêu ổn định giá trị đồng tiền còn hạn chế. NHNN chưa được quyền quyết định về biên chế lao động, chế độ đãi ngộ, tổ chức bộ máy để đảm bảo cho NHNN luôn đáp ứng được một cách nhanh nhạy, linh hoạt đối với những thay đổi của môi trường hoạt động. Nhiệm vụ theo chức năng quản lý nhà nước và nhiệm vụ theo chức năng NHTƯ chưa được phân định rõ ràng. Là cơ quan của Chính phủ, những nhiệm vụ của NHNN nhằm thực hiện chức năng quản lý nhà nước được nhấn mạnh hơn những nhiệm vụ và chức năng của NHTƯ. Trên thực tế, NHNN có khi phải làm thay một số nhiệm vụ không bảo đảm cho một CSTT hiệu quả như cho vay tái cấp vốn dài hạn, tạo nguồn khoanh, xoá các khoản cho vay theo chỉ định, cho vay theo kế hoạch Nhà nước. Những phân tích trên cho thấy hiện nay NHNN có mức độ độc lập thấp và chịu sự can thiệp hành chính toàn diện của Chính phủ. Đây cũng là một trong những nguyên nhân làm hạn chế hiệu quả hoạt động của NHNN, nhất là trong việc thực hiện mục tiêu ổn định giá trị đồng tiền. Vì vậy, nâng cao tính độc lập của NHNN là một trong những điều kiện tiên quyết để nâng cao một cách căn bản hiệu quả hoạt động của NHNN và là nền tảng quan trọng bảo đảm trước hết NHNN thực sự là NHTƯ và sau đó là tiến tới một NHTƯ hiện đại. Theo đó, Luật NHNN và Luật các Tổ chức tín dụng cần phải sớm được sửa đổi để thể chế hoá tính độc lập của NHNN./.