Tóm tắt luận án Phân định thẩm quyền giải quyết khiếu nại hành chính và thẩm quyền xét xử hành chính ở Việt Nam

BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO BỘ TƯ PHÁP TRƯỜNG ĐẠI HỌC LUẬT HÀ NỘI NGUYỄN MẠNH HÙNG PHÂN ĐỊNH THẨM QUYỀN GIẢI QUYẾT KHIẾU NẠI HÀNH CHÍNH VÀ THẨM QUYỀN XÉT XỬ HÀNH CHÍNH Ở VIỆT NAM Chuyên ngành: Lí luận và lịch sử nhà nước và pháp luật Mã số: 62.38.01.01 TÓM TẮT LUẬN ÁN TIẾN SĨ LUẬT HỌC HÀ NỘI - 2013 Công trình được hoàn thành tại: TRƯỜNG ĐẠI HỌC LUẬT HÀ NỘI Người hướng dẫn khoa học: GS. TS. Phạm Hồng Thái Phản biện 1: GS. TS. Hoàng Kim Quế Phản biện 2: PGS. TS. Lương Thanh Cường Phản biện 3: TS. Dương Thanh Mai Luận án sẽ được bảo vệ trước Hội đồng đánh giá luận án cấp trường họp tại Trường Đại học Luật Hà Nội vào hồi .. giờ ngày../ ../2014. Có thể tìm hiểu luận án tại: 1) Thư viện Quốc gia; 2) Thư viện Trường Đại học Luật Hà Nội. 1 MỞ ĐẦU 1. Lí do chọn đề tài Từ ngày 01/07/1996, phương thức xét xử hành chính đã được thiết lập và vận hành song song với phương thức giải quyết khiếu nại hành chính nhằm giải quyết hữu hiệu các tranh chấp hành chính, bảo vệ triệt để quyền, lợi ích hợp pháp của cá nhân, tổ chức trước sự xâm phạm của việc thực thi quyền hành pháp. Tuy vậy, hai phương thức này lại chủ yếu được tiến hành và hoàn thiện một cách biệt lập với nhau. Đây là nguyên nhân chính làm cho việc quy định và tổ chức thực hiện pháp luật về phân định thẩm quyền giải quyết khiếu nại hành chính và thẩm quyền xét xử hành chính ở Việt Nam trong thời gian vừa qua còn nhiều hạn chế. Do phân định thẩm quyền giải quyết khiếu nại hành chính và thẩm quyền xét xử hành chính không hợp lí nên tình trạng né tránh, đùn đẩy trách nhiệm giải quyết tranh chấp hành chính; tình trạng mất cân đối về số lượng tranh chấp được giải quyết và chất lượng giải quyết chúng giữa hai phương thức này là tương đối phổ biến trong thực tế. Thực trạng này đã không đáp ứng được yêu cầu về tính thống nhất của quyền lực nhà nước có sự phân công hợp lí, phối hợp cần thiết và kiểm soát chặt chẽ giữa các cơ quan nhà nước trong việc thực hiện các quyền lập pháp, hành pháp, tư pháp trong cơ chế giải quyết tranh chấp hành chính của Nhà nước pháp quyền; không tạo ra cơ chế thuận lợi để bảo vệ kịp thời, triệt để quyền, lợi ích hợp pháp của cá nhân, tổ chức bị xâm phạm bởi việc thực thi quyền hành pháp. Tuy vậy, vẫn chưa có công trình nào ở cấp độ luận án tiến sĩ hay nghiên cứu tập trung, toàn diện, hệ thống về phân định thẩm quyền giải quyết khiếu nại hành chính và thẩm quyền xét xử hành chính ở Việt Nam. Từ những lí do trên, việc chọn và nghiên cứu đề tài "Phân định thẩm quyền giải quyết khiếu nại hành chính và thẩm quyền xét xử hành chính ở Việt Nam" là cần thiết để đáp ứng yêu cầu về lí luận và thực tiễn được đặt ra ở Việt Nam hiện nay. 2 2. Đối tượng và phạm vi nghiên cứu đề tài Đối tượng nghiên cứu của Đề tài gồm: - Những quan điểm lập pháp, nội dung và phương pháp quy định của pháp luật hiện hành có liên quan ở Việt Nam, có sự đối chiếu cần thiết với một số quốc gia khác. - Thực tiễn tổ chức thực hiện pháp luật về phân định thẩm quyền giải quyết khiếu nại hành chính và thẩm quyền xét xử hành chính trong những năm gần đây ở Việt Nam. - Tâm lí của nhân dân và các đánh giá khoa học về hiệu quả, phạm vi, cách thức xác định thẩm quyền giải quyết khiếu nại hành chính và thẩm quyền xét xử hành chính ở Việt Nam. Đề tài chủ yếu được nghiên cứu theo những phương diện: khái niệm và các hình thức khiếu kiện hành chính; khái niệm thẩm quyền giải quyết khiếu nại hành chính và thẩm quyền xét xử hành chính; khái niệm, nội dung và căn cứ phân định thẩm quyền giải quyết khiếu nại hành chính và thẩm quyền xét xử hành chính; các tranh chấp thuộc thẩm quyền giải quyết khiếu nại hành chính và thẩm quyền xét xử hành chính theo quy định của pháp luật hiện hành ở Việt Nam; thụ lí khiếu nại hành chính và thụ lí vụ án hành chính theo quy định của pháp luật hiện hành ở Việt Nam. 3. Mục tiêu và nhiệm vụ nghiên cứu đề tài Mục tiêu nghiên cứu của Đề tài là xác định cơ sở lí luận, cơ sở thực tiễn về phương diện xây dựng pháp luật và tổ chức thực hiện pháp luật cho việc phân định thẩm quyền giải quyết khiếu nại hành chính và thẩm quyền xét xử hành chính nhằm bảo đảm tối đa quyền lựa chọn phương thức giải quyết tranh chấp hành chính của người khiếu kiện; phát huy tối đa những ưu điểm, hạn chế tối thiểu những nhược điểm của từng phương thức; tăng cường mối tương quan thống nhất giữa thẩm quyền giải quyết khiếu nại hành chính và thẩm quyền xét xử hành chính; nâng cao hiệu quả của cơ chế giải quyết tranh chấp hành chính ở Việt Nam. 3 Để đạt được mục tiêu nêu trên, Đề tài có các nhiệm vụ: - Làm sáng tỏ các căn cứ khoa học để phân định hợp lí thẩm quyền giải quyết khiếu nại hành chính và thẩm quyền xét xử hành chính ở Việt Nam. - Đánh giá thực trạng phân định thẩm quyền giải quyết khiếu nại hành chính và thẩm quyền xét xử hành chính ở Việt Nam hiện nay cả về phương diện cơ sở pháp lí và tổ chức thực hiện pháp luật. - Đề xuất quan điểm, giải pháp về phương diện cơ sở pháp lí và tổ chức thực hiện pháp luật nhằm bảo đảm việc phân định thẩm quyền giải quyết khiếu nại hành chính và thẩm quyền xét xử hành chính phù hợp với yêu cầu xây dựng Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa và hội nhập quốc tế ở Việt Nam hiện nay. 4. Phương pháp nghiên cứu đề tài Đề tài được nghiên cứu trên cơ sở phương pháp luận của Chủ nghĩa Mác - Lê nin, tư tưởng Hồ Chí Minh, đường lối của Đảng Cộng sản Việt Nam về xây dựng Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa trong điều kiện phát triển nền kinh tế thị trường và hội nhập quốc tế. Bên cạnh đó, trong quá trình nghiên cứu Đề tài, Luận án sử dụng một số phương pháp nghiên cứu cụ thể (hệ thống, phân tích, so sánh, tổng hợp, thống kê, lịch sử cụ thể) và kết quả điều tra xã hội của một số công trình nghiên cứu trước đây. 5. Ý nghĩa khoa học và thực tiễn của đề tài Đề tài có những đóng góp mới về phương diện khoa học nhằm xác định một cách hệ thống và toàn diện vấn đề phân định thẩm quyền giải quyết khiếu nại hành chính và thẩm quyền xét xử hành chính ở Việt Nam, cụ thể: - Xây dựng được khái niệm khiếu kiện hành chính gồm hai hình thức: khiếu nại hành chính và khởi kiện vụ án hành chính. - Xây dựng được khái niệm thẩm quyền giải quyết khiếu nại hành chính và thẩm quyền xét xử hành chính; đưa ra nhận định về xu hướng đa 4 dạng hoá các loại thẩm quyền giải quyết tranh chấp hành chính ở Việt Nam và trên thế giới; phân tích những ưu điểm và nhược điểm vốn có của từng loại thẩm quyền giải quyết tranh chấp hành chính. - Xây dựng được khái niệm phân định thẩm quyền giải quyết khiếu nại hành chính và thẩm quyền xét xử hành chính; chỉ ra được sự cần thiết và xác định được những nội dung, căn cứ của phân định thẩm quyền giải quyết khiếu nại hành chính và thẩm quyền xét xử hành chính. - Đánh giá được thực trạng phân định thẩm quyền giải quyết khiếu nại hành chính và thẩm quyền xét xử hành chính về phương diện cơ sở pháp lí và tổ chức thực hiện pháp luật ở Việt Nam trong những năm gần đây. - Đề xuất được các quan điểm, giải pháp về phương diện cơ sở pháp lí và tổ chức thực hiện pháp luật nhằm bảo đảm việc phân định thẩm quyền giải quyết khiếu nại hành chính và thẩm quyền xét xử hành chính trong thời gian sắp tới phù hợp với yêu cầu xây dựng Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa và hội nhập quốc tế ở Việt Nam. Bên cạnh đó, các luận cứ, đánh giá, kết luận, kiến nghị của Đề tài có độ tin cậy và có giá trị tham khảo tốt trong thực tiễn công tác nghiên cứu, giảng dậy, hoàn thiện pháp luật và nâng cao hiệu quả tổ chức thực hiện pháp luật về khiếu kiện hành chính, giải quyết tranh chấp hành chính nói chung; phân định thẩm quyền giải quyết khiếu nại hành chính và thẩm quyền xét xử hành chính nói riêng ở Việt Nam. CHƯƠNG 1 TỔNG QUAN TÌNH HÌNH NGHIÊN CỨU LIÊN QUAN ĐẾN ĐỀ TÀI Qua đánh giá kết quả của các công trình nghiên cứu trước đây về các phương diện có liên quan trực tiếp đến phạm vi cứu Đề tài, cho thấy các công trình này đã đưa ra nhiều quan điểm khác nhau, thậm chí là trái ngược. Do dó, vấn đề phân định thẩm quyền giải quyết khiếu nại hành 5 chính và thẩm quyền xét xử hành chính ở Việt Nam đã giành được sự quan tâm đáng kể của các nhà nghiên cứu khoa học pháp lí, song nó lại chưa được nghiên cứu tập trung, toàn diện và có hệ thống. Mặt khác, do những thay đổi gần đây về quan điểm lập pháp, thực tiễn quy định và tổ chức thực hiện pháp luật về thẩm quyền giải quyết khiếu nại hành chính, thẩm quyền xét xử hành chính ở Việt Nam mà việc nghiên cứu về phân định thẩm quyền giải quyết khiếu nại hành chính và thẩm quyền xét xử hành chính ở Việt Nam là nhiệm vụ khoa học cần thiết trong giai đoạn hiện nay. CHƯƠNG 2 CƠ SỞ LÍ LUẬN CỦA VIỆC PHÂN ĐỊNH THẨM QUYỀN GIẢI QUYẾT KHIẾU NẠI HÀNH CHÍNH VÀ THẨM QUYỀN XÉT XỬ HÀNH CHÍNH 2.1. Khiếu kiện hành chính và sự đa dạng về thẩm quyền giải quyết tranh chấp hành chính 2.1.1. Khiếu kiện hành chính Để bảo đảm sự nhất quán về phương diện ngữ nghĩa của các thuật ngữ, "khiếu kiện hành chính" được hiểu là thuật ngữ phản ánh những đặc điểm chung của "khiếu nại hành chính" và "khởi kiện vụ án hành chính", cụ thể: Thứ nhất, khiếu kiện hành chính là quyền tự vệ và tự định đoạt của đối tượng quản lí hành chính nhà nước khi có sự xâm phạm của việc thực thi quyền hành pháp. Thứ hai, đối tượng của khiếu kiện hành chính là việc thực thi quyền hành pháp (chủ yếu là quyết định hành chính và hành vi hành chính). Thứ ba, khiếu kiện hành chính chỉ được thực hiện khi có đủ điều kiện pháp lí nhất định. Thứ tư, khiếu kiện hành chính phải được thực hiện theo những hình thức pháp lí nhất định. Thứ năm, khiếu kiện hành chính làm phát sinh tranh chấp hành chính giữa chủ thể quản lí và đối tượng quản lí hành chính nhà nước. 6 Tóm lại, khiếu kiện hành chính là quyền tự vệ và tự định đoạt của đối tượng quản lí hành chính nhà nước, được thực hiện theo quy định của pháp luật nhằm chính thức yêu cầu cơ quan nhà nước có thẩm quyền giải quyết tranh chấp hành chính để bảo vệ các quyền, lợi ích hợp pháp bị xâm phạm trái pháp luật hoặc không hợp lí bởi việc thực thi quyền hành pháp. Khiếu kiện hành chính gồm hai hình thức sau: - Khiếu nại hành chính là quyền tự vệ và tự định đoạt của đối tượng quản lí hành chính nhà nước, được thực hiện theo quy định của pháp luật hành chính nhằm chính thức yêu cầu cơ quan nhà nước có thẩm quyền giải quyết tranh chấp hành chính theo thủ tục hành chính để bảo vệ các quyền, lợi ích hợp pháp bị xâm phạm trái pháp luật hoặc không hợp lí bởi việc thực thi quyền hành pháp; - Khởi kiện vụ án hành chính là quyền tự vệ và tự định đoạt của đối tượng quản lí hành chính nhà nước, được thực hiện theo quy định của pháp luật tố tụng hành chính nhằm chính thức yêu cầu toà án có thẩm quyền giải quyết tranh chấp hành chính theo thủ tục tố tụng hành chính để bảo vệ các quyền, lợi ích hợp pháp bị xâm phạm trái pháp luật bởi việc thực thi quyền hành pháp. 2.1.2. Sự đa dạng về thẩm quyền giải quyết tranh chấp hành chính 2.1.2.1. Thẩm quyền giải quyết khiếu nại hành chính Qua nghiên cứu thực tiễn quy định và thực hiện thẩm quyền giải quyết khiếu nại hành chính, có thể hiểu thẩm quyền giải quyết khiếu nại hành chính là phạm vi thực hiện quyền hành pháp của chủ thể quản lí hành chính nhà nước, được pháp luật hành chính quy định để giải quyết các tranh chấp hành chính theo thủ tục hành chính. Như vậy, giải quyết khiếu nại hành chính là phương thức giải quyết tranh chấp hành chính có tính chất thuần tuý hành pháp, theo phương châm: dùng quyền hành pháp để kiểm soát quyền hành pháp. Do đó, nhược điểm vốn có của thẩm quyền giải quyết khiếu nại hành chính là không bảo đảm 7 được sự khách quan và bình đẳng giữa người khiếu nại và người bị khiếu nại; không bảo đảm được tính "chuyên trách" trong quá trình giải quyết tranh chấp hành chính. Ngược lại, thẩm quyền giải quyết khiếu nại hành chính lại có khá nhiều ưu điểm cần phát huy, như: có khả năng giải quyết nhanh chóng, toàn diện tranh chấp hành chính ở cả phương diện hợp pháp và hợp lí; góp phần củng cố, tăng cường mối quan hệ giữa chủ thể quản lí và đối tượng quản lí hành chính nhà nước; góp phần tăng cường tính tự chủ và tự chịu trách nhiệm của nền hành chính quốc gia. 2.1.2.2. Thẩm quyền xét xử hành chính Qua nghiên cứu thực tiễn quy định và thực hiện thẩm quyền xét xử hành chính, có thể hiểu thẩm quyền xét xử hành chính là phạm vi thực hiện quyền tư pháp của toà án, được pháp luật tố tụng hành chính quy định để giải quyết các tranh chấp hành chính theo thủ tục tố tụng hành chính. Như vậy, xét xử hành chính là phương thức giải quyết tranh chấp hành chính có tính chất thuần tuý tư pháp, theo phương châm: dùng quyền tư pháp để kiểm soát quyền hành pháp. Do đó, nhược điểm vốn có của thẩm quyền xét xử hành chính là không có khả năng giải quyết nhanh chóng các tranh chấp hành chính; không có khả năng xem xét và phán quyết về tính hợp lí của việc thực thi quyền hành pháp hay về những vấn đề thuộc phạm vi nội bộ của nền hành chính quốc gia; không có khả năng trực tiếp khôi phục các quyền, lợi ích hợp pháp đã bị xâm phạm bởi việc thực thi quyền hành pháp; không bảo đảm được tính "chuyên trách" trong quá trình giải quyết các tranh chấp hành chính. Tất nhiên, thẩm quyền xét xử hành chính cũng có nhiều ưu điểm cần phát huy, như: có khả năng giải quyết khách quan các tranh chấp hành chính; bảo đảm sự bình đẳng giữa người khởi kiện và người bị kiện trong tố tụng hành chính; tăng cường trách nhiệm của nền hành chính quốc gia trong quản lí hành chính nhà nước và giải quyết các tranh chấp hành chính. 8 2.1.2.3. Thẩm quyền giải quyết tranh chấp hành chính của cơ quan tài phán hành chính Giải quyết tranh chấp hành chính tại cơ quan tài phán hành chính là phương thức có tính chất nửa hành pháp, nửa tư pháp được thiết lập trên cơ sở quan niệm nền hành chính quốc gia là sự thống nhất giữa hai bộ phận: hành chính quản lí và hành chính tài phán. Vì vậy, thẩm quyền của cơ quan này không những bảo đảm được tính "chuyên trách" trong giải quyết tranh chấp hành chính mà còn có khả năng hội đủ các ưu điểm của thẩm quyền giải quyết khiếu nại hành chính và thẩm quyền xét xử hành chính. Bên cạnh đó, xác lập và thực hiện thẩm quyền giải quyết tranh chấp hành chính của cơ quan tài phán hành chính cũng gặp phải những khó khăn sau: Thứ nhất, thẩm quyền của cơ quan tài phán hành chính có khả năng can thiệp quá lớn tới quản lí hành chính nhà nước. Thứ hai, đào tạo và xây dựng đội ngũ tài phán viên hành chính là công việc khó khăn, phức tạp và cũng là nhân tố quyết định hiệu quả giải quyết tranh chấp hành chính của cơ quan tài phán hành chính. 2.1.2.4. Thẩm quyền giải quyết tranh chấp hành chính của cơ quan trung gian hoà giải hành chính Giải quyết tranh chấp hành chính tại cơ quan trung gian hoà giải hành chính là phương thức có tính chất nửa quyền lực nhà nước, nửa quyền lực xã hội. Do đó, thẩm quyền giải quyết tranh chấp hành chính của cơ quan này có khả năng khắc phục được những nhược điểm chung của thẩm quyền giải quyết khiếu nại hành chính, thẩm quyền xét xử hành chính và thẩm quyền giải quyết tranh chấp hành chính của cơ quan tài phán hành chính. Tuy vậy, khó khăn lớn nhất khi xác lập và thực hiện thẩm quyền giải quyết tranh chấp hành chính của cơ quan trung gian hoà giải hành chính, đó là phải đào tạo, xây dựng được đội ngũ trọng tài viên hành chính có đủ phẩm 9 chất, năng lực, kinh nghiệm và uy tín để có thể ra các khuyến nghị, kiến nghị thuyết phục được cả người khiếu kiện, người bị khiếu kiện, người giải quyết khiếu nại hành chính, toà án và cơ quan tài phán hành chính. Như vậy, đa dạng hoá về thẩm quyền giải quyết tranh chấp hành chính là xu hướng chung ở các quốc gia. Tuy vậy, do Việt Nam chưa hội đủ điều kiện cần thiết để thiết lập và vận hành hiệu quả các phương thức giải quyết tranh chấp hành chính tại cơ quan tài phán hành chính và cơ quan trung gian hoà giải hành chính, nên Luận án chủ yếu đề cập đến vấn đề phân định thẩm quyền giải quyết khiếu nại hành chính và thẩm quyền xét xử hành chính ở Việt Nam trong cơ chế giải quyết tranh chấp hành chính gồm hai phương thức: giải quyết khiếu nại hành chính và xét xử hành chính. 2.2. Quan niệm về phân định thẩm quyền giải quyết khiếu nại hành chính và thẩm quyền xét xử hành chính Hiện nay ở Việt Nam, quan niệm về phân định thẩm quyền giải quyết khiếu nại hành chính và thẩm quyền xét xử hành chính được đặt ra trong trường hợp có tranh chấp về thẩm quyền giữa phương thức giải quyết khiếu nại hành chính và phương thức xét xử hành chính phát sinh khi các cá nhân, tổ chức có quyền khiếu kiện hành chính không nhất quán trong việc lựa chọn phương thức giải quyết tranh chấp hành chính. Quan niệm này không phản ánh được mối tương quan trọn vẹn giữa thẩm quyền giải quyết khiếu nại hành chính và thẩm quyền xét xử hành chính trong một chỉnh thể thống nhất của cơ chế giải quyết tranh chấp hành chính. Trên cơ sở quan niệm: phân định là phân chia ra và xác định rõ và trên cơ sở những nhận định về thẩm quyền giải quyết khiếu nại hành chính, thẩm quyền xét xử hành chính được nêu tại các mục 2.1.2.1 và 2.1.2.2 của Luận án, phân định thẩm quyền giải quyết khiếu nại hành chính và thẩm quyền xét xử hành chính có thể được hiểu theo nghĩa rộng là việc chia các 10 tranh chấp hành chính thành từng nhóm tương ứng với thẩm quyền giải quyết khiếu nại hành chính hoặc thẩm quyền xét xử hành chính và việc xác định thẩm quyền giải quyết các tranh chấp này trong những trường hợp cụ thể theo quy định của pháp luật. 2.2.1. Nội dung của phân định thẩm quyền giải quyết khiếu nại hành chính và thẩm quyền xét xử hành chính Theo nghĩa rộng, phân định thẩm quyền giải quyết khiếu nại hành chính và thẩm quyền xét xử hành chính có hai nội dung: một là phân chia các tranh chấp hành chính thành từng nhóm tương ứng với thẩm quyền giải quyết khiếu nại hành chính hoặc thẩm quyền xét xử hành chính (nội dung này chính là việc quy định về thẩm quyền giải quyết khiếu nại hành chính và thẩm quyền xét xử hành chính theo vụ việc); hai là xác định thẩm quyền giải quyết các tranh chấp hành chính trong những trường hợp cụ thể theo quy định của pháp luật (nội dung này chính là việc các cơ quan nhà nước tiến hành thụ lí tranh chấp hành chính theo thẩm quyền do pháp luật quy định). Đây là hai nội dung quan trọng, có quan hệ thống nhất hữu cơ của cơ chế giải quyết tranh chấp hành chính. Trên cơ sở quyền lập pháp, cơ quan nhà nước có thẩm quyền đơn phương ban hành những quy định pháp luật để phân chia các tranh chấp hành chính thành từng nhóm tương ứng với thẩm quyền giải quyết khiếu nại hành chính hoặc thẩm quyền xét xử hành chính. Tuy vậy, việc tổ chức thực hiện những quy định này lại thuộc trách nhiệm của quyền hành pháp và quyền tư pháp mà trước hết là trách nhiệm thụ lí khiếu nại hành chính của cơ quan hành chính nhà nước và trách nhiệm thụ lí vụ án hành chính của toà án. Do đó, mối quan hệ thống nhất hữu cơ giữa hai nội dung nêu trên của phân định thẩm quyền giải quyết khiếu nại hành chính và thẩm quyền xét xử hành chính là biểu hiện tất yếu của tính thống nhất giữa các quyền lập pháp, hành pháp, tư pháp trong lĩnh vực giải quyết tranh chấp 11 hành chính. Theo đó, việc thụ lí khiếu nại hành chính cần phải tuân thủ triệt để các quy định của pháp luật về phạm vi các tranh chấp thuộc thẩm quyền giải quyết khiếu nại hành chính; việc thụ lí vụ án hành chính cần phải tuân thủ triệt để các quy định của pháp luật về phạm vi các tranh chấp thuộc thẩm quyền xét xử hành chính; việc quy định phạm vi các tranh chấp này tương ứng với thẩm quyền giải quyết khiếu nại hành chính và thẩm quyền xét xử hành chính cần phải phù hợp v