Tóm tắt Luận văn Hoàn thiện kiểm toán hoạt động chương trình dự án đầu tư do Kiểm toán Nhà nước thực hiện

i LỜI MỞ ĐẦU Hàng năm các chương trình, dự án đầu tư xây dựng cơ bản được Nhà nước đầu tư với ngân sách rất lớn và được huy động từ nhiều nguồn khác nhau. Tuy nhiên, không phải dự án đầu tư nào cũng đạt được tất cả các mục tiêu về tính kinh tế, tính hiệu quả, hiệu lực. Hiện nay ở Việt Nam đã có những công trình nghiên cứu về kiểm toán hoạt động được công bố nhưng đều là các đề tài mang tính định hướng chung và chủ yếu nghiên cứu về lĩnh vực rộng, chưa đi sâu vào lĩnh vực chuyên môn hẹp. Trong những năm qua, KTNN Việt Nam đã tổ chức kiểm toán các chương trình, dự án đầu tư với yêu cầu ngày càng cao và đã có những bước phát triển nhất định, việc đánh giá tính kinh tế, hiệu quả, hiệu lực của dự án được coi là một trong các mục tiêu chính trong một cuộc kiểm toán. Do đó, việc thực hiện các cuộc kiểm toán kết hợp hoặc thực hiện riêng các cuộc kiểm toán hoạt động đối với các hoạt động này là một yêu cầu thiết yếu về mặt thực tiễn. Xuất phát từ nhận thức trên, Đề tài “Hoàn thiện kiểm toán hoạt động chương trình dự án đầu tư do Kiểm toán Nhà nước thực hiện” được nghiên cứu nhằm góp phần hoàn thiện tổ chức kiểm toán đồng thời góp phần nâng cao năng lực hoạt động của cơ quan KTNN Việt Nam trong việc kiểm tra, kiểm soát tài chính công đặc biệt trong lĩnh vực đầu tư XDCB. Nội dung tóm tắt của đề tài bao gồm: CHƯƠNG I: NHỮNG VẤN ĐỀ LÝ LUẬN CƠ BẢN CỦA KIỂM TOÁN HOẠT ĐỘNG CÁC CHƯƠNG TRÌNH DỰ ÁN ĐẦU TƯ 1.1. Những vấn đề lý luận cơ bản của kiểm toán hoạt động Luận văn tiến hành phân tích các khái niệm kiểm toán hoạt động của Tổ chức quốc tế các Cơ quan Kiểm toán tối cao, Cơ quan Tổng kế toán Hoa Kỳ; Hiệp hội Kiểm toán viên nội bộ để đưa ra khái niệm chung về kiểm toán hoạt động: ii Kiểm toán hoạt động là một loại hình kiểm toán hướng vào việc đánh giá hiệu lực của hệ thống thông tin và quản trị nội bộ, hiệu quả của hoạt động và hiệu năng của quản lý các hoạt động đã và đang diễn ra trong một tổ chức, cơ quan. Bên cạnh việc đưa ra khái niệm về kiểm toán hoạt động, luận văn cũng tiến hành phân tích để làm rõ sự khác nhau giữa kiểm toán hoạt động và các loại hình kiểm toán khác trên các khía cạnh: chức năng, đối tượng, mục tiêu, vai trò của kiểm toán hoạt động. 1.2. Những nội dung chủ yếu trong tổ chức thực hiện kiểm toán hoạt động Luận văn tiến hành phân tích, làm rõ, bổ sung và hoàn thiện các lý luận liên quan đến kiểm toán hoạt động bao gồm nội dung tất cả các giai đoạn từ phương thức tổ chức, thực hiện; phương thức tiếp cận kiểm toán đến quy trình tổ chức thực hiện một cuộc kiểm toán hoàn chỉnh. Luận văn phân tích các đặc điểm riêng trong phương thức tổ chức kiểm toán hoạt động trên cả 2 phương diện: tổ chức lực lượng thực hiện kiểm toán và tổ chức quan hệ quản lý trong thực hiện kiểm toán hoạt động. Về xây dựng, lựa chọn tiêu chí kiểm toán: Luận văn không chỉ nêu rõ sự cần thiết của tiêu chí kiểm toán trong kiểm toán hoạt động mà còn đưa ra các phân tích sâu sắc về yêu cầu đối với một tiêu chí kiểm toán, đồng thời hoàn thiện các phương pháp và trình tự cơ bản trong việc xây dựng tiêu chí kiểm toán. Về quy trình thực hiện kiểm toán: Quy trình kiểm toán là coi là “hạt nhân” trong hoạt động kiểm toán. Nhận thức rõ điều này, luận văn đã dành một phần lớn nội dung Chương I để làm rõ từng bước, từng nội dung của quy trình kiểm toán đối với một cuộc kiểm toán hoạt động từ giai đoạn lập kế hoạch kiểm toán, thực hiện kiểm toán đến giai đoạn kiểm tra thực hiện kiến nghị kiểm toán. Bên cạnh việc mô tả quy trình kiểm toán theo các bước như: đánh giá hệ thống kiểm soát nội bộ, thu thập thông tin và phân tích thông tin luận văn còn đi sâu nghiên cứu về một khía cạnh đặc thù của kiểm toán hoạt động đó là đo lường và đánh giá kết quả đầu ra. iii 1.3. Những nhân tố chủ yếu tác động đến việc vận dụng kiểm toán hoạt động vào kiểm toán hoạt động các chương trình, dự án đầu tư Để vận dụng kiểm toán hoạt động vào thực tiễn kiểm toán các chương trình dự án đầu tư, luận văn cũng tiến hành phân tích các đặc điểm đặc trưng của các dự án đầu tư tác động đến việc vận dụng kiểm toán hoạt động , cụ thể: Đặc điểm hoạt động của các chương trình dự án đầu tư: luận văn đi sâu phân tích về tính đặc thù của mỗi dự án đầu tư dẫn đến việc kiểm toán phải thực hiện riêng cho từng công trình, hạng mục công trình và mỗi dự án phải được xây dựng một hệ thống tiêu chí riêng. Đặc điểm quản lý các chương trình dự án đầu tư: luận văn nêu và phân tích các kiểu quản lý dự án đầu tư trên thế giới đang áp dụng Phân tích tác động của đặc điểm và phương thức quản lý các chương trình, dự án đầu tư đến việc kiểm toán hoạt động các chương trình, dự án đầu tư trên các khía cạnh: nội dung kiểm toán, phạm vi kiểm toán, trình tự kiểm toán đặc biệt là việc xây dựng tiêu chí kiểm toán. 1.4. Kinh nghiệm đánh giá tính kinh tế, hiệu quả và hiệu lực của một số cơ quan kiểm toán quốc tế Kinh nghiệm đánh giá tính kinh tế, hiệu quả và hiệu lực được luận văn xem xét là kinh nghiệm của các tổ chức kiểm toán độc lập và kiểm toán nhà nước Thái Lan: Đây là các kinh nghiệm hữu ích trong việc triển khai thực hiện kiểm toán hoạt động đối với các dự án, chương trình đầu tư. Thông qua việc đúc kết kinh nghiệm thực tiễn của các cơ quan tổ chức có liên quan, luận văn cũng rút ra các bài học kinh nghiệm phục vụ cho nhiệm vụ kiểm toán nói chung và công tác đánh giá tính kinh tế, hiệu quả và hiệu lực nói riêng. iv CHƯƠNG 2: THỰC TRẠNG KIỂM TOÁN HOẠT ĐỘNG CÁC CHƯƠNG TRÌNH DỰ ÁN ĐẦU TƯ DO KIỂM TOÁN NHÀ NƯỚC VIỆT NAM THỰC HIỆN 2.1. Kiểm toán Nhà nước Việt Nam với kiểm toán các chương trình, dự án đầu tư Luận văn nêu rõ lịch sử hình thành và phát triển của Kiểm toán Nhà nước Việt Nam từ khi thành lập năm 1994 đến nay. Trong quá trình thực hiện kiểm toán, Kiểm toán Nhà nước đã có những thay đổi đáng kể trong việc nghiên cứu, tiếp nhận và thực hiện kiểm toán hoạt động đối với các chương trình dự án đầu tư. Luận văn cũng phân tích đặc điểm của các chương trình dự án đầu tư do KTNN Việt Nam thưc hiện về các khía cạnh: Đặc điểm về nguồn vốn: là các dự án có nguồn từ NSNN có mục tiêu xác định hướng tới lợi ích chung của xã hội với sự đảm bảo tương ứng về ngân sách. Theo đó việc quản lý luôn đặt ra yêu cầu cân đối giữa mục tiêu với nguồn lực cho từng dự án trong một khoảng thời gian cụ thể. Mục tiêu và nguồn lực cho từng chương trình được thể hiện trên dự toán ngân sách cho từng chương trình, dự án theo từng bước triển khai cụ thể với nhiều tiêu chí định lượng. Đặc điểm về sản phẩm: Mỗi chương trình, dự án đầu tư lại có đặc trưng riêng từ thiết kế, dự toán, thi công và sản phẩm do đó có sự khác biệt lớn cả về mục đích đầu tư, tính chất, phạm vi đầu tư, Luận văn nêu lên trình tự của một dự án đầu tư từ việc lập dự án đầu tư, báo cáo kinh tế kỹ thuật đến việc lập dự toán công trình, thực hiện và quản lý dự án đến việc thanh toán, quyết toán vốn cho dự án. 2.2. Tình hình đánh giá hiệu quả hoạt động, hiệu lực và hiệu năng quản lý trong kiểm toán các chương trình, dự án đầu tư do Kiểm toán Nhà nước Việt Nam thực hiện Hàng năm, KTNN đã thực hiện rất nhiều cuộc kiểm toán đối với các chương trình, dự án đầu tư trong đó các dự án nhóm A thường do Kiểm toán Nhà nước v chuyên ngành IV, V thực hiện. Trên quan điểm mỗi cuộc kiểm toán đều có sự lồng ghép giữa các loại hình kiểm toán khác nhau, luận văn đã tiến hành phân tích một số ví dụ điển hình trong việc đánh giá hiệu quả, hiệu lực và hiệu năng quản lý trong khi kiểm toán một số chương trình, dự án thuộc kế hoạch kiểm toán năm 2007, 2008. Luận văn không chỉ mô tả trung thực phương pháp và kết quả đánh giá tính kinh tế, hiệu quả và hiệu lực trong cuộc kiểm toán do KTNN thực hiện mà còn đưa ra những hạn chế để rút ra bài học trong triển khai loại hình kiểm toán hoạt động đối với các chương trình dự án đầu tư. CHƯƠNG 3: PHƯƠNG HƯỚNG VÀ GIẢI PHÁP HOÀN THIỆN KIỂM TOÁN HOẠT ĐỘNG CÁC CHƯƠNG TRÌNH DỰ ÁN ĐẦU TƯ DO KIỂM TOÁN NHÀ NƯỚC VIỆT NAM THỰC HIỆN 3.1. Tính tất yếu và phương hướng đối với kiểm toán hoạt động Trước khi đi vào trình tự các bước để vận dụng kiểm toán hoạt động vào kiểm toán các chương trình dự án đầu tư, luận văn đã tiến hành làm rõ các vấn đề thuộc về định hướng và chiến lược của KTNN trong triển khai kiểm toán hoạt động, bao gồm: Sự cần thiết phải thực hiện kiểm toán hoạt động đối với các chương trình, dự án đầu tư xuất phát từ yêu cầu đổi mới trong quản lý tài chính Nhà nươc, yêu cầu trong thực tiễn quản lý các chương trình, dự án đầu tư từ nguồn NSNN. Chiến lược phát triển kiểm toán hoạt động của KTNN: Trong chiến lược phát triển dài hạn, KTNN Việt Nam luôn khẳng định vai trò của kiểm toán hoạt động trong hệ thống chức năng nhiệm vụ kiểm toán của mình, điều đó đã được quy định cụ thể trong Luật KTNN và các văn bản hướng dẫn thi hành. Đưa ra định hướng về phương thức quản lý và tổ chức thực hiện cuộc kiểm toán hoạt động: Thông qua các kết quả nghiên cứu và hợp tác đạt được, KTNN từng bước hình thành định hướng cho việc triển khai thực hiện kiểm toán hoạt động bao gồm các nội dung: Đẩy mạnh công tác nghiên cứu về lộ trình và phương thức thực vi hiện kiểm toán hoạt động; Lồng ghép các chỉ tiêu đánh giá tính kinh tế, hiệu quả trong các cuộc kiểm toán Báo cáo tài chính; Ưu tiên thực hiện các cuộc kiểm toán hoạt động đối với chương trình mục tiêu, dự án đầu tư... làm tiền đề cho việc triển khai mở rộng sang các đối tượng và lĩnh vực khác.... Định hướng về nhân lực và công nghệ thông tin của Kiểm toán Nhà nước: Nhận thức rõ vai trò của nguồn lực con người và công nghệ thông tin trong chiến lược phát triển kiểm toán nói chung và trong định hướng phát triển kiểm toán hoạt động nói riêng, KTNN đã từng bước xây dựng và thực hiện các định hướng về nhân lực và công nghệ thông tin phục vụ công tác chuyên môn, nghiệp vụ. 3.2. Vận dụng kiểm toán hoạt động trong kiểm toán các chương trình, dự án đầu tư 3.2.1. Nguyên tắc vận dụng kiểm toán hoạt động vào kiểm toán các chương trình, dự án đầu tư Luận văn nêu ra các nguyên tắc vận dụng loại hình kiểm toán hoạt động vào kiểm toán các chương trình, dự án đầu tư gồm: Một là, Hoạt động kiểm toán phải phù hợp với quy định luật pháp và thực trạng các nguồn lực của KTNN Hai là, Hoạt động kiểm toán phải kế thừa và phát triển các quy trình, phương pháp kiểm toán truyền thống đã được KTNN áp dụng thực hiện Ba là, Hoạt động kiểm toán phải từng bước tiếp cận và phù hợp với xu thế hiện đại hoá công tác kiểm toán của KTNN Việt Nam Bốn là, Tôn trọng kỷ luật tài chính tổng thể, lấy kỷ luật tài chính quốc gia làm cơ sở ban đầu cho mọi đánh giá Năm là, Phương pháp chuyên môn, nghiệp vụ kiểm toán phải phù hợp với từng đối tượng kiểm toán Sáu là, Các cuộc kiểm toán hoạt động đối với chương trình dự án thiên về kiểm toán sau. Luận văn cũng đã cố gắng giải quyết các vấn đề kỹ thuật để đưa ra được một chương trình kiểm toán mang nhiều nét đặc trưng của cuộc kiểm toán hoạt động đối vii với các chương trình dự án đầu tư từ phương thức tổ chức tới quy trình thực hiện theo trình tự chuẩn của một cuộc kiểm toán hoạt động đầy đủ. 3.2.2. Phương thức tổ chức kiểm toán hoạt động đối với các chương trình, dự án đầu tư Phù hợp với quy định tại Chương IV - Luật KTNN về hoạt động KTNN, phương thức tổ chức cuộc kiểm toán hoạt động độc lập có thể thực hiện thông qua việc tổ chức Đoàn kiểm toán. Phương thức tổ chức kiểm toán cũng được thực hiện qua 4 giai đoạn: giai đoạn chuẩn bị tổ chức kiểm toán, giai đoạn thực hiện kiểm toán, giai đoạn kết thúc kiểm toán và giai đoạn sau kiểm toán. Sau khi có quyết định kiểm toán, KTNN chuyên ngành sẽ dự kiến nhân sự và nguồn lực trình Tổng Kiểm toán ra quyết định thành lập Đoàn kiểm toán. Khác với cơ cấu tổ chức Đoàn kiểm toán trong kiểm toán Báo cáo tài chính, kiểm toán tuân thủ thường bao gồm Trưởng Đoàn chịu trách nhiệm chung và các tổ kiểm toán thực hiện kiểm toán tại đơn vị, Đoàn kiểm toán đối với cuộc kiểm toán hoạt động nên được tổ chức theo mô hình Ban chỉ đạo kiểm toán - Tổ kiểm toán. 3.2.3. Xác định mục tiêu và vấn đề tập trung kiểm toán Để xác định mục tiêu và vấn đề tập trung kiểm toán, cần thực hiện theo trình tự sau: Bước một, Xây dựng các tiêu chí đo lường kết quả của các chương trình, dự án đâu tư gồm: Một là, Nghiên cứu chiến lược phát triển và hoạt động của từng lĩnh vực liên quan đến chương trình, dự án đầu tư được kiểm toán kiểm toán viên phải nghiên cứu chiến lược phát triển và hoạt động của ngành, lĩnh vực liên quan đến dự án, nghiên cứu mục tiêu của dự án. Hai là, Xây dựng chỉ tiêu đo lường kết quả đầu ra Ngoài ra, kiểm toán viên cần tham khảo và sử dụng các tiêu chí do khác do cơ quan kiểm toán khác ban hành, các tiêu chuẩn do các tổ chức quốc tế ban hành, tiêu chí thuộc các dự án khác tương tự,... viii Bước hai, Xác định vấn đề của các chương trình, dự án đầu tư Trên cơ sở phân tích đặc điểm hoạt động, quy trình hoạt động cũng như các chỉ tiêu đo lường kết quả hoạt động, kiểm toán viên xác định vấn đề tập trung kiểm toán theo trình tự sau: (1) Liệt kê các vấn đề kiểm toán đặt ra (2) Đánh giá và lựa chọn các vấn đề thích hợp (3) Kết quả lựa chọn vấn đề kiểm toán 3.2.4. Xây dựng tiêu chí kiểm toán Trên cơ sở các vấn đề đã được xác định, kiểm toán viên tiến hành xây dựng các tiêu chí đánh giá và thống nhất với đơn vị được kiểm toán 3.2.5.Thực hiện quy trình kiểm toán Quy trình thực hiện kiểm toán hoạt động bao gồm 4 bước cơ bản là chuẩn bị kiểm toán, thực hiện kiểm toán, lập báo cáo kiểm toán và kiểm tra thực hiện kiến nghị kiểm toán. Khi vận dụng các bước này vào kiểm toán các chương trình, dự án đầu tư đã cụ thể hoá theo từng phương pháp kiểm toán từ thu thập, phân loại đến phân tích bằng chứng kiểm toán. Giai đoạn chuẩn bị kiểm toán: luận văn mô tả quy trình chuẩn bị bao gồm cả 2 giai đoạn: chuẩn bị tổ chức kiểm toán và chuẩn bị triển khai kiểm toán. Giai đoạn thực hiện kiểm toán: kiểm toán viên vận dụng các phương pháp kỹ thuật để thu thập và phân tích các bằng chứng kiểm toán có hiệu lực nhằm đưa ra các đánh giá và kiến nghị phù hợp. Bằng chứng kiểm toán được thu thập trong giai đoạn này phải được thực hiện phù hợp với các tiêu chí đã được xây dựng và đã thống nhất với đơn vị được kiểm toán. Các phương pháp kiểm toán chủ yếu gồm: Một là, Đánh giá hệ thống kiểm soát nội bộ Hai là, đo lường và thu thập kết quả hoạt động Ba là, Phân tích số liệu Giai đoạn tổng hợp lập Báo cáo kiểm toán: Kết quả kiểm toán tại các đơn vị sẽ được tổng hợp thành các Biên bản kiểm toán tại các tổ kiểm toán và nêu đánh giá ix kiến nghị về tính kinh tế, hiệu quả và hiệu lực đối với hoạt động của đơn vị, không đưa ra đánh giá tính hiệu quả và hiệu lực trên quan điểm vĩ mô. Giai đoạn kiểm tra việc thực hiện kết luận và kiến nghị kiêm toán: Kiểm tra thực hiện kết luận và kiến nghị đối với kiểm toán các chương trình, dự án đầu tư được thực hiện sau thời điểm kết thúc kiểm toán từ 2-3 năm để các kết luận và kiến nghị kiểm toán phát huy tác dụng. 3.3 và 3.4. Những giải pháp và kiến nghị chủ yếu nhằm triển khai kiểm toán hoạt động của Kiểm toán nhà nước Không chỉ đưa ra một chương trình kiểm toán bao gồm các bước thực hiện theo trình tự chuẩn của một cuộc kiểm toán hoạt động đầy đủ mà luận văn còn đưa ra các kiến nghị và giải pháp nhằm vận dụng kiểm toán hoạt động vào thực tiễn bao gồm: Lộ trình thực hiện kiểm toán hoạt động các chương trình, dự án đầu tư: Luận văn đưa ra một lộ trình nhằm vận dụng kiểm toán hoạt động vào kiểm toán các chương trình, dự án đầu tư bao gồm gồm 05 giai đoạn, đồng thời chỉ rõ các bước cần thực hiện cụ thể trong từng giai đoạn. Một số giải pháp triển khai thực hiện kiểm toán hoạt động: Luận văn đưa ra một số giải pháp thiết yếu đối với KTNN trong triển khai loại hình kiểm toán hoạt động các chương trình, dự án đầu tư: Hoàn thiện quy trình hoạt động của Kiểm toán nhà nước; Vận dụng các phương pháp kỹ thuật kiểm toán mới; Hợp tác quốc tế, đào tạo và tuyển dụng nhân viên; Phát triển khoa học công nghệ trong hoạt động kiểm toán;. Hoàn thiện công tác quản lý Đoàn kiểm toán và kiểm soát chất lượng kiểm toán Một số kiến nghị nhằm triển khai loại hình kiểm toán hoạt động của Kiểm toán nhà nước: .Luận văn đưa ra một số kiến nghị đối với các cơ quan bên ngoài. Các kiến nghị bao gồm: Hoàn thiện công tác lập kế hoạch, chiến lược phát triển kinh tế, chính trị và xã hội làm cơ sở cho các đánh giá kiểm toán; Hướng tới phát triển một nền tài chính minh bạch và vững mạnh; Nâng cao chất lượng các chỉ tiêu thống kê x KẾT LUẬN Kiểm toán hoạt động là một loại hình kiểm toán mới trong hệ thống kiểm toán ở Việt Nam nói chung và KTNN nói riêng, việc nghiên cứu chi tiết về kiểm toán hoạt động đặc biệt về phương pháp và cách thức tổ chức kiểm toán vẫn đang trong quá trình nghiên cứu và hoàn thiện. Chính vì vậy, Luận văn thạc sĩ “Hoàn thiện kiểm toán hoạt động chương trình dự án đầu tư do Kiểm toán Nhà nước thực hiện” đã cố gắng tiếp cận và vận dụng nhiều phương pháp kiểm toán hoạt động hiện đại của các Cơ quan kiểm toán tối cao trên thế giới, sử dụng các kết quả kiểm toán hoạt động được công bố rộng rãi trên mạng và các tài liệu đã nghiên cứu trong nước để tổng hợp và đúc kết kinh nghiệm thực hiện nhằm vận dụng vào một nội dung kiểm toán lớn của Kiểm toán Nhà nước Việt Nam là kiểm toán các chương trình, dự án đầu tư. Kết hợp lý luận với thực tiễn, đề tài đã đưa ra quy trình kiểm toán đối với một cuộc kiểm toán hoạt động độc lập bao gồm phương thức, mục tiêu tiêu và nội dung kiểm toán. Không chỉ dừng ở việc đưa ra quy trình kiểm toán, đề tài cũng đề xuất một lộ trình triển khai thực hiện; kiến nghị với KTNN các bước công việc cần thực hiện để đạt được yêu cầu nêu trên. Ttuy nhiên, trong phạm vi hiểu biết của mình, tác giả tự thấy đề tài có một số hạn chế sau: Về lý luận: Đề tài mới chỉ dừng lại ở các lý luận về kiểm toán hoạt động do KTNN thực hiện mà chưa đưa ra các lý luận chung cho loại hình kiểm toán hoạt động do mọi chủ thể thực hiện nên chưa phản ánh rõ nét sự giống và khác nhau giữa kiểm toán hoạt động do KTNN thực hiện với kiểm toán hoạt động do Kiểm toán nội bộ hoặc Kiểm toán độc lập thực hiện. Về thực tiễn: Quy trình kiểm toán do đề tài đưa ra chưa phải là một chương trình kiểm toán hoàn thiện, các phương pháp kiểm toán mới dừng ở việc định hướng cho kiểm toán viên trong triển khai thực tiễn.