Đề tài Thực trạng ban hành văn bản quy phạm pháp luật của uỷ ban nhân dân tỉnh Nghệ An

MỤC LỤC I - LỜI MỞ ĐẦU Trong quá trình quản lý nhà nước, sản phẩm của các cơ quan quản lý nhà nước là các quyết định quản lý, đó là các quyết định thành văn (văn bản hóa). Văn bản có một vai trò to lớn trong quá trình quản lý, vì văn bản đảm bảo thông tin cho hoạt động quản lý, truyền đạt các quyết định quản lý, kiểm tra theo dõi các hoạt động của bộ máy lãnh đạo, là công cụ để xây dựng hệ thống pháp luật. Từ khi Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân năm 2004 ra đời, các văn bản quy phạm pháp luật do Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân các cấp ban hành đã có những thay đổi tích cực: chất lượng văn bản được nâng cao; bảo đảm tính khả thi; bảo đảm tính thống nhất với hệ thống văn bản pháp luật; giảm dần tình trạng mâu thuẫn, chồng chéo; kỹ thuật xây dựng văn bản tương đối tốt… Tuy nhiên , trên thực tế hoạt động ban hành văn bản quy phạm pháp luật của các cơ quan nhà nước ở địa phương vần còn rất nhiều hạn chế. Những hạn chế đó đã đưa đến tình trạng ý thức chấp hành pháp luật của một bộ phận trong các tầng lớp nhân dân giảm sút, dẫn đến hiện tượng coi thường pháp luật, vi phạm pháp luật gia tăng. Trong thời gian thực tập tại Sở tư pháp tỉnh Nghệ an, được tìm hiểu , học tập và làm việc tại phòng Xây dựng văn bản quy phạm pháp luật em đã cố gắng tìm tòi, thu thập và nghiên cứu thực trạng ban hành văn bản quy phạm pháp luật của uỷ ban nhân dân tỉnh nghệ an. Với mong muốn có một cách nhìn tổng quát về thực trạng ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Ủy ban nhân dân tỉnh, qua đó nêu nên một số phương hướng nhằm hoàn thiện, nâng cao hiệu quả công tác xây dựng và ban hành văn bản quy phạm pháp luật của tỉnh Nghệ an, em chọn chuyên đề thực tập: “Thực trạng ban hành văn bản quy phạm pháp luật của uỷ ban nhân dân tỉnh Nghệ an”. Với những kiến thức thực tế và nghiên cứu tài liệu nơi thực tập còn chưa đầy đủ cũng như khả năng nhận thức còn hạn chế nên chuyên đề của em không tránh khỏi những thiếu sót. Vì vậy mong nhận được sự đóng góp ý kiến của các thầy cô giáo. Em xin chân thành cảm ơn! II - QUÁ TRÌNH TÌM HIỂU THU THẬP THÔNG TIN 1. Thời gian và phương pháp thu thập thông tin: Trong một thời gian ngắn, từ ngày 05/01/2011 đến ngày 22/04/2011, được thực tập tại phòng Xây dựng văn bản quy phạm pháp luật của Sở tư pháp tỉnh Nghệ an, với lượng kiến thức còn hạn chế của mình để nghiên cứu, tìm hiểu thực trạng hoạt động ban hành văn bản quy phạm pháp luật của uỷ ban nhân dân tỉnh Nghệ an em đã gặp nhiều khó khăn. Được sự quan tâm, chỉ bảo và giúp đỡ tận tình của các cô chú trong STP Nghệ an cùng với sự cố gắng của bản thân, bằng các phương pháp thu thập thông tin biện chứng như: phương pháp tổng hợp thống kê, phương pháp so sánh, phương pháp phân tích… em đã từng bước tìm hiểu và thu được một số kết quả. - Phương pháp tổng hợp thống kê: bằng phương pháp này em đã tổng hợp thống kê các số liệu liên quan đến hoạt động ban hành văn bản quy phạm pháp luật (VBQPPL) của uỷ ban nhân dân (UBND) tỉnh Nghệ an. Qua đó hiểu được một cách khái quát về hoạt động ban hành VBQPPL của UBND tỉnh Nghệ an. - Phương pháp so sánh: sau khi đã tổng hợp thống kê được các số liệu về hoạt động ban hành VBQPPL của UBND tỉnh Nghệ an trong 4 năm gần nhất , thì sẽ đối chiếu so sánh số liệu để khái quát thực trạng của hoạt động ban hành VBQPPL và từ đó kịp thời đưa ra nhừng biện pháp kịp thời để góp phần nâng cao hiệu quả hoạt động ban hành VBQPPL của UBND tỉnh Nghệ an. - phương pháp phân tích: phương pháp này giúp ta phân tích tình hình hoạt động ban hành VBQPPL để thấy được những mặt kết quả đã đạt được, chưa đạt được, nguyên nhân nào làm ảnh hưởng đến họ để từ đó kịp thời đưa ra những biện pháp khắc phục và đề ra những biện pháp thực hiện khả thi với tình hình của địa phương mình. Nguồn thu thập thông tin: Được sự quan tâm, tận tình chỉ bảo, hướng dẫn và giúp đỡ của các anh chị trong phòng Xây dựng văn bản quy phạm pháp luật của Sở tư pháp Nghệ an, em đã được tiếp xúc, tìm hiểu và nghiên cứu thực trạng ban hành VBQPPL của UBND tỉnh Nghệ an thông qua tìm hiểu và nghiên cứu các văn bản, tài liệu có liên quan đến chuyên đề như: - Đề án nâng cao chất lượng , hiệu quả hoạt động xây dựng , ban hành VBQPPL trên địa bàn tỉnh - Tài liệu tập huấn nghiệp vụ xây dựng , ban hành, tự kiểm tra, rà soát, hệ thống hoá VBQPPL cấp xã - Báo cáo công tác xây dựng VBQPPL năm 2007, 2008, 2009 và 2010. - Danh mục VBQPPL đã ban hành năm 2007, 2008, 2009 và 2010. - Danh mục VBQPPL chưa ban hành trong các năm 2007, 2008, 2009 và 2010. - Sổ tay nghiệp vụ soạn thảo, ban hành VBQPPL của HĐND, UBND các cấp. - Báo cáo tổng kết công tác xây dựng và ban hành VBQPPL của UBND tỉnh Nghệ an năm 2007, 2008, 2009 và 2010. Trên đây là những nguồn cung cấp thông tin mà em sử dụng để hoàn thành chuyên đề thực tập Thực trạng ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Uỷ ban nhân dân tỉnh Nghệ an 2. Các thông tin thu thập được Trong thời gian thực tập tại phòng Xây dựng văn bản quy phạm pháp luật của Sở tư pháp Nghệ an, được sự quan tâm, giúp đỡ, hướng dẫn của các cán bộ của Sở nói chung và các cán bộ của phòng chuyên môn nói riêng, qua việc nghiên cứu các tài liệu, báo cáo tổng kết hằng năm về tình hình ban hành VBQPPL của UBND tỉnh em đã thu được những bài học, những kiến thức thực tế về tình hình ban hành VBQPPL của UBND tỉnh Nghệ an như sau: - Số lượng văn bản quy phạm pháp luật của ủy ban nhân dân tỉnh Nghệ An ban hành qua các năm như sau: Năm 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 Số VBQPPL 186 147 188 196 128 148 117 Quyết định 137 110 157 168 97 118 98 Chỉ thị 49 37 31 28 31 30 19 - Nguồn lực tài chính hỗ trợ cho việc xây dựng và ban hành văn bản quy phạm pháp luật: Hàng năm, trên cơ sở chương trình ban hành văn bản quy phạm pháp luật, Sở Tư pháp phối hợp với Sở Tài chính dự kiến số lượng văn bản, mức hỗ trợ cho từng văn bản (từ 3-5 triệu đồng/1 văn bản) tổng hợp chung để báo cáo ủy ban nhân dân tỉnh trình Hội đồng nhân dân thông qua dự toán ngân sách hàng năm. Số kinh phí hỗ trợ hằng năm như sau: Năm 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 Số kinh phí 100 135 200 400 600 700 900 - Theo bảng số liệu thống kê tại phòng Xây dựng văn bản quy phạm pháp luật phân tích được: Năm 2007 2009 2010 Số VB đã ban hành 47(68%) 58(78,4%) 49(70%) Số VB chưa ban hành 24(32%) 16(21,6%) 21(30%) Số VB ban hành ngoài chương trình 125 90 79 III - KẾT QUẢ XỬ LÝ THÔNG TIN 1. Thực trạng ban hành VBQPPL của UBND tỉnh Nghệ an 1.1. Tình hình ban hành VBQPPL của UBND tỉnh Nghệ an trước khi có Luật ban hành VBQPPL của HĐND, UBND năm 2004. Căn cứ vào Luật ban hành VBQPPL năm 1996, UBND tỉnh Nghệ An đã cụ thể hóa bằng các VBQPPL sau đây: - Quyết định số 1588/QĐ- UB ngày 29/ 4/1997 của UBND tỉnh Nghệ An ban hành bản quy định về việc ban hành VBQPPL trên địa bàn tỉnh; - Quyết định số 72/2003/ QĐ- UB ngày 08/8/2003 của UBND tỉnh Nghệ An, Ban hành quy định về việc ban hành và kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật trên địa bàn tỉnh Nghệ An, thay thế Quyết định số 1588/QĐ-UB. Như vậy, về mặt thể chế, UBND tỉnh đã ban hành kịp thời các VBQPPL để quy định cụ thể về trình tự, thủ tục ban hành văn bản, bảo đảm để văn bản ban hành đúng quy trình, thẩm quyền, đúng pháp luật và có tính khả thi trong thực tế. Việc ban hành các văn bản trên đã góp phần đưa công tác xây dựng và ban hành VBQPPL đi vào nề nếp. Trên cơ sở các quy định này, các VBQPPL do các cơ quan tham mưu soạn thảo trình UBND tỉnh ban hành đã được nâng cao về chất lượng, nội dung và hình thức, bảo đảm đúng thẩm quyền, ít có sai sót. Các VBQPPL do UBND tỉnh ban hành đã tạo ra các cơ chế, chính sách phù hợp, phát huy được tính chủ động, sáng tạo, nội lực của địa phương, có hiệu quả trong thực tiễn. Các văn bản ban hành trong giai đoạn này (từ 1996 đến 2003) đã chú trọng đến việc lấy ý kiến của các ngành, các cấp, chú trọng đến việc thẩm định của Sở Tư pháp trước khi ban hành. Số lượng VBQPPL do UBND cấp tỉnh ban hành hằng năm từ khoảng 100 đến 120 văn bản (trong đó quyết định khoảng 80 văn bản; Chỉ thị 30-40 văn bản). Đánh giá chung: Do nhận thức đúng đắn về vai trò của VBQPPL trong quản lý kinh tế- xã hội nên việc ban hành văn bản quy phạm pháp luật của UBND tỉnh Nghệ An đã được coi trọng, tạo tiền đề và cơ sở pháp lý cho việc ban hành VBQPPL đáp ứng với yêu cầu. Tuy nhiên, việc ban hành VBQPPL của UBND tỉnh Nghệ An giai đoạn này vẫn còn nhiều bất cập, chưa theo quy trình nhất quán, thể hiện ở một số điểm như: Vai trò của cơ quan chủ trì, cơ quan tham gia chưa được xác định rõ, thủ tục hồ sơ trình chưa xác định thời hạn. Việc tổ chức lấy ý kiến sơ sài, chiếu lệ hoặc cơ quan được lấy ý kiến cũng không góp ý. Vai trò thẩm định của cơ quan Tư pháp chưa cao, chưa đúng với yêu cầu. Quy trình thảo luận và thông qua văn bản quy phạm pháp luật chưa thực hiện đầy đủ theo quy định. 1.2. Tình hình ban hành VBQPPL của UBND tỉnh Nghệ an từ sau khi có Luật ban hành VBQPPL của HĐND, UBND năm 2004 -Về thể chế: Căn cứ vào Quyết định số 86/2005/QĐ- UBND, việc ban hành VBQPPL của UBND các cấp đã đi vào nề nếp, theo đúng trình tự, thủ tục, chất lượng văn bản ban hành ngày càng cao. Tuy nhiên, trong quá trình thực hiện Quyết định số 86/2005/QĐ-UBND vẫn còn bộc lộ một số hạn chế, mới chỉ quy định ban hành VBQPPL của phạm vi UBND, chưa đề cập đến VBQPPL của Hội đồng nhân dân, việc phân công trách nhiệm chưa rõ ràng, cụ thể, chưa phân định rõ giữa văn bản quy phạm pháp luật và văn bản có chứa quy phạm pháp luật (như các chương trình, kế hoạch, đề án, quy chế,…) dẫn đến sự lẫn lộn và tùy tiện trong ban hành văn bản, lấy số ký hiệu năm ban hành không đúng quy định hoặc còn lẫn lộn. Như vậy, về mặt thể chế xây dựng và ban hành VBQPPL, UBND tỉnh Nghệ An đã ban hành kịp thời, cụ thể hóa các quy định của Luật, các văn bản của cơ quan Nhà nước cấp trên cho phù hợp với thực tiễn của địa phương. - Quy trình ban hành văn bản: Hàng năm, trên cơ sở chủ trương của Ban thường vụ Tỉnh ủy; Nghị quyết của Hội đồng nhân dân tỉnh; Chương trình công tác hàng năm của ủy ban nhân dân tỉnh, trên cơ sở đề xuất của các Sở, ngành cấp tỉnh, Văn phòng ủy ban nhân dân tỉnh phối hợp với Sở Tư pháp trình ủy ban nhân dân tỉnh ban hành Chương trình xây dựng văn bản quy phạm pháp luật: Quyết định, chỉ thị từng năm, tạo tính chủ động, kế hoạch và thống nhất trong việc ban hành văn bản quy phạm pháp luật trên địa bàn toàn tỉnh. - Về chất lượng VBQPPL: Hầu hết các văn bản được ban hành có tính khả thi trong thực tế, tác động tích cực, tạo sự chuyển biến trong phát triển kinh tế- xã hội của tỉnh. Qua kết quả tự kiểm tra, rà soát hệ thống hóa hằng năm, văn bản ban hành của UBND tỉnh Nghệ An từ năm 2005 trở lại nay không có văn bản trái pháp luật. Đoàn kiểm tra Liên ngành của Bộ Tư pháp, Bộ Nội vụ, Bộ Tài chính năm 2006 đã kết luận VBQPPL của HĐND, UBND tỉnh Nghệ An ban hành trong các năm 2005, 2006 không có văn bản nào trái pháp luật. Điều này có thể khẳng định chất lượng ban hành VBQPPL ngày càng được nâng cao cả về nội dung và hình thức. - Về kết quả ban hành văn bản: Qua thống kê hàng năm, số lượng VBQPPL của UBND tỉnh Nghệ An ban hành tương đối nhiều, chủ yếu tập trung ở cấp tỉnh, cấp huyện và cấp xã ban hành không nhiều. Các VBQPPL của UBND tỉnh ban hành trên các lĩnh vực: quản lý hành chính nhà nước, lĩnh vực kinh tế tổng hợp, đất đai- môi trường; lĩnh vực văn hóa-xã hội; lĩnh vực an ninh, quốc phòng. Số lượng văn bản quy phạm pháp luật của ủy ban nhân dân tỉnh Nghệ An ban hành qua các năm như sau: + Năm 2004: 186 văn bản (trong đó: quyết định: 137, chỉ thị: 49 ) + Năm 2005: 147 văn bản (trong đó: quyết định: 110, chỉ thị: 37 ) + Năm 2006: 188 văn bản (trong đó: quyết định: 157, chỉ thị: 31 ) + Năm 2007: 196 văn bản (trong đó: quyết định: 168, chỉ thị: 28 ) + Năm 2008: 128 văn bản (trong đó: quyết định: 97, chỉ thị: 31 ) + Năm 2009: 148 văn bản (trong đó: quyết định: 118, chỉ thị: 30 ) + Năm 2010: 174 văn bản (trong đó: quyết định: 115, chỉ thị: 59 ) -Nguồn lực tài chính hỗ trợ cho việc xây dựng và ban hành văn bản quy phạm pháp luật: Hàng năm, trên cơ sở chương trình ban hành văn bản quy phạm pháp luật, Sở Tư pháp phối hợp với Sở Tài chính dự kiến số lượng văn bản, mức hỗ trợ cho từng văn bản (từ 3-5 triệu đồng/1 văn bản) tổng hợp chung để báo cáo ủy ban nhân dân tỉnh trình Hội đồng nhân dân thông qua dự toán ngân sách hàng năm. Số kinh phí hỗ trợ hàng năm như sau: + Năm 2004: 100 triệu đồng + Năm 2005: 135 triệu đồng + Năm 2006: 200 triệu đồng + Năm 2007: 400 triệu đồng + Năm 2008: 600 triệu đồng + Năm 2009: 700 triệu đồng + Năm 2010: 848 triệu đồng IV. NHẬN XÉT VÀ KIẾN NGHỊ 1. Nhận xét thực trạng ban hành VBQPPL của UBND tỉnh Nghệ an 1.1 Những thành tựu trong hoạt động ban hành VBQPPL của UBND tỉnh Nghệ an Thời gian qua, với sự cố gắng và nỗ lực không ngừng trong hoạt động ban hành VBQPPL, UBND tỉnh đã đạt được một số thành tựu sau: - Nhìn chung, VBQPPL đã được kịp thời ban hành để thể chế hoá đường lối, chủ trương, chính sách của Đảng và Nhà nước, của cấp uỷ trong việc hướng dẫn áp dụng các Luật, Pháp lệnh và văn bản của cơ quan Nhà nước cấp trên để thực hiện chức năng, nhiệm vụ và quyền hạn của UBND phù hợp với tình hình, đặc điểm và yêu cầu chính trị của địa phương, quy định những vấn đề thuộc thẩm quyền của mình trong lĩnh vực chưa được văn bản của cơ quan Nhà nước cấp trên quy định hoặc quy định chưa cụ thể nhằm đáp ứng yêu cầu quản lí Nhà nước ở địa phương. Qua đó, hỗ trợ cho việc triển khai thực hiện có hiệu quả các giải pháp nhằm ngăn chặn suy giảm, duy trì tăng trưởng kinh tế, bảo đảm an sinh xã hội; góp phần hoàn thiện thể chế kinh tế thị trường, định hướng xã hội chủ nghĩa, đáp ứng yêu cầu cải cách tư pháp và hội nhập kinh tế quốc tế. - Chất lượng VBQPPL của UBND tỉnh Nghệ an ngày càng được nâng cao. Tình trạng văn bản ban hành không đúng thẩm quyền, có nội dung trái với văn bản của cơ quan Nhà nước cấp trên, chồng chéo hoặc mâu thuẫn với VBQPPL khác do các chủ thể cùng cấp ban hành hoặc có nội dung không phù hợp với thực tế địa phương ngày càng giảm bớt và được chý ý khắc phục. Các văn bản đã ban hành về cơ bản đã đáp ứng được yêu cầu về hình thức. Tình trạng VBQPPL ban hành bằng hình thức không do luật định, trái thẩm quyền, không có chữ kí của người có thẩm quyền, không có dấu, không vào sổ, không đánh số, không đề ngày, tháng, năm ban hành đã được khắc phục một cách rõ rệt. - UBND tỉnh Nghệ an đã dần khẳng định được vai trò và vị trí của cơ quan Tư Pháp trong quá trình soạn thảo, tham gia soạn thảo và đặc biệt là trong việc thẩm định văn bản nhằm bảo đảm tính hợp hiến, hợp pháp và tính thống nhất của dự thảo VBQPPL trong hệ thống pháp luật. Về kĩ thuật soạn thảo văn bản, Sở tư pháp tỉnh Nghệ an đã có ý kiến cả về mặt hợp lí của văn bản mới khi trình cơ quan có thẩm quyền xem xét, thông qua. Sở tư pháp tỉnh Nghệ an đã xem xét và có ý kiến thẩm định là trình tự bắt buộc trong quy trình soạn thảo văn bản. Theo Báo cáo tổng kết công tác tư pháp năm 2009 và phương hướng, nhiệm vụ công tác năm 2010 của Bộ Tư pháp, tính đến 30/9/2009, Sở tư pháp tỉnh Nghệ an đã đã chủ trì soạn thảo, tham mưu cho cơ quan có thẩm quyền ban hành khoảng 7.461 VBQPPL; phối hợp với các cơ quan liên quan soạn thảo, trình cơ quan có thẩm quyền ban hành khoảng 15.650 VBQPPL. Trong năm 2010 chủ trì soạn thảo, tham mưu cho cơ quan có thẩm quyền ban hành 9.973 VBQPPL; phối hợp soạn thảo 14.908 VBQPPL. Trên thực tế, Sở tư pháp tỉnh Nghệ an đã làm rất tốt công tác này. Hằng năm, Sở tư pháp Nghệ an đã tham mưu cho UBND tỉnh ban hành Chương trình xây dựng VBQPPL của năm, Kế hoạch công tác kiểm tra và xử lí VBQPPL năm, Chỉ thị về việc tăng cường và nâng cao công tác trợ giúp pháp lí trên địa bàn tỉnh Nghệ an. - Ở Nghệ an đã thành lập trung tâm công báo để thực hiện chức năng công báo các VBQPPL do địa phương mình ban hành. Công báo điện tử cũng đang từng bước được nghiên cứu, triển khai và xây dựng cơ sở hạ tầng để sớm đưa vào khai thác, sử dụng. Ở Nghệ an năm 2009 đã xuất bản 54 số, năm 2010 là 57 số Công báo của UBND tỉnh. - Nghệ an đã rất coi trọng công tác kiểm tra, rà soát, hệ thống hoá VBQPPL. Qua thực hiện công tác này ở Nghệ an đã phát hiện kịp thời những văn bản mâu thuẫn, chồng chéo, hết hiệu lực để trình cấp có thẩm quyền xem xét sửa đổi, bổ sung hay bãi bỏ. Ví dụ: Trong năm 2010 công tác kiểm tra, xử lí, rà soát, hệ thống hoá VBQPPL ở Nghệ an đã đạt được kết quả sau: - Về công tác tự kiểm tra văn bản: tự kiểm tra 34 văn bản ban hành trong năm 2010 gồm 23 văn bản của UBND tỉnh (22 Quyết định, 1 Chỉ thị). Các văn bản do UBND tỉnh ban hành đều tuân thủ pháp luật, phù hợp tình hình phát triển kinh tế - xã hội của địa phương. - Về công tác kiểm tra theo thẩm quyền: Kiểm tra 135 VBQPPL của HĐND và UBND cấp huyện (trong đó kiểm tra 111 văn bản do cơ quan, người có thẩm quyền gửi đến; Kiểm tra văn bản theo địa bàn (tại huyện Tân Lạc và Kỳ Sơn) 24 văn bản. Qua công tác kiểm tra văn bản theo thẩm quyền, không có văn bản nào vi phạm các quy định tại Khoản 1, 2, 3 Điều 3 Nghị định số 40/2010/NĐ-CP. Các văn bản có thiếu sót về thể thức, kỹ thuật trình bày văn bản, đã được Sở Tư pháp thông báo đến cơ quan ban hành để rút kinh nghiệm. - Về công tác rà soát văn bản: Rà soát theo ngành, lĩnh vực: đã thực hiện 8 đợt rà soát văn bản thuộc 8 ngành, lĩnh vực: Văn hóa, Thể thao và Du lịch; Tài nguyên và Môi trường; Nông nghiệp và Phát triển nông thôn; Công an tỉnh với tổng số 12 văn bản (đều còn hiệu lực). Rà soát theo định kỳ: Rà soát 59 VBQPPL do HĐND, UBND tỉnh ban hành năm 2008. Rà soát định kỳ để xác định hiệu lực thi hành VBQPPL của HĐND, UBND cấp tỉnh ban hành từ năm 2005 đến hết tháng 1/2010, Chủ tịch UBND tỉnh đã ra Quyết định công bố 30 văn bản hết hiệu lực pháp luật; kiến nghị HĐND tỉnh ban hành thay thế 02 Nghị quyết; UBND tỉnh chuẩn bị sửa đổi 01 Quyết định. - Công tác hệ thống hóa văn bản Trên cơ sở kết quả rà soát, UBND tỉnh đã chỉ đạo Sở Tư pháp in ấn 450 cuốn “Hệ thống hoá VBQPPL của HĐND, UBND tỉnh ban hành năm 2008”, cấp phát cho các cơ quan, tổ chức trên phạm vi toàn tỉnh để thuận tiện cho việc tra cứu VBQPPL của địa phương. Qua trên ta có thể thấy, trong những năm qua, UBND tỉnh Nghệ an đã có những cố gắng to lớn, khắc phục những khó khăn, thiếu thốn để tạo ra những thành tựu không nhỏ trong hoạt động xây dựng văn bản pháp luật, đáp ứng được nhu cầu điều chỉnh các mối quan hệ xã hội bằng pháp luật tương xứng với chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của mình. 1.2 Những hạn chế trong hoạt động ban hành VBQPPL của UBND tỉnh Nghệ an - Hạn chế trong xây dựng và triển khai thực hiện chương trình xây dựng văn bản quy phạm pháp luật: quyết định, chỉ thị của ủy ban nhân dân tỉnh hàng năm. Việc lập chương trình xây dựng văn bản hàng năm vẫn còn nhiều bất cập, chưa dự báo hết tình hình, thiếu tính chủ động, kế hoạch nên đã ra chương trình chưa sát với yêu cầu và thực tiễn. Do vậy, hàng năm các cơ quan chủ trì soạn thảo dự kiến số lượng văn bản cần ban hành để trình ủy ban nhân dân tỉnh phê duyệt trong khỏang từ 50-70 văn bản trong chương trình. Sau khi chương trình được ban hành, việc triển khai thực hiện và tổ chức soạn thảo văn bản còn chậm so với tiến độ và thời gian đăng ký, có nhiều văn bản chỉnh lý nhiều lần nhưng vẫn không được ban hành. Thông thường việc thực hiện chương trình ban hành văn bản trong từng năm chỉ đạt từ 50-60% kết quả văn bản được ban hành. Văn bản quy phạm pháp luật ban hành ngòai chương trình vẫn còn nhiều dẫn đến việc quản lý, kiểm soát văn bản ban hành chưa chặt chẽ, thiếu minh bạch, chất lượng văn bản không đáp ứng với yêu cầu. (Ví dụ: Năm 2005 dự kiến chương trình là 77 văn bản, ban hành 31 văn bản; trong khi đó văn bản ban hành ngoài chương trình là: 116 văn bản; Năm 2009 dự kiến chương trình là 74 văn bản, ban hành 57 văn bản; trong khi đó văn bản ban hành ngoài chương trình là: 94 văn bản). - Việc phân định rõ giữa văn bản quy phạm pháp luật và văn bản cá biệt, văn bản có chứa quy phạm pháp luật vẫn còn nhiều cách hiểu khác nhau, chưa thống nhất cả về lý luận và thực tiễn nên việc áp dụng còn nhiều lúng túng (như lấy số ký hiệu năm ban hành, các đề án,